無人機送外賣，怎么飛？誰來管？政協委員呼吁加快立法，告別“野蠻生長”

一架無人機從頭頂掠過，懸停、降落，把一袋熱騰騰的外賣穩穩放在小區的無人物流柜里。這樣的場景，正在越來越多的城市變為日常。然而，隨著這片低空空域日漸忙碌，怎么飛、誰來管、能飛多高等問題，成為了低空經濟發展的“必答題”。

今年全國兩會，全國政協委員、中華全國律師協會監事長呂紅兵提出，應從產業促進法的角度完善法治，讓低空經濟在規則框架內有序騰飛。

“低空經濟是新質生產力的重要內容。”呂紅兵說，2021年，《國家綜合立體交通網規劃綱要》首次將低空經濟納入國家規劃；2024年，黨的二十屆三中全會再次提出“發展低空經濟”，這一年也被稱為“低空經濟元年”。“從外賣配送、醫療急救到城市巡檢、農業測繪，無人機正從‘玩具’變成‘工具’。 但空域資源日趨緊張、管理難度不斷加大，一系列現實問題也隨之浮現。”

呂紅兵注意到，我國目前已經建立起以民用航空法為核心，以通用航空飛行管制條例、無人駕駛航空器飛行管理暫行條例等為支撐的法律法規框架，但這些規范主要適用于傳統民用航空。低空經濟由低空制造、低空飛行、低空保障、綜合服務等多個業態組成，是著眼科技發展和產業趨勢提出的全新概念，應當通過專門立法來激勵發展、發揮功能。他建議，立足我國低空經濟發展現狀及需求，這一領域的基本法宜采用更側重促進型的立法模式。

低空到底有多高？呂紅兵指出，目前國內普遍采用真高1000米以下作為低空空域的參考標準，如《國務院中央軍委關于深化我國低空空域管理改革的意見》就有“各類低空空域垂直范圍原則為真高1000米以下”的表述。《國家空域基礎分類方法》則將空域分為A至W七類，將G、W類空域列為非管制空域。他認為，應結合真高及標高等概念對低空空域絕對高度予以明確，且在低空絕對高度設定上，以不影響民航公共運輸飛行為原則，拓展低空的空域范圍，平衡公共安全維護、交通管制便捷、資源高效利用之間的關系。

低空空域的權屬問題同樣值得關注。呂紅兵指出，現行民用航空法、無人駕駛航空器飛行管理暫行條例，甚至憲法、民法典，均未對低空空域的歸屬作出明確規定。民法典雖未將空域、航道、頻道等列入國有財產范圍，但其第246條做了概括性規定——“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。”他認為，在低空經濟促進立法中，可以直接規定國家對低空空域的所有權，從源頭上厘清權利屬性。

“安全是發展的底線。”呂紅兵強調，應依法確立安全為先原則，堅持“管得住”才能“放得開”，并將此貫穿低空經濟發展全過程，包括航空器制造與登記、運營方資質和許可、基礎設施建設與運營、交通規則制定及監管、數據采集并合規。以數據安全為例，目前主要以民航數據管理辦法（試行）、民航數據共享管理辦法（試行）等規范性文件、行業標準為主，從形式上法律層級低、強制力不足，從內容上數據分類重疊、應用場景規范缺失，應以大法方式予以提升并擴充。

在管理權限方面，新修訂的民用航空法規定“國家空中交通管理機構依照法律、行政法規和國家有關規定管理全國空域資源”。呂紅兵分析，基于空域不同劃分，鑒于“依照法律、行政法規和國家有關規定”的表述，可以理解對低空空域的管理留下了比較靈活的法律制度安排空間。中央空管委2024年將合肥、深圳等六城市確立為eVTOL（電動垂直起降飛行器）試點城市，這些城市獲得600米以下空域部分管理權下放。從此角度，將低空空域使用作為國家空中交通管理機構授權下的地方事權，存在合理性、可行性。

呂紅兵注意到，新修訂的民用航空法已有鼓勵低空經濟領域“應用拓展”“促進低空經濟發展”的表述。他提出，政府應加強在醫療救護、交通運輸、物流配送、國土能源、氣象測繪、文體旅游以及農業、海洋等方面的應用拓展，并制定科學性、系統化的配套管理規則。

在支持保障方面，呂紅兵也提出多項建議：加強對低空經濟產業發展的統籌規劃，明確工信、交通、發改、科技、公安、自然資源、住建、商務、文體、應急、市場監管、數據等部門的職責分工；鼓勵成立低空經濟領域行業協會與產業聯盟；發揮國資引導作用，帶動社會資本參與；完善投融資服務體系；加大技術創新支持力度和知識產權保護；支持標準體系與試驗驗證平臺建設；深化國際合作，推動產業高質量發展。

新民晚報原創稿件

記者：陳佳琳 解敏

編輯：李爭

編審：陳莉