莫紀宏：完善維護國家法治統一制度機制

完善維護國家法治統一制度機制

莫紀宏

中國社會科學院法學研究所研究員

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　　法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，而法治統一則是法治建設的生命線。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《“十五五”規劃建議》），明確將“完善維護國家法治統一制度機制”作為全面依法治國的重大任務，同時文本中有80處提及“法”的表述，既彰顯了法治在國家發展中的重要地位，也構建起一套邏輯嚴密、內涵統一的法治運行體系。在中國式現代化深入推進的偉大進程中，惟有筑牢法治統一的制度根基，才能為國家治理現代化提供堅實保障，確保各項事業在法治軌道上穩步前行。

　　一、《“十五五”規劃建議》中“法”的法理邏輯與內涵統一：以憲法法律實施和監督為核心

　　《“十五五”規劃建議》中80個“法”的表述，并非簡單零散地提及，而是圍繞國家治理現代化構建的有機法治整體，其背后蘊含著鮮明的底層法理邏輯，呈現出高度的內涵統一性。這些“法”的表述涵蓋了立法、執法、司法、守法等法治建設各個環節，涉及經濟、政治、文化、社會、生態等各個領域，共同指向“維護國家法治統一、保障國家治理有序”這一核心目標。

　　從底層法理邏輯來看，這些“法”的表述首先體現了“人民利益至上”的價值邏輯。法治的本質是保障人民權益。《“十五五”規劃建議》中無論是“支持勤勞創新合法致富”“推進信訪工作法治化”，還是“健全基層民主制度，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業”，都以維護人民根本利益為出發點和落腳點，這與我國憲法“一切權力屬于人民”的核心原則高度契合。其次，這些“法”的表述貫穿了“統籌發展與安全”的實踐邏輯。在當前復雜的國內外形勢下，《“十五五”規劃建議》提出“完善國家安全法治體系”“加快涉外法治體系和能力建設”等，將法治作為防范化解風險、維護國家主權安全發展利益的重要工具，實現了法治與國家發展戰略的深度融合。最后，這些“法”的表述彰顯了“系統治理”的協同邏輯。80個“法”的表述覆蓋了從國家立法到基層執法的各個層級，從宏觀制度設計到微觀實踐操作的各個環節，形成了“立法引領、執法保障、司法救濟、守法自覺”的完整閉環，體現了系統治理的法治思維。

　　這些“法”的表述之間還呈現出鮮明的內涵統一性，其核心紐帶便是憲法的根本法地位。憲法作為國家的根本大法，是所有法律規范的“母法”，《“十五五”規劃建議》中提及的各類“法”，無論是民事立法、行政立法還是刑事立法，無論是實體法還是程序法，都必須以憲法為依據，不得與憲法的規定、原則和精神相抵觸。這種統一性體現在三個層面：一是價值統一。所有“法”的表述都圍繞“公平正義”這一法治核心價值，確保不同領域的法律規范在價值追求上高度一致。二是邏輯統一。從憲法到法律，再到行政法規、地方性法規，形成了層級分明、效力有序的法律體系，下位規范必須服從上位規范，確保法治運行的有序性。三是目標統一。各類“法”的建設都服務于“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一總目標，為經濟社會高質量發展提供法治保障。

　　在80個“法”所構建的法治體系中，加強憲法法律實施和監督處于核心地位。法治統一不僅要求法律規范本身的統一，更要求法律實施過程的統一，而憲法法律實施和監督則是確保這種統一的關鍵環節。如果缺乏有效的實施和監督機制，即便法律規范本身邏輯嚴密，也可能在實踐中出現“選擇性執法”“差異性司法”等問題，從而破壞法治統一。《“十五五”規劃建議》明確提出“加強憲法法律實施和監督”，正是基于這一考量。通過健全憲法宣誓制度、強化備案審查制度、完善執法監督體系等舉措，能夠確保各類法律規范在實踐中得到統一執行，避免出現“上法下不行”“同案不同判”等現象，從根本上維護法治的權威性和統一性。

　　二、《憲法》第5條的規范內涵：國家法治統一的憲法原則基石

　　我國《憲法》第5條作為“法治統一原則”的核心條款，以五個具體條款構建了國家法治統一的基本框架，明確了法治統一的憲法要求，為完善維護國家法治統一制度機制提供了根本法依據。這五個條款相互銜接、層層遞進，形成了“原則確立—規范要求—保障措施”的完整邏輯鏈條。

