袁海霞：政府工作報告“積極定調”，穩增長與優化結構怎么做？

作者 李曉丹

3月5日上午9時，十四屆全國人大四次會議在人民大會堂開幕，國務院總理李強代表國務院向十四屆全國人大四次會議作政府工作報告（以下簡稱《報告》）。

《報告》首先肯定了過去一年我國宏觀經濟運行在“多年少有的外部沖擊挑戰和國內兩難多難問題交織疊加的復雜嚴峻形勢下”取得的積極成效，強調在做好當前經濟工作中必須做好“五個堅持”，這也是未來一段時間宏觀經濟運行的基本遵循。

中誠信國際研究院副院長袁海霞表示，2026年作為“十五五”開局之年，此次《報告》相較以往，增加了“十五五”時期主要目標和重大任務篇章，發揮對未來五年經濟工作的承上啟下作用；在政策取向上，保持發力力度的同時更加注重結構優化和效率提升，強化改革舉措與宏觀政策協同；在重點工作上，基本延續去年底中央經濟工作會議安排，更加強調挖掘經濟內生潛力，做好新舊動能平穩銜接。

袁海霞認為，《報告》中對宏觀政策保持了“積極定調”，結構優化、政策協同與改革是關鍵詞。

“十五五”平穩開局需要宏觀政策積極有為，在政策基調上，《報告》延續中央經濟工作會議提法，強調“穩中求進、提質增效”，相較于去年更加強調宏觀政策的實施效率、效果以及政策之間的協同效應，而非一味強化增量政策的擴張。同時，《報告》延續2月政治局會議提法，“強化改革措施與宏觀政策協同”，首次將改革與宏觀政策相統一，既要宏觀政策給力穩增長，又要改革發力打通經濟循環卡點堵點。

財政政策延續“更加積極”，后續進一步發力有空間

從財政政策來看，袁海霞認為，財政政策延續“更加積極”，保持必要支出力度也為后續進一步發力留有空間。考慮到重大項目落地所需資金需求以及在當前有效需求不足背景下財政政策效果優于貨幣政策，且起效較快，財政政策仍有必要發揮承托作用。《報告》提出4%的狹義赤字率與去年保持一致，反映出中央不局限于總量擴張，更加注重平衡短期刺激與長期穩健，強調“積極”與“可持續”的內在統一性。

袁海霞進一步分析，在“擴盤子”的要求下，支出規模進一步增加，一般公共預算支出規模首次超30萬億元，較上年增加1.27萬億元。此外，新增特別國債1.6萬億元（包含超長期特別國債1.3萬億元和特別國債3000億元）、較去年下降2000億元，新增專項債4.4萬億元、與去年持平，用于項目建設的專項債額度將有所增加，廣義赤字規模將達13.89萬億元（含2萬億元置換隱性債務的專項債額度）、較去年小幅增加300億元，看起來相對克制，但也是總體考慮了去年四季度“兩個5000億”政策效應在今年會有體現，財政發力留有空間和余地。

袁海霞強調，財政政策效果的體現還取決于政策發力的節奏，不應僅僅關注“發了多少債”，而應更關注“資金何時落地”、“實際使用進度如何”。因此，建議進一步優化財政和債務支出節奏，加快財政支出及政府債券發行使用節奏，主動靠前發力，合理加快財政資金的下達撥付進度，推動盡快形成實際支出和實物工作量，確保資金早到位、早使用。

在今年的《報告》中，“持續用力優化支出結構”也值得關注。促消費、投資于人、保民生是三大主要方向，注重政府支出的綜合效應。

袁海霞分析，積極財政和財政可持續的核心主線在于“提質增效”，在總量加力的同時，結構和效率更加重要，決定了財政發力的質量。《報告》指出，“要持續用力優化支出結構,更加注重支持提振消費、投資于人、保障民生等方面,提高財政資金使用效益”，“用力”體現出對于財政支出結構的重視，更加注重財政支出的綜合效應和外部性。

“今年財政在支出端將圍繞促消費、投資于人、保民生三大主線，一方面加大力度提振消費，聚焦服務消費薄弱環節，培育數字消費、綠色消費等新型消費場景，積極發展文旅、賽事等新興服務消費，開辟新的消費增長點；另一方面，進一步加大教育、醫療、社會保障等民生支出，這既是社會公平的體現，也有助于解除居民消費后顧之憂，有效激發消費內生動力，推動形成民生保障與消費增長互促共進的良性循環。”袁海霞說。

