生態(tài)環(huán)境法典草案提請審議 專家：彰顯“以人民為中心”底色

中經(jīng)記者 孟慶偉 北京報道

3月5日，《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱“生態(tài)環(huán)境法典草案”）提請十四屆全國人大四次會議審議。這將是繼《民法典》之后，我國第二部以“法典”命名的法律。

生態(tài)環(huán)境法典草案共設(shè)5編、1242條，包括總則、污染防治、生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展、法律責任和附則。

就編纂法典的必要性和意義，3月4日，十四屆全國人大四次會議新聞發(fā)言人婁勤儉在新聞發(fā)布會上表示，從現(xiàn)實情況看，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)進入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，需要以最嚴格制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境、推動綠色發(fā)展。從法治建設(shè)角度看，過去生態(tài)環(huán)境立法多采取分散立法模式，存在制度重復、銜接不暢等問題。編纂法典，有助于提升立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和時效性。

據(jù)了解，目前我國現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境法律有30多部。生態(tài)環(huán)境法典編纂出臺后，環(huán)境保護法、水污染防治法等10部法律將不再單獨保留。屆時，我國將形成以生態(tài)環(huán)境法典為統(tǒng)領(lǐng)、相關(guān)專門法律共同構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境法律制度體系。

“生態(tài)環(huán)境法典的編纂，是以法治之力保障美麗中國建設(shè)的關(guān)鍵舉措。它對于破解生態(tài)環(huán)境治理難題、筑牢生態(tài)安全屏障、推動綠色發(fā)展、促進人與自然和諧共生具有不可替代的重要作用，將為美麗中國建設(shè)提供堅實的法治保障、制度支撐與行動遵循。”中國政法大學教授王燦發(fā)在接受《中國經(jīng)營報》記者采訪時表示。

作為生態(tài)環(huán)境法典編纂的重要參與者之一，王燦發(fā)認為，此次法典編纂既體現(xiàn)制度創(chuàng)新，也呈現(xiàn)出多方面亮點。例如，采取“適度法典化”模式推動立法模式創(chuàng)新；將“綠色低碳發(fā)展”單獨成編，在全球范圍內(nèi)尚屬首次；既強化制度剛性約束，也體現(xiàn)民生關(guān)懷，并通過前瞻性制度設(shè)計回應(yīng)新型生態(tài)環(huán)境問題，為未來立法預留空間。

立法模式創(chuàng)新：適度法典化

據(jù)介紹，目前我國現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境法律超過30部，同時還有100余件行政法規(guī)、1000多件地方性法規(guī)，以及大量司法解釋、規(guī)章制度和政策措施，這為編纂生態(tài)環(huán)境法典提供了堅實基礎(chǔ)。

3月5日，全國人大常委會副委員長李鴻忠向十四屆全國人大四次會議作關(guān)于生態(tài)環(huán)境法典草案的說明時指出，編纂生態(tài)環(huán)境法典既不是簡單的法律匯編，也不是完全的新立新定，而是以法典化立法方式，對我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境法律制度和規(guī)則進行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成提升。

在王燦發(fā)看來，生態(tài)環(huán)境法典草案的重要亮點之一是立法模式創(chuàng)新，即采取“適度法典化”模式，實現(xiàn)從“分散立法”向“系統(tǒng)集成”的轉(zhuǎn)變。

所謂“適度法典化”，全國人大環(huán)境與資源保護委員會副主任委員呂忠梅在2024年相關(guān)文章中曾指出，該模式綜合基本法模式與法典化模式的優(yōu)勢，將基礎(chǔ)性、原則性、共通性的法律制度納入法典，在廢止部分法律的同時保留部分單行法，從而既增強生態(tài)環(huán)境立法的體系性，又保持制度開放性，避免過度僵化。

事實上，多年來，適度法典化編纂在學界逐漸形成共識，其核心是在實質(zhì)法典與形式法典之間探索符合中國國情的法典形態(tài)。早在2019年，王燦發(fā)便在學術(shù)論文中提出適度法典化的編纂思路。

從當前草案來看，這一思路已得到充分體現(xiàn)。王燦發(fā)表示，該草案整合了30多部生態(tài)環(huán)境單行法和上百件行政法規(guī)，減少了以往法律之間的重復和沖突，形成了“總則編+污染防治編+生態(tài)保護編+綠色低碳發(fā)展編+法律責任編和附則”的整體體系。

“這就像把零散的‘珍珠’串成一條完整的‘項鏈’，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境治理從‘單打獨斗’到‘系統(tǒng)集成’的提升，標志著我國生態(tài)環(huán)境治理進入體系化、現(xiàn)代化的新階段。”王燦發(fā)說。

