歷史建筑保護利用的產權認知

歷史建筑保護利用

內容導讀：產權作為歷史建筑保護利用的核心環節，是資產管理的核心，也是處理利益沖突、合理利用的基礎。明確界定、約束與規范行為規則，引導人們的權衡選擇，推動資源的優化配置，鼓勵創新嘗試，深化文物保護利用體制機制改革，推動歷史建筑保護利用的可持續發展。

文/徐進亮

一、引 言

歷史建筑作為歷史長河保留下來的物質遺存，體現了一種延續歷史文化、藝術價值的特殊意義。歷史建筑畢竟經歷了長年的風吹雨打，年久失修、破損不堪的情況較為普遍，在現代社會城市建設更新中成為“另類”存在，其保護利用的沖突現象隨處可見，主要表現為規模拆除或過度利用。正如2018年中央兩辦《關于加強文物保護利用改革的若干意見》中指出的：“當前，面對新時代新任務提出的新要求，文物保護利用不平衡不充分的矛盾依然存在，文物資源促進經濟社會發展作用仍需加強。”

二、產權的經濟規則

解決問題的前提是要找到產生問題沖突的根源。歷史建筑承載蘊含著特殊的歷史文化信息和價值，但歷史建筑占據的地段往往優越稀缺，帶來建筑空間有限、配套堪憂、實用性不夠的問題。因此，除了一些必須保護的重點文物建筑以外，城市管理者需要面臨權衡——“是保全這些特殊歷史文化信息與價值、放棄稀缺地段，還是舊城改造推平重建、放棄歷史建筑或街區”。由于土地財政的快速發展，城市管理者通常選擇“能拆就拆”。如果“不能拆”，要么選擇“不理”，等待老建筑破敗不堪，自然淘汰；要么選擇“用足”，拼命挖掘歷史建筑特殊價值與社會影響，用于商業運營。帶來的結果是老街人滿為患，古城嚴重商業化，文化遺產成為當代人斂財的工具，嚴重影響歷史建筑本體以及環境保護管理。

如何做到合理平衡？我們需要認識到歷史建筑被拆除破壞或過度利用的根源，是其蘊含的特殊信息價值與其所處的地段空間稀缺性所產生的選擇性沖突。這種沖突源于資源稀缺，各方利益人基于期望的額外收益和成本做出自身認為的最優抉擇。保羅·海恩闡述了經濟學思維原理是所有社會現象均源于個體的行為與互動，在這些活動中人們基于期望的額外收益和成本進行選擇。人們按照自己獨特的資源和能力，追逐特定目標，對別人的利益與影響不管不顧。但是個體層面上的利益最大化，由于缺乏專業化的協調，到群體層面上就會產生互不兼容。事實上，人們在經濟社會中要實現自己的目標，一定要引入相互協調、退讓與合作的優化思維。優化是稀缺性約束下的選擇行為，實現優化需要參與協調來應對，通過調整方案實現合作共贏。因而大部分社會互動需要參與者解決利益沖突所依賴的合理方式最終是由一套清晰的、被參與者普遍接受并遵守的“規則”塑造的。現代經濟社會中最重要的規則就是“產權”。基于經濟學思維，清晰界定產權，合理配置資源，協調交易費用，能夠促進現存稀缺資源的有效利用（使用效益）。產權明確界定誰在法律上擁有什么、交換什么、限制什么，幫助人們澄清不同的選擇和機會。

三、產權的界定與約束

產權是由多項權利構成的權利束，產權界定即將物品產權的各項權能界定給不同的法人、自然人或團體等主體，主要包括兩部分：第一是產權的歸屬關系（界定歸屬），對目標對象現行法定產權性質、內涵等進行進一步明確；第二是在明確產權歸屬的基礎上，對物品產權實現過程的各權益主體之間的責、權、利關系進行界定（界定約束），對現行法定產權造成的外部性進行制度設置，規范交易費用，以實現外部效應的內在化。通過設置約束條件，提供合理的經濟秩序、產生穩定預期、減少不確定因素。

建立產權制度是為了在使用與配置稀缺資源的過程中，規范人與人之間責、權、利關系。歷史建筑產權是以不動產作為承載體實現的物權，是財產權在歷史建筑不動產的具體化，具有一系列排他性的絕對權；權利人對其所有的不動產具有完全支配權。

