胡景譜等:突破農村養老服務供給“最后一公里”的現實阻力與疏解路徑

胡景譜,張樹吉.突破農村養老服務供給“最后一公里”的現實阻力與疏解路徑[J].中國鄉村發現,2025,(04):99-103.

黨的二十大報告提出，“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務”。農村養老服務關乎廣大農村地區老齡群體的養老供給。突破農村養老服務供給“最后一公里”，能夠提升養老服務設施、養老人才隊伍、養老服務場景、供給體制機制及合作生產體系等一系列養老要素的協同供給效率。長期鄉村養老調研實踐發現，當前突破農村養老服務供給“最后一公里”仍面臨規模、空間和資源整合多重沖突的現實阻力。未來應重視智能化設備入戶、規模化站點分級和智慧化數字平臺的疏解功能。

一、突破農村養老服務供給“最后一公里”的現實意義

當前農村老齡群體已經高度分化為以失能、半失能、超高齡等生理健康衰老為主，以空巢、孤寡、留守等情感缺失為主，以五保戶、特困供養、低保戶等特殊經濟困難為主和以認知障礙、失獨創傷等殘疾弱勢為主的四類人群。突破農村養老服務供給“最后一公里”，不僅能回應多類老齡群體的真實需求，更能深化養老服務要素協同成效。

（一）提高農村老齡群體的獲得感、幸福感

農村養老服務供給“最后一公里”托起了“看得見、摸得著”的供給活動。“看得見”反映出“最后一公里”縮短了物理距離，將具體服務內容、項目直接遞送老齡個體手中。通過直接遞送養老服務，老齡個體在享受服務供給過程中提高了真實感受。“摸得著”襯托出“最后一公里”承接了全口徑服務，將覆蓋“助餐、助浴、助潔、助行、助急、助醫”及文體娛樂、精神慰藉、安寧療護、日間照料、健康管理、家庭醫生等服務一同遞送給老齡個體的供給過程。憑借系統化、多樣化的服務供給，老齡個體表達了選擇服務項目和內容的權利，提升了服務享受的品質。可見，突破農村養老服務供給“最后一公里”提高了老齡群體的獲得感、幸福感。

（二）優化農村養老服務供給的可及性、普惠性

農村養老服務供給“最后一公里”支撐了“關照全體、惠及全體”的供給環節。“關照全體”彰顯出“最后一公里”調節了轄區地域差異，將養老服務內容、場景和項目向下遞送，發揮了“可及性”的功能。憑借貫通、延伸體制機制向下嵌入供給，老齡個體能夠打破地域空間限制，機會均等地享受到真實的養老服務供給。“惠及全體”凸顯出“最后一公里”消除了服務遞送的瓶頸，將養老服務平等、廣泛地遞送給廣大老齡個體，優化了“普惠性”的優勢。通過實現“覆蓋縣域、廣泛擴散”的普惠供給，老齡個體切實享受到“送老下鄉”的政策福利。

（三）轉化農村養老服務事業產業協同發展效能

農村養老服務供給“最后一公里”充當了“兼顧總體、一體兩翼”的供給載體。“兼顧總體”具象化“最后一公里”整合了多種養老事業產業要素，形成總體發展的布局規劃的實在效果。通過政策設計與方案規劃的方式，鄉村田園中的天然物產、自然景色、獨特氣候、種植產業、綠色生態、季節性風光、文化底蘊等稟賦資源內化在養老事業產業協同實踐中。“一體兩翼”刻畫出“最后一公里”驅動了農村養老事業產業協同發展活力的潛能。通過兼顧以公益性、公平性為主的事業屬性和以營利性、有償性為主的產業屬性，農村養老服務事業產業得以深度融合。利用政策支持，農村集體經濟帶動、反哺農村養老事業，轉化生產生活資源，內化為農村養老所需要的服務資源。同時，激發農村老齡群體社會參與，轉化閑置的老齡人力資源，獲取適度寬松的老齡勞動力紅利。