　　《憲法》第5條第1款規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”這一規定將“依法治國”確立為我國的治國基本方略，為法治統一奠定了政治基礎。法治統一是依法治國的內在要求，只有實現法治統一，才能確保依法治國方略得到全面貫徹，避免出現“法出多門”“政出多門”的治理亂象。這一款從國家治理的高度，確立了法治統一的戰略地位，明確了所有國家機關、社會組織和公民都必須在法治軌道上活動。

　　第2款規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。”這是憲法對法治統一的直接規定，將“維護法制統一”作為國家的法定職責。這里的“法制統一”既包括實體規范的統一，也包括程序規范的統一。這一款明確了法制統一的主體是國家，意味著國家必須通過建立健全相關制度機制，主動承擔起維護法制統一和尊嚴的責任，確保社會主義法制協調一致、有效運行。

　　第3款規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”這是法治統一的核心要求，確立了憲法的最高法律效力地位。憲法作為根本法，是所有法律規范的效力來源，任何低位階的法律規范都必須與憲法保持一致，這是維護法治統一的前提和基礎。如果出現與憲法相抵觸的法律規范，則會破壞法律體系的層級秩序，導致法治運行混亂。因此，這一款為合憲性審查提供了直接的憲法依據，是確保法律體系統一的“安全閥”。

　　第4款規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”這一款明確了法治統一的實施要求，強調了“法律面前人人平等”的原則。法治統一不僅是法律規范的統一，更重要的是法律適用的統一。無論何種主體，都必須在憲法和法律的范圍內活動，其違反憲法法律的行為都要受到追究。這一規定確保了法律實施過程的統一性，避免了因主體身份差異導致的法律適用差異，是維護法治權威的重要保障。

　　第5款規定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這是法治統一的底線要求，從根本上杜絕了特權對法治的破壞。特權是法治統一的最大障礙，一旦存在超越法律的特權，法律的普遍性和統一性就會被打破，法治就會淪為“選擇性約束”的工具。憲法的這一規定，彰顯了法治的平等性和普遍性，確保所有社會主體在法律面前一律平等，為法治統一的實現提供了堅實保障。

　　《憲法》第5條的五個條款，共同構建了國家法治統一的憲法原則體系，明確了“為何統一、誰來統一、如何統一”的核心問題，為完善維護國家法治統一制度機制提供了根本遵循。在實踐中，只有嚴格遵循《憲法》第5條的規定，才能確保法治建設不偏離方向，實現國家治理的法治化、規范化。

　　三、核心制度構建：以憲法解釋與合憲性審查維護憲法根本法地位

　　“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。”完善維護國家法治統一制度機制，關鍵在于維護憲法的根本法地位，而實現這一目標的主要制度載體，便是建立科學有效的憲法解釋體系和健全的合憲性審查制度。通過憲法解釋明確憲法內涵、通過合憲性審查糾正違憲行為，是確保法治統一的核心路徑。

　　建立科學有效的基于共同原則和理念對憲法文本內涵的解釋體系，是維護憲法根本法地位的基礎。憲法作為根本法，具有原則性、穩定性的特點，而社會生活則不斷發展變化，這就需要通過憲法解釋將憲法的原則規定與具體實踐相結合，確保憲法始終適應時代發展的需求。建立科學的憲法解釋體系，首先需要確立統一的解釋原則，即必須以憲法的根本精神、人民利益、國家發展戰略為指引，確保解釋不偏離憲法的核心價值；其次需要明確規范的解釋主體，根據我國憲法規定，全國人大及其常委會是憲法解釋的法定主體，應建立專門的憲法解釋工作機制，確保解釋的權威性和合法性；最后需要形成規范的解釋程序，包括解釋的啟動、調研、論證、審議、公布等環節，確保解釋過程的規范性和透明度。

　　推進合憲性審查工作，是維護憲法根本法地位的關鍵。合憲性審查是指對法律、行政法規、地方性法規等規范性文件，以及國家機關的重大決策和行為是否符合憲法進行審查，對違憲行為予以糾正的制度。這一制度是防范法律規范沖突、維護法治統一的“防火墻”。當前，我國已經建立了由全國人大及其常委會主導的備案審查制度，為合憲性審查提供了基礎，但仍需進一步完善。一是要擴大合憲性審查的范圍，將所有規范性文件納入審查范圍，實現“應審盡審”，避免出現審查盲區；二是要明確合憲性審查的標準，以憲法規定、憲法原則、憲法精神為核心審查依據，確保審查標準的統一性；三是要完善合憲性審查的啟動機制，既包括立法機關的主動審查，也包括公民、法人和其他組織的申請審查，拓寬審查的啟動渠道；四是要建立審查結果的反饋和糾正機制，對審查中發現的違憲問題，明確糾正程序和時限，確保審查結果得到有效落實。