（1）按產權主體劃分，歷史建筑產權可以分為私有產權與公有產權。

（2）按物理狀況劃分，歷史建筑產權可以分為房產權和地產權，二者既可統一又可分離；類似于不動產產權，又有其特殊性。

（3）按權能性質劃分，歷史建筑產權還可以分為所有權、用益權、租賃權、抵押權、發展權以及相關聯的一系列權能。

其中最基本的是所有權，最常見的是用益權。“所有權”是整個產權制度的核心，一般具有絕對性、排他性、永續性三個特征。從產權性質來看，歷史建筑所有權主要分為私有產權、公有產權和混合產權。“用益權”是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權利，常見有使用權、經營權、用益權、租賃權等。從經濟學角度看，用益權的出現是社會進步的表現，能降低成本或增加效益，有助于稀缺資源充分利用。法理上，所有權、使用權和收益權可以分離，但在保護學界有一定的爭論。有些學者反對分離，有些學者支持分離。從實踐操作來看，產權分離總體上有利于歷史建筑的保護利用，出現弊端的原因主要是由于各方權責不夠細致清晰。拆分其所有權、使用權和監督權時，必須明確界定各方利益人的權益與責任，建立有效歸屬機制。

出于對歷史建筑保護目的，世界上幾乎任何一個國家和地區都對歷史建筑的保護利用有嚴格的限制規定，在法理上屬于產權約束或產權限制。具體措施主要是：合理確定保護等級；制定保護規劃；嚴格控制建筑結構、布局、功能、高度、體量、色彩、立面外形以及周邊環境要素等；對遺產功能、使用、修繕和改建的限制，例如產權人不得擅自遷移或拆除，所有權人具有管理保護歷史建筑責任等。這些保護限制對于使用者行為是一種約束，也是一種保護。只有讓使用者充分清晰了解到具體遺產項目關于使用、處置、收益等的權利責任、限制條件、使用年期、鼓勵手段與處罰措施，才能一方面對損毀破壞的后果產生畏懼，另一方面也會放心使用，大膽投入資金，不至于束手束腳。這樣的舉措有助于引入更多市場化管理手段，鼓勵社會參與，引入社會資金。設置這些保護限制條件，提供合理的經濟秩序，產生穩定預期，減少不確定因素，降低交易費用。但設置是否能夠合理，這就與政治制度結合在一起。科斯認為“在交易成本大于零的情況下，由政府選擇某個最優的初始產權安排，就可能使福利在原有的基礎上得以改善；并且這種改善可能優于其他初始權利安排下通過交易所實現的福利改善。”這說明產權制度本身的選擇、設計、實施和變革需要由政府來引導，也決定了成本的高低。1952年以后，許多城市歷史建筑被收歸國有，然后在不同團體之間根據政治資源進行分配，有些具有歷史藝術價值的建筑作為營房倉庫，有些歷史名人故居卻充斥著“七十二家房客”和無序進行亂搭亂建；對歷史建筑有需求的人無法利用，而普通人卻將其作為一般建筑使用，且不能進行自我調整，因為制度限制交易。因此，公共與私有界定的不清晰導致嚴重的資源配置損失，甚至產生“租值消散”。在交易費用大于零的條件下，不同的產權界定會帶來不同效率的資源配置結果。人類社會改善資源配置效率的進步歷程是一個交易費用不斷下降、資產租值不斷上升的過程。因此，歷史建筑產權界定與約束機制設置、變革和創新都會有一個不斷調整過程，以適應社會經濟發展中歷史建筑保護與再利用的需要。

四、產權的資產化理解

歷史建筑在經濟市場上不僅是物質狀態（Building）下的反映，更是產權權能（Property rights）的經濟表現。Property指具有競爭性的經濟物品，稱為“資產”。人們在利用資產時，必定要遵循一定的約束性規則。經濟學認為資源、資產與資本之間是有聯系，并且相互區分的。資源強調的是物質對象的數量、質量與使用價值，包括潛在與已知的，反映了物質對象的自然性、效用性和稀缺性。資產強調的是資源的權屬以及未來收益形式，反映了資源的排他性、約束性和價值性。資本強調的是有效經營、優化配置，提高盈利能力，以實現增值最大化，反映了資產的增值性、流動性和擴張性。三者存在著繼承性遞進關系，需要一定條件才能推動實現。資源關注“稀缺”、資產關注“產權”、資本關注“效益”。以資源為物質基礎，在明晰產權后，對資源進行量化評估，實現資源向資產的轉化，通過市場投資活動實現資產保值增值。如圖1所示。