二、突破農村養老服務供給“最后一公里”的現實阻力

長期調研發現，農村中青年勞動力進城務工，活力老齡群體隨子女遷徙進城，以及年輕家庭撫育后代自發進城爭取優質資源等多重誘因共同塑造，老齡群體成為駐守農村的主要人群。伴隨城鎮化水平提高、農村大量青壯年人口外流，農村家庭養老的基礎性作用逐漸式微，農村居家養老服務承擔著更關鍵的供給責任。

（一）老齡群體“點狀”聚居與服務設施“片區”布局間的規模沖突

當前廣大農村地區老齡群體基數龐大，其聚居形式呈現出“行政村”“自然村（屯）”支撐的“點狀”小規模分布。不同地域的“點狀”聚居各異。例如，東北地區早期“闖關東”“北大荒”人口遷徙，以宗族、家庭為群體單位自發沿線定居。或是沿耕種平原地區、或是沿山麓平坦地帶、或是沿林區溪流交匯地域等生產生活聚居區建立起大小不一的屯墾村落、集市和鄉鎮。調研發現，這類村屯之間的路程距離至少在半公里路程以上，同時受到鄉村村路、村道路況通行不便利的影響，村屯、屯屯之間的服務遞送時間較長。自上而下的政策布局優先推行農村養老服務設施標準化、區域化建設，重點以設置層級、轄區老齡群體基數為測算指標，落地布局實體服務設施。這種“片區”布局設計本質上覆蓋了行政區域層面上的老齡群體，與“點狀”村屯散居的老齡群體聚焦產生了規模沖突。

（二）村屯分散營建與服務遞送滯后之間的空間沖突

當前廣大農村地區村屯營造和建設呈現出分散化特征，且傳承了祖輩生產生活保留下來的屯居傳統。不同于統一實施的鄉鎮國土空間規劃建設，當前世代相守的村屯營建秩序對大規模實施“合村并鎮”提出了消化巨大財政壓力的挑戰。在無法統一聚攏村屯散居老齡人口的情況下，農村養老服務供給要克服物理空間遠近不一、服務資源配置不均衡、老齡個體需求多樣化等一系列制約服務遞送滯后的因素。例如，哈爾濱市賓縣縣域仍然存在6~10戶老齡家庭聚居的自然屯，而布局在縣城內的養老服務中心即便要輻射擴散到該屯落，必然要解決路途較長的空間阻隔難題。對于非緊迫的養老服務需求供給尚可延遲遞送供給，而諸如醫療救助等緊迫性服務則需要第一時間予以提供。這需要克服生產生活單元與服務遞送供給之間的空間沖突。

（三）需求識別乏力與供給終端錯配之間的資源沖突

當前廣大農村地區老齡群體需求類型、服務內容和供給緊迫性具有差異性。不同村屯聚居中老齡個體的需求各不相同。放眼全國來看，就老齡群體健康管理和疾病篩查這項“助醫”服務來看，各省份、地區和縣城的“地方病”便尤為不同，也就無法采用一個疾病診斷的醫療健康標準向下嵌入服務。這需要摸排屯落中老齡個體的個體性需求，精細掌握差異化需求分布。由于當前農村養老服務體系建設更側重在全口徑、標準化的設施規劃布局。面對回應彈性多變的個性需求，常存在地方性養老服務供給終端錯配的資源沖突，例如有的村屯更需要提供助餐服務，有的村屯更看重助醫服務，更有的村屯更關注文體娛樂服務。這便陷入了“老人要的，供給乏力；老人不要的，供給過剩”的窘境。