其中，污染防治編設(shè)置“通則分編”，提煉各單行法的共性制度，使法律執(zhí)行更加順暢有力。這一設(shè)計既兼顧立法效率，又保障制度統(tǒng)一性，是法典編纂的重要創(chuàng)新。

草案說明顯示，生態(tài)環(huán)境法典編纂采取適度法典化模式，并按照三類情況進行處理：

第一類，將現(xiàn)行環(huán)境保護法、水污染防治法等10部相關(guān)法律經(jīng)編訂纂修后全部納入法典，法典出臺后這些法律不再單獨保留；

第二類，將涉及生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)以及循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)約能源等方面的20余部法律擇其要旨要則納入或體現(xiàn)于法典之中，這些法律在法典實施后仍繼續(xù)保留；

第三類，針對應(yīng)對氣候變化、碳達峰碳中和以及綠色低碳發(fā)展等領(lǐng)域，在尚未制定專門法律的情況下，在法典中作出原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，以體現(xiàn)法典的時代性和前瞻性。

既有剛性約束 又彰顯民生溫度

黨的十八大以來，“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心。隨著人民群眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量期待不斷提升，以最嚴格制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境成為社會共識。

作為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域具有統(tǒng)領(lǐng)意義的基礎(chǔ)性法律，生態(tài)環(huán)境法典的編纂和草案形成不僅凝聚了廣泛共識，也回應(yīng)了社會各界對“美麗中國建設(shè)”的關(guān)切。

王燦發(fā)指出，草案將“綠色低碳發(fā)展”單獨成編，將碳達峰、碳中和目標以及應(yīng)對氣候變化的政策措施上升為法律制度，圍繞循環(huán)經(jīng)濟、能源轉(zhuǎn)型、廢棄物資源化利用等領(lǐng)域作出系統(tǒng)規(guī)定，不僅明確“減量化、再利用、資源化”原則，還強化生產(chǎn)者責任延伸制度，規(guī)范碳排放權(quán)交易市場，回應(yīng)了綠色低碳轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求，也為全球環(huán)境法治提供了新的制度樣本。

此外，他認為草案改變了過去部分生態(tài)環(huán)境立法“重監(jiān)管、輕民生”的傾向，更多關(guān)注群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問題。

例如，針對公民環(huán)境維權(quán)缺乏明確權(quán)利依據(jù)的問題，草案在立法目的中明確提出保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權(quán)益；針對鄰里油煙、噪聲等“達標擾民”問題，提出強化規(guī)劃源頭治理；針對“人獸沖突”，設(shè)置緊急避險條款，在野生動物危及人身安全時采取措施造成損害可依法免責；針對秸稈焚燒問題，強調(diào)科學精準治理，避免“一刀切”。

同時，草案還對光污染、電磁輻射等新型污染問題作出回應(yīng)，進一步完善公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益保障機制，使法典既具有制度剛性，也體現(xiàn)民生溫度。

為避免法典成為“無牙老虎”，草案還強化了責任追究和監(jiān)管機制。例如，明確賦予縣級生態(tài)環(huán)境分局執(zhí)法權(quán)，以解決基層執(zhí)法“看得見管不著”的問題；統(tǒng)一對環(huán)評、監(jiān)測機構(gòu)弄虛作假的處罰規(guī)則，采取高額罰款、沒收違法所得、禁止從業(yè)、按日計罰等措施，提高違法成本；同時統(tǒng)一罰款標準，確保“過罰相當”。

此外，草案還設(shè)置了信用修復條款，為主動整改的企業(yè)提供改正機會，在保持法律剛性的同時體現(xiàn)制度引導功能，推動形成“政府監(jiān)管、企業(yè)主體、公眾參與”的協(xié)同治理格局。

草案還體現(xiàn)出較強的前瞻性，為未來生態(tài)環(huán)境治理預留制度空間。

王燦發(fā)舉例稱，草案新增受控熱核聚變放射性污染防治相關(guān)規(guī)定，以適應(yīng)新能源技術(shù)發(fā)展需求；強化動力電池、光伏組件等“新三樣”廢棄物循環(huán)利用責任；完善應(yīng)對氣候變化制度，提出建設(shè)氣候適應(yīng)型社會，加強極端天氣氣候事件的綜合治理。

“草案為未來技術(shù)創(chuàng)新、制度完善和國際合作預留了制度彈性，構(gòu)建了更加開放、兼容的生態(tài)環(huán)境法治體系。”王燦發(fā)說。

（編輯：郝成 審核：朱紫云 校對：燕郁霞）