圖1 資源－資產－資本的演化邏輯

當前保護學界對歷史建筑的“資產”與“資本”的理解經常混淆，尤其是在文物系統。2018年頒布的《關于加強文物保護利用改革的若干意見》提出了“建立文物資源資產管理機制”，就是準確把握“資產”的科學概念。

歷史建筑是前人遺留下來的珍貴財富，稀缺、有用且不可再生，屬于廣義的資源。文物資源反映的是物質存在，體現其稀缺性和效用性。文物資產反映其權益，體現了排他性和約束性。利用就是在權益約束的前提下，實現效用的手段與方法。資產管理的核心內容是建立完善的產權機制，解決的是產權是否清晰，是否可以移轉，如何引導文物保護利用方向和使用功能延續或調整。所以，歷史建筑保護利用應遵循保護文物資源、完善產權機制、推動資產管理，需謹慎對待，甚至避免“資本化”。

五、歷史建筑產權管理

市場經濟條件下，市場決定歷史建筑的最高和最佳利用，也會根據需要進行一定程度的調整，以滿足歷史建筑社會效益和經濟價值的充分體現。但是市場有時也出現失靈情況，因此需要政府采用制度或政策手段進行調控管理。

1.管理越線

法律賦予了政府管理部門作為文化遺產“看守人”的角色，這是為了保護文化遺產這一社會的共同財產，體現社會利益取向。法律同時也賦予了法人和公民對其所有的不動產或用益物權的相關權利，體現保護一切合法財產的憲法精神。如果兩者的界線未能明確，公共利益與合法產權利益、文化遺產的保護權利與公民和法人的財產權利的矛盾就會產生，甚至面臨相互對立的處境。產權人想對歷史建筑進行維修改造，通常會受到保護團體或政府部門的干涉。例如，湖南岳陽張谷英村被公布為重點文物保護單位后，其遺產價值也就被界定為公共利益，政府部門行使保護權力，以致發生了村民張再發因擅自修繕自己的危房而被拘留的事件。

歷史建筑有“公共性”特性。無論出于何種原因，關注歷史建筑的個人和群體很多，很難做到私有物品的排他性。所謂非排他性是指對物品的自由消費或限制其他消費者對物品的消費是困難的，或是不可能的。如何避免這種對立，科斯認為解決這種情況的根源還是要明晰產權界定，確定相關責任，實現政府、產權人和利益相關之間利益和成本的相互協調補充。

目前，中國歷史建筑產權限制（保護限制）的規定仍然不夠細致。模糊地帶與交叉地帶比較多。管理部門公權的自由裁量權過大，甚至有管理部門根本不了解自身的職責范圍。比如，某一地區對歷史建筑是否能夠轉讓給私有產權人產生爭議，原因是會給管理部門介入遺產建筑的保護帶來困難。因為產權轉讓后，管理部門只能從歷史文化保護角度提出指導性意見，但不能強制產權所有者接受，甚至提出“當產權所有者與政府在遺產建筑再利用方式上出現意見分歧時，允許政府通過市場尋找更有效率的使用者”。從法律角度來看，歷史建筑發生產權轉移后，管理部門是否能對歷史建筑的使用、經營、處置權等進行干涉，是在轉讓行為發生時按照契約方式相互規范權利義務而確定。類似于政府出讓國有土地使用權時，列明詳細的規劃技術經濟指標，明確要求開發商不得突破或違反用地規劃指標。不接受則契約不成立，與是否可以轉讓無關。一旦出現分歧，應根據契約約定的處理爭議途徑解決。如果政府可以責令合法的產權強制轉移或分離，那就是走入涉及公權侵犯私權的另一個極端。一個成熟的法治社會，政府部門要嚴格按照法律規定的范圍內執行職責，法無授權不可為。