三、突破農村養老服務供給“最后一公里”的疏解路徑

面對規模、空間和資源多重維度的沖突，未來疏解農村養老服務供給“最后一公里”需要深度推進智能化設備入戶、規模化站點分級、智慧化數字平臺的協同運轉。

（一）普及智能化設備入戶，銜接三級養老服務網絡，延伸“點線面”供給

加強智能化老齡設備鏈接的供給端，優化老齡個體與養老服務網絡的互動機制。通過多種動員方式，普及一鍵呼叫、SOS緊急按鈕、智能監測等便捷式適老化設備入戶，精準捕捉老齡個體及家庭的實時需求信息。借此，分散的老齡個體需求信息暢通地向三級養老服務網絡傳送，增加信息表達及共享的數據量。

轉化智能化設備接入三級養老服務網絡的端口鏈接優勢，激活三級養老服務網絡的資源輸送活力。傳統上三級養老服務網絡承載了多重養老服務資源。加工和處理智能化老齡設備采集的需求信息，有力彌補養老服務設施“片區”規劃建設覆蓋個別村屯不足的缺陷，實現“有精度”的規模供給。

基于此，作為“點”上的老齡個體需求信息，作為“線”上的多項養老服務內容、服務場景信息，與作為“面”上的“縣—鄉（鎮）—村”三級養老服務信息，共同延伸了“點線面”供給。

（二）探索規模化站點分級，提升養老服務供給覆蓋面，延展“接力式”供給

當前廣大農村地區根據“戶籍老齡群體規模、服務活動場地面積與功能設計規劃”等各項指標測算，縣或鄉鎮普遍規劃布局了社區養老服務中心，村則規劃設計了社區日間照料站。“中心—站”的站點覆蓋了一定轄區內老齡群體，雖然實現了規模化效應，但受限于服務遞送的空間沖突，三級養老服務層級支撐“站點”分級建設應因地制宜增設彈性的、非正式的規模化站點。可根據管轄的自然屯規模及鄰里屯落的中心距離，增設覆蓋2-3個鄰近自然屯的規模化站點。憑借此，為“中心—站”向老齡個體遞送服務提供了承接流轉的樞紐。

通過將三級養老服務層級與非正式層級站點協同運轉，農村養老服務得以遞送老齡個體家中。兼顧“正式層級站點”和“非正式層級站點”的貫通供給鏈條，覆蓋了更多的老齡群體人數，擴大了農村養老服務供給的覆蓋面。

農村養老服務向下延伸，形成了無縫隙、全流程、全場域的“接力式”供給機制。最為關鍵的是，正式層級向下遞送的養老服務突破了自然屯中的物理空間限制，打破了空間阻隔。

（三）運轉智慧化數字平臺，提高養老服務供給精準度，嵌入“網絡化”供給

2008年全國老齡辦首次提出，“依托城市社區信息平臺，在社區普遍建立為老服務熱線、緊急救援系統、數字網絡系統等多種求助和服務形式，建設便捷有效的為老服務信息系統”。基于信息系統和數字技術，智慧化數字平臺運轉了物聯層、傳輸層、平臺層和應用層，依賴后臺算力處理老齡群體需求信息。配合實體服務平臺建設，智慧化數字平臺規劃布局在縣域、大中型鄉鎮層級，通過線上線下方式輻射覆蓋轄區村屯。

不同于傳統問卷調查的統計方式，將老齡個體需求編譯為數據信息，數字平臺匯總、儲存和管理老齡個體需求信息。基于“供給端—需求端”的線上傳送，農村老齡群體的個性化、類型化與項目化需求得以精準地匹配。

面向廣大農村地區并行運營“三級實體服務平臺”和“智慧化數字平臺”。后者輔助前者豐富了數據信息的精準捕捉、匹配和處理。在此基礎上，農村養老服務“最后一公里”深化了網絡化供給中的參與主體、層級關系和線上線下協同機制。

作者簡介：胡景譜，湖南師范大學哲學學院副教授、湖南師范大學科技與社會發展研究中心特約研究員；張樹吉，東北林業大學文法學院副教授。來源：《中國鄉村發現》2025年4期