良法善治護江河 綠水青山鑄生態——水法修訂的價值引領與完善建議

作者：□特約撰稿 宋云博 馮立

　　水法修訂是踐行綠水青山就是金山銀山理念、順應新時代水治理總體布局、完善水治理法治體系的重大舉措。應堅持以正確價值引領破解水治理難題，系統完善水治理制度體系，夯實水安全保障的法治基石，護航水生態保護與高質量發展。

　　綠水青山就是金山銀山。2月24日，國務院常務會議討論并原則通過了《中華人民共和國水法（修訂草案）》，決定將其提請全國人大常委會審議。

　　水資源是生命之源、生產之要、生態之基。水法作為規范水資源開發、利用、保護和管理的基礎性法律，其修訂需錨定時代發展需求與水資源治理現實，以清晰的價值引領筑牢水治理法治根基，全面推動水治理體系和治理能力現代化。

　　強化價值引領，樹立水治理正確方向

　　水法修訂的基礎價值在于節約、保護和合理開發利用水資源，保護江河、湖泊，防治水害。水資源具有有限性、流動性和多功能性，是維系生態系統平衡的核心要素，也是支撐人類生產生活的基本資源。如果不有效節約、保護水資源及對水資源進行合理開發，不僅會造成水資源浪費與枯竭，還可能引發水旱災害、河湖生態惡化等一系列問題，直接威脅生態安全和民生保障。準確理解這一基礎價值，可為水資源管理劃定基本行為準則，讓各類水資源開發利用活動有章可循，從源頭遏制過度開發、肆意污染等行為，保障水資源的基本供給與河湖生態基本穩定，為后續水安全保障和高質量發展筑牢基礎。

　　水法修訂的首要價值在于保障國家水安全，推動經濟社會高質量發展。國家水安全關乎國家安全、民生福祉和發展全局，因此，要將保障國家水安全作為制定、修訂水法的首要目標。水法修訂要緊扣國家發展核心需求，通過法治手段統籌水資源配置、水生態保護、水災害防治等工作，破解水資源與經濟社會發展不匹配的結構性矛盾；要以水法修訂推動水資源集約節約利用，倒逼產業結構優化升級，引導經濟社會發展向綠色、低碳、可持續轉型，落實以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的發展要求。

　　水法修訂的最終價值在于實現人與自然和諧共生。生態文明建設的核心就是要處理好人與自然的關系，水資源作為連接人與自然的重要紐帶，其治理水平直接關系到人與自然和諧共生的實現程度。將實現人與自然和諧共生作為最終價值，這意味著水法修訂工作需要從生態系統整體性出發，摒棄傳統的資源開發導向思維，通過法治手段規范人類水資源開發和利用行為，樹立山水林田湖草沙一體化保護和系統治理理念，推動水資源在開發中保護、在保護中實現可持續利用，最終實現人類發展與自然生態的良性循環。

　　正視問題，找準水治理堵點難點

　　盡管現行水法已為水資源管理搭建了基本法治框架，但隨著經濟社會發展和水資源治理形勢的變化，其在實施過程中也面臨一系列問題。

　　市場機制調節功能發揮不夠充分。現行水法未在總則中納入“兩手發力”治水思路，相關市場化制度體系還不完善，難以通過經濟杠桿倒逼全社會節水。例如，在我國部分缺水省份，用水權初始分配仍以行政指令為主，市場無法參與分配環節的科學核算，政府既承擔宏觀調控職責，又直接干預微觀水量分配。同時，現行水法僅通過“取水許可”間接認可取水權的合法屬性，未對用水權初始分配、確權登記、流轉交易、收益處置等核心內容作出具體規定。此外，現行水法未對水利領域市場化運作預留合理法律空間，這使得社會資本參與水利工程建設、運營、管護制度保障相對不足。

　　水流域區域協同治理機制有待健全。現行水法第十二條僅原則性確立了“流域管理與行政區域管理相結合”的管理體制，未明確流域與地方的事權劃分，相關事項均以“水行政主管部門或者流域管理機構”模糊表述，這在實踐中引發了事權交叉、推諉扯皮的問題。同時，因現行水法未賦予流域規劃剛性法律約束力，其統領作用難以有效落地，使得部分區域擅自修建取水、排污工程，導致流域水資源統一調配難度大、跨界水污染治理難以形成合力。

　　機構改革后職能法律適配相對滯后。2018年國務院機構改革對涉水職能進行了系統性調整，現行水法部分條文與現實管理體制脫節，與新出臺的涉水專項法律法規、地方立法銜接不足。水利部原編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責已整合至生態環境部，水資源調查和確權登記管理職責已整合至自然資源部。然而，現行水法的相關條款仍沿用改革前的職責劃分，且尚未吸納近年來流域立法、地方立法的成熟實踐成果，包括但不限于關于“水資源剛性約束制度”“生態流量保障制度”“地下水儲備制度”等細化條款與規則設計，因此，亟須修改。

　　完善三大維度，協同發力共護綠水青山

　　針對現行水法實施過程中面臨的問題，此次修訂工作還需從機制補位、體系構建、權責厘清等三大維度協同發力。

　　強化“兩手發力”，完善水資源調節機制。一是本次水法修訂在總則中正式納入“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，將其作為水資源管理的法定基本原則，系統完善了水資源市場化制度。二是增設用水權制度專節，將《關于推進用水權改革的指導意見》《用水權交易管理規則（試行）》中經實踐檢驗的成熟規則上升為法律，厘清用水權法定屬性，構建了從初始分配、確權登記到流轉交易、收益處置的全鏈條法律規則，打通了水資源跨區域、跨行業流轉的法定通道。三是完善水資源綠色發展的價格調節機制，修訂水法第五十五條，增加“供水價格充分反映水資源稀缺程度、生態價值與環境損害成本”的規定。四是增設社會資本參與水利工程的權益保障與監管條款，明確社會資本的參與方式、平等市場地位與核心權益邊界。

　　完善治理體系，構建流域統籌保護新格局。一方面，要明確河湖長制法定地位，將經實踐檢驗的成熟治理模式上升為法律制度，增設專門條款界定河湖長跨行政區域河湖治理、水資源保護的核心職責，推動形成各級河湖長牽頭、多部門協同、全社會參與的流域治理格局。另一方面，要嚴格落實流域“四統一”要求，強化流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理，劃定流域管理機構與地方水行政部門的權責清單，強化流域規劃剛性法律效力，推動流域水資源治理從“分散管理”向“系統治理”的根本性轉變。

　　理順權責清單，重塑水政協同管理機制。一是細化涉水部門權責邊界，清晰界定水行政主管部門與生態環境、自然資源等相關部門的涉水職責，明確各部門在水資源開發利用、保護、監管等環節的具體事權。二是法定化跨部門協同管理機制，將涉水信息共享、行政審批協同上升為法定義務，實現跨部門并聯審批，提升涉水政務服務效率。三是強化水行政執法法律保障，做好與正在制定的《中華人民共和國生態環境法典》等法律法規的制度銜接，建立水行政執法與刑事司法聯動的法定機制，切實提升水法的執行剛性和司法權威性。

　　本次水法修訂是踐行綠水青山就是金山銀山理念、順應新時代水治理總體布局、完善水治理法治體系的重大舉措。應堅持以正確價值引領破解水治理難題，系統完善水治理制度體系，夯實水安全保障的法治基石，護航水生態保護與高質量發展，推進構建人與自然和諧共生的人類命運共同體。

　　（作者單位：西南政法大學國際法學院）

【來源：民主與法制時報】