瞭望 | “適度法典化”支持生態(tài)環(huán)境法治體系實(shí)質(zhì)創(chuàng)新

　　黨的十八大以來(lái)，生態(tài)環(huán)境法律制度與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展，整體實(shí)現(xiàn)“升級(jí)換代”，取得重大成就

　　生態(tài)環(huán)境法典編纂采用的“適度法典化”模式，既有對(duì)我國(guó)此前民法典編纂經(jīng)驗(yàn)的傳承，又有解決中國(guó)特色生態(tài)環(huán)境法律體系獨(dú)有問(wèn)題的方法創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了法典編纂的中國(guó)智慧

　　根據(jù)生態(tài)文明法治建設(shè)需要，堅(jiān)持從國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，既立足當(dāng)下又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，按照“適度法典化”理念，以法典和單行法互為依托，形成合力，共同為生態(tài)保護(hù)保駕護(hù)航

　　文 | 施春風