專訪張可云：親歷五年計劃變規劃，“百千萬工程”有推廣意義

編者按：2026年是中國共產黨成立105周年，是“十五五”開局之年。習近平總書記在新年賀詞中指出，我們要錨定目標任務，堅定信心、乘勢而上，扎實推動高質量發展，進一步全面深化改革開放，推進全體人民共同富裕，續寫中國奇跡新篇章。 總書記曾強調，“科學制定和接續實施五年規劃，是我們黨治國理政一條重要經驗”。全國兩會召開之際，南都N視頻推出特別策劃《中國奇跡——尋訪五年規劃編制親歷者》，從“十五五”規劃出發，講述和探尋五年規劃如何持續推動中國式現代化向縱深發展。

十年前，張可云曾經到深汕特別合作區考察，“這是一個雙方得益的項目，深圳拓展了發展空間，汕尾又能通過深圳的人力資源、技術水平提升自身的發展等級。深圳幫助粵東地區建立了新的增長極。”

這位來自中國人民大學應用經濟學院區域與城市經濟研究所的教授，長期深耕區域協調發展研究。2005年，他參與了“十一五”規劃的咨詢論證工作，是專家委員會中最年輕的一員，也正是從這一時期開始，五年計劃改為五年規劃。“當時改革的主要任務是進一步完善社會主義市場經濟體制，因此要明確政府的有限作用領域，不是什么都管。”

“進入新世紀以后，發展真是日新月異，東西部差距進一步縮小了。”近日，張可云在接受南都N視頻記者專訪時表示。“十五五”規劃綱要草案和2026年政府工作報告，均提出要促進區域協調發展。在他看來，深汕特別合作區的建立與“東數西算”工程，都是生動的實踐案例，廣東實施的“百千萬工程”，也具有全國推廣意義，有很多特色案例。

他認為，當前大力發展新質生產力，也對區域協調發展提出了新的要求，“新質生產力的空間分布差異比經濟發展水平的差異更大，需要跨區域協同，形成全國性的利益共同體。”

五年計劃到五年規劃之變

2005年，張可云接到了一則開會通知。“出于保密，也沒說是開什么會。”他抵達國家發展改革委才得知，“十一五”規劃專家委員會即將成立，自己是最年輕的一員。

正是從這一時期開始，五年計劃名稱改為五年規劃。對此，國家發展改革委曾發文介紹，改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制的建立完善，規劃（計劃）的性質逐步由指令性向指導性轉變，內容從管理微觀經濟活動向加強宏觀性戰略性指導轉變，從計劃改為規劃，反映了規劃理念、編制重點、實施方式的深刻變革。

張可云。受訪者供圖

“2005年前后，改革的主要任務是進一步完善社會主義市場經濟體制，核心是要明確政府的有限作用領域，不是什么都管。”他向南都記者解釋，例如，“十一五”之前的五年計劃對于產糧、產鋼的多少都說得很具體，從“十一五”開始，這些指標基本就沒有了，“目標分為兩類，一類是約束性目標，一類是預期性目標”。

“十一五”規劃明確提出，約束性目標是中央政府對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求，具有法律效力，政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量確保實現。在對各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核中，要考慮其負責的約束性指標的完成情況。

為了明確任務、便于考核，還要將約束性指標分解落實到有關部門，其中耕地保有量、單位國內生產總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標要分解落實到各省、自治區、直轄市。

“預期性目標如GDP增速，具體由市場微觀主體去完成。”張可云說道。

作為一名深耕區域經濟研究的專家，他注意到，“十一五”期間，區域協調發展迎來“2.0版本”，提出要實施區域發展總體戰略，形成東中西優勢互補、良性互動的區域協調發展機制。

張可云向南都記者闡釋道，“以前西部有問題就開發西部，東北有問題就振興東北，‘十一五’則是將各大戰略區域納入到總體戰略中來考慮。總結起來就是十六個字——西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先，打破了‘頭痛醫頭、腳痛醫腳’的做法。”

區域協調發展還對生態文明建設提出了具體要求，首次提出編制“主體功能區”規劃，將全國分為優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發四類區域。

張可云曾參與了“主體功能區”這一概念的界定。他透露，本來以“功能區”命名，“但是功能區指的是中心城市和其腹地所構成的空間單元，從理論界定上而言是不妥當的。主體功能區對應的是區域經濟學中的均質區概念，即一個區域內部不同空間單元的各個方面的發展條件和水平基本相同。”

“‘主體功能區’的提出是落實科學發展觀的體現，其依據各個地區的資源環境承載能力、開發現狀以及發展潛力，來制定發展思路和方向，必須達到人與自然和諧的發展目標。”張可云表示，“這樣一來，每一寸國土的功能都非常具體。”

報告顯示，“十一五”期間，我國中西部地區加快發展，經濟總量和投資占全國的比重持續上升，區域發展呈現出協調性增強的趨勢。此外，我國單位國內生產總值能耗累計下降19.06％，污染物排放總量逐步得到控制。

“東數西算”助力新質生產力

張可云出生于湖南岳陽臨湘的一個普通農村家庭。1988年，他在中國人民大學區域經濟研究所完成了碩士研究生學業，一度想回到湖南工作。

在研究所老師們的支持下，他最終選擇留校任教，繼續深耕區域經濟研究。他曾在2018年的回憶文章中總結道：“當看到校園內活力十足的年輕學子與青年學者，特別是看到中國今日之成就與影響，滿意感便油然而生。”