　　憲法解釋與合憲性審查制度是相輔相成的有機整體。憲法解釋為合憲性審查提供了明確的依據，通過解釋明確憲法內涵，使合憲性審查有章可循；合憲性審查則為憲法解釋提供了實踐載體，通過審查實踐中出現的問題，推動憲法解釋的完善和發展。兩者共同作用，能夠確保所有法律規范和公權力行為都符合憲法要求，從根本上維護憲法權威和法治統一。

　　四、體系協同構建：中國特色社會主義法治體系的有機銜接

　　中國特色社會主義法治體系包括完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內法規體系五個子體系。這五個子體系并非相互獨立，而是相互聯系、相互支撐的有機整體。完善維護國家法治統一制度機制，必須在五個子體系之間建立有機聯系，確保其相互銜接和協調，提升法治體系的內部協調功能。

　　完備的法律規范體系是法治統一的基礎，高效的法治實施體系是法治統一的關鍵，兩者的銜接協調是法治體系有效運行的前提。法律規范體系的構建應充分考慮實施的可行性，立法機關在立法過程中應加強調研論證，廣泛聽取執法、司法機關的意見，確保法律規范具有可操作性；執法、司法機關在實施過程中發現的法律規范問題，應及時向立法機關反饋，推動法律規范的完善。例如，《“十五五”規劃建議》提出“推動司法判決執行與破產制度有機銜接，依法有效盤活被查封凍結財產”，這一要求正是法律規范實施協同性的體現，通過明確司法判決執行與破產制度的界限和銜接程序，避免出現判決無法執行的現象，確保法律實施的統一性。

　　嚴密的法治監督體系是法治統一的保障，應實現對法律規范制定、實施全過程的監督。法治監督體系應覆蓋立法監督、執法監督、司法監督等各個環節，形成“事前預防、事中控制、事后糾正”的完整監督鏈條。在立法監督方面，通過備案審查制度確保下位法符合上位法；在執法監督方面，通過行政復議、執法檢查等方式督促行政機關依法執法；在司法監督方面，通過檢察監督、審判監督等機制確保司法公正。同時，應建立監督信息共享機制，使各類監督主體之間能夠及時溝通信息，形成監督合力，避免監督重疊或監督空白。

　　有力的法治保障體系是法治統一的支撐，應為法治建設提供全方位的保障。法治保障體系包括政治保障、制度保障、人才保障、物質保障等多個方面。政治保障方面，應堅持黨對全面依法治國的集中統一領導，確保法治建設的正確方向；制度保障方面，應完善法治建設的各項制度，為法治運行提供規范依據；人才保障方面，應加強法治人才隊伍建設，提升法治工作者的專業素養和職業能力；物質保障方面，應加大法治建設的投入，為立法、執法、司法工作提供必要的物質支持。通過全方位的保障，確保法治體系能夠穩定運行，為法治統一提供堅實支撐。

　　完善的黨內法規體系是法治統一的重要組成部分，應實現黨內法規與國家法律的銜接協調。黨內法規是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的重要保障。黨內法規與國家法律在本質上是一致的，都是黨和人民意志的體現。應建立黨內法規與國家法律的銜接協調機制，一方面，黨內法規的制定應符合憲法和法律的要求，不得與國家法律相抵觸；另一方面，應通過國家立法將黨內法規中成熟的制度規定轉化為國家法律，實現黨內法規與國家法律的互補銜接。同時，應建立黨內法規和國家法律的備案審查聯動機制，確保兩者在內容上相互協調、在實施上相互促進，共同維護法治統一。

　　總之，完善維護國家法治統一制度機制，是全面依法治國的重大任務，也是推進國家治理現代化的必然要求。《“十五五”規劃建議》中涉及“法”的表述，構建起了邏輯嚴密、內涵統一的法治體系。

　　在中國式現代化深入推進的偉大進程中，維護法治統一既是一項系統工程，也是一項長期任務。要始終堅持黨對全面依法治國的領導，堅持以人民為中心的發展思想，將法治統一的要求貫穿于立法、執法、司法、守法等各個環節，確保法律規范統一、法律實施統一、法治理念統一。惟有如此，才能充分發揮法治的保障作用，為國家發展、社會進步、人民幸福提供堅實的法治基礎，推動中國式現代化在法治軌道上不斷邁向新的輝煌。

內容來自《中國法學》2026年第1期，本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。

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