此外，“各級政府要更好‘當家理財’,建立健全增收節支機制,積極盤活利用存量資源資產，務必把省下來的每一分錢都用到發展的關鍵點、群眾的急需處”。袁海霞認為，地方政府“當家理財”就是需要地方政府從過去粗放式的花錢辦事，轉變為精細化的管家式管理。一方面，要嚴控一般性支出，把有限的財力從無效、低效領域解放出來，加大對民生等重點領域的支持力度，增強人民獲得感。另一方面，要求地方政府通過資產證券化（ABS）、公募REITs等方式積極盤活存量資產，豐富收入來源。

貨幣政策“適度寬松”基調依舊，更加突出物價合理回升

在貨幣政策方面，《報告》明確，貨幣政策“適度寬松”基調依舊，將促進物價合理回升置于更加突出的位置，降準降息力度或收斂，結構性貨幣政策工具使用或更加頻繁、更加靈活。

《報告》延續了中央經濟工作會議的提法，提出“繼續實施適度寬松的貨幣政策，把促進經濟穩定增長、物價合理回升作為貨幣政策的重要考量”，將物價合理回升和穩增長置于同等重要地位，進一步強化了貨幣政策對于通脹目標的引導和調控。

“考慮到當前實際利率水平仍偏高，宏觀債務持續增長，降準降息仍有空間，但相較于去年‘推動社會綜合融資成本下降’的表述，今年調整為‘促進社會綜合融資成本低位運行’，反映出在當前銀行息差持續收窄的背景下，降息的力度或有所收斂，并且考慮1月已進行1次全面結構性降息，今年或存在1次10BP的小幅降息機會，但需考慮和公開市場國債買賣操作的協調搭配，避免利率過快下行。”袁海霞說。

袁海霞認為，從降準看，當前央行流動性工具較多、近期重啟國債買賣操作，以及近年來降準空間逐步收窄，大幅多次調降存款準備金率的可能性也較低，預計今年存在1—2次降準或定向降準機會，時間或在年中、四季度節點，即政府債券集中發行（6—8月）、MLF到期規模較高（10—11月）等流動性壓力較大時點。

此外，《報告》還提出“優化創新結構性貨幣政策工具,適當增加規模,完善實施方式”，結構性工具使用力度有望進一步加大，旨在提升政策工具的支持精準度和使用效率，實現精準滴灌，并且明確提出“適度增加規模”，支持領域也有望從原先對于科技、小微、綠色、房地產等領域延伸至消費、養老擴內需等領域，適用范圍進一步提升。

強調政策協同，持續放大“組合拳”效應

袁海霞強調，《報告》更加強調政策協同，深入挖掘政策結合點，持續放大“組合拳”效應。

一是逆周期調節中的流動性配合。兩會政府工作報告強調繼續實施“積極財政政策+適度寬松的貨幣政策”組合，財政支出保持相當規模的同時，強調靈活高效運用降準降息等多種政策工具釋放流動性，以配合財政收支節奏，平滑資金面波動。

二是聚焦關鍵領域，形成政策合力擴大內需。今年全國兩會首次提出設立1000億元財政金融協同促內需專項資金，強調“組合運用貸款貼息、融資擔保、風險補償等方式,支持擴大內需”。此外，充分利用“準財政”等政策工具，接續2025年發行新型政策性金融工具8000億元，帶動社會資本參與投資。在新動能培育方面，強調“高效用好國家創業投資引導基金”，配合財政貼息、獎補、央行再貸款等財政金融工具，引導金融資源向科技創新、小微企業等重點領域傾斜。

三是重點領域的風險防范化解。《報告》強調“加大金融、財政支持力度,優化債務重組和置換辦法”、“進一步發揮‘保交房’的白名單制度作用,防范債務違約風險”,在應對重大領域風險時采取“財政注資/置換+金融穩定保障基金/應急流動性支持”的方式，共同守住不發生系統性風險的底線。

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李曉丹

宏觀經濟研究院秘書長