“十四五”時期，區域協調發展再次翻開嶄新一頁。

張可云對南都記者說，過去五年，西部地區與東部地區的相對差距縮小了，“欠發達地區的基礎設施建設，如公路、交通、網絡的改善，給當地居民提供了極大便利”。

數據是有力的佐證。他介紹，2021年，中西部地區公路總里程366.9萬公里，占全國比重69.5%，其中高速公路總里程10.86萬公里，占全國比重64.3%，多個西部省份已實現縣縣通高速。東北地區鐵路路網密度高于全國平均水平。中西部地區鐵路營業里程占全國比重63.1%，總計達9.5萬公里。此外，中西部地區水利工程、信息網絡加快建設，區域電網結構進一步優化，跨區域輸電能力顯著提升。

“從人民基本生活保障水平來看，區域間逐步接近。”張可云說起2021年舉行的全國脫貧攻堅總結表彰大會，“其中提到，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決。”

無數人共同創造了擺脫貧困的人間奇跡。黨中央設立5年過渡期，對脫貧地區和脫貧人口扶上馬、送一程。

2026年政府工作報告指出，過去一年里，政府扎實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，脫貧人口務工就業規模穩定在3000萬人以上。同時加大區域戰略實施力度，區域聯動發展水平不斷提升。

張可云關注到，大力發展新質生產力，也對區域協調發展提出了新的要求，“新質生產力的空間分布差異比經濟發展水平的差異更大，需要跨區域協同，形成全國性的利益共同體。”

位于貴州省貴安新區的東數西算（貴州）智算中心。新華社發

2022年，“東數西算”工程正式啟動。他向南都記者舉例道，貴州省貴陽市作為國家“東數西算”工程重點城市之一，依靠大規模數據中心和智算中心優勢，推動算力經濟和人工智能相關產業發展，就是新質生產力跨區域協同的典型案例。“東數西算”是在“新基建”大背景下啟動的一項至關重要的國家工程。

與“西氣東輸”“南水北調”等工程相似，“東數西算”是一個國家級算力資源跨域調配戰略工程，引導中西部利用能源優勢建設算力基礎設施，“數據向西，算力向東”，服務東部沿海等算力緊缺區域，解決我國東西部算力資源供需不均衡的現狀。

近年來，京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝、內蒙古、貴州、甘肅、寧夏等多地發力布局建設全國一體化算力網絡國家樞紐節點，發展數據中心集群，將算力產業發展推向新的高潮。

“發展新質生產力需要大量的能源，這正好是貴州的強項，可以利用當地豐富的水能資源提供算力。”張可云說，“這樣一來，東西部通過合作形成利益共同體，加速推動形成區域協調發展新局面。”

廣東做法值得推廣

“十五五”規劃綱要草案提出，要發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應，統籌推進區域內戰略深化實施和區域間聯動發展，優化重大生產力布局，發揮重點區域增長極作用，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。

2026年政府工作報告指出，要不斷增強區域發展協調性。優化主體功能區劃，引導各地區圍繞主體功能定位，更好發揮比較優勢。扎實推動西部大開發形成新格局、東北全面振興取得新突破、中部地區加快崛起、東部地區加快推進現代化。加強改革攻堅、政策賦能和要素保障，支持經濟大省挑大梁。支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區打造世界級城市群。

張可云向南都記者分析，打造世界級城市群的關鍵，在于擴大引領力，“我們要從經濟大國變成經濟強國，必須要有若干個能夠引領世界技術與產業發展潮流的地區。”

在他看來，粵港澳大灣區基本具備標準的世界級城市群實力，“世界上沒有幾個城市群的總量能夠超越粵港澳大灣區。在新產業新技術的引領力方面，其表現十分突出。”

張可云以深圳的發展為例，“這是中國經濟發展的奇跡”，資料顯示，2011年，深圳GDP首次突破萬億元，到了2025年，已經接近4萬億元。2024年，深圳專利授權量24.19萬件，連續7年居全國首位；PCT國際專利申請量1.63萬件，連續21年居全國首位。

“粵港澳大灣區是一個緊密的利益共同體，以前是前店后廠，內地的制造優勢和香港作為國際金融中心的優勢緊密相連。”他建議，未來，粵港澳大灣區可聯動周邊區域發展。

深汕鐵路起于深圳西麗站，終至深汕特別合作區并引入廣汕鐵路深汕站。新華社發

2016年，張可云因工作前往深圳開會，曾考察過深汕特別合作區，認為這是區域協調發展的生動實踐。“深圳拓展了發展空間，汕尾又能通過深圳的人力資源、技術水平提升自身的發展等級。深圳幫助粵東地區建立了新的增長極。”

“深汕特別合作區這種做法，對于拓展粵港澳大灣區的空間極其重要。香港、澳門面積較小，可加強與珠三角周邊地區的合作，利用空間來拓展發展潛力。”他也注意到，當前廣東正在推進“百千萬工程”促進區域協調發展，“這具有全國推廣意義，有很多特色案例”。

值得一提的是，“十五五”規劃綱要草案還提及，要完善區域創新體系，布局建設區域科技創新中心和產業科技創新高地。“這一需求也是著眼于建設世界級城市群。”張可云建議，發展新質生產力要注意區域之間的分工合作，“不能一哄而上，大量重復建設不僅浪費金錢和資源，成效也不大”。

“頂層設計方面應做好引領，各地通力合作，形成你中有我、我中有你的利益共同體。”張可云說，“這是從經濟大國變成經濟強國的關鍵之一。”

《中國奇跡——尋訪五年規劃編制親歷者》專題報道

總策劃：戎明昌 劉江濤

執行策劃：王佳

統籌：南都N視頻記者 向雪妮

主筆：南都N視頻記者 韋娟明

本期采寫：南都N視頻記者 李思涵

視頻：南都N視頻記者 梁子珊

海報設計：林泳希