2.管理缺位

我國歷史建筑管理組織模型是一種層級形態的組織結構，即歷史建筑管理權是通過行政授權層層傳達至下級。但是，這種權力代理容易致使權力的流失與目標的嬗變，最直接的表現案例就是天津市五大道歷史街區拆遷事件。盡管有歷史建筑保護志愿團隊嚴格保護，也有全國歷史建筑保護專家的強烈呼吁，但這一系列行為都無法阻止歷史建筑的毀滅。其主要原因就是管理方不作為導致管理的失靈，追責時卻找不到明確的管理責任方。比如，上海某一歷史街區建筑群為住宅用途的公房產權，一些租戶私自改變用途，將其出租給商家進行商業經營，游客與噪聲影響到相鄰住戶，引起糾紛。這個實例就是用益權的濫用，真正受益者是公房原租戶與承租人商家，而受損者是相鄰關系人與所有權人。公房原租戶改變用途實際背離了與所有權人的契約，卻未受到限制或懲罰；同時影響了相鄰關系人利益，也未給予合適補償。在這個實例中，所有權人缺位，沒有維護自身的合法權益，變相縱容了使用者改變用途或增加租金收益。同時管理者缺位，沒有維護合法的產權關系管理，沒有對私自改變用途的使用者進行追究，也沒有維護社會公正，為相鄰關系人爭取合法利益。

還有一種現象也要注意。在實際使用中，使用者在名義上未改變用途，而是在中小類用途上進行調整。例如同樣屬于商業用途，由“心靈書屋”轉為“咖啡語茶”。咖啡店有時會提供一些熱食，需要火源或強電，對于沒有做過專門防火處理的老建筑可能造成極大風險。一旦引起火災，損失是無法估量的，正如2014年云南獨克宗古城大火。這種違規現象更加隱蔽，對歷史建筑本體及其環境的破壞與完全改變用途是一樣的。因此在產權界定時，必須明確同一用途的中小類別，同時限制不得改變。管理者一旦發現要及時制止，不能由于大類未改變則認為合法。

目前，產權管理通常針對歷史建筑所有者和相關利益人。然而在實踐保護中，實施管理的監督方的越線或缺位引發的矛盾絕對不比產權糾紛少。因此，對管理者的權力與職責的界定與限制管理也是歷史建筑產權機制的一部分。

六、結 論

歷史建筑的特性決定了其保護利用的復雜性。使用者的積極性與使用效率需要一個完善及有效的產權機制來保證，這是實現歷史建筑有效保護和合理利用的基礎。歷史建筑產權關系見圖2所示。

圖2 歷史建筑產權關系圖

總之，經濟學要求人類建立與遵守規則的普遍思維。產權作為經濟規則中最重要的部分，也是資源資產管理的核心。明確界定誰在法律上擁有什么能夠幫助我們澄清不同的選擇和機會。在自愿的前提下，產權以及衍生權益可以進行交易與分離，獲取更大效益。

歷史建筑保護利用的最終目標正是要充分發揮其最大效益，包括生態環境效益、社會效益和經濟效益。產權越是復雜，越要謹慎，越是要明確留給產權人多少屬于自己空間，且不能隨意變動。正如蘇州古建專家鄭志然先生所言：“古建筑中很多也不能動或者不屬于我的，都不要緊；但也要明確告訴什么是屬于我的，哪怕只有一個小房間；報修時需要提供哪些材料可以通過審批，講清楚就行”。本文認為，這就是產權存在的意義，也是歷史建筑保護與利用的實踐工作中利用者與投資者最大的顧慮之一。因此，明確的產權界定、約束限制以及管理機制就是推動歷史建筑市場轉移行為（社會參與）的前提，也是國家文物資源資產管理的核心，還是實現歷史建筑合理利用與可持續發展的基礎。

（本文作者：徐進亮：教授級高工，東南大學建筑遺產保護教育部重點實驗室特聘研究員、蘇州大學文化遺產“一帶一路”聯合實驗室特聘研究員。本文入編《中國民族建筑學術論文特輯2024》）

（本文經作者授權，中國民族建筑研究會信息宣傳部整理、編輯，更多精彩內容敬請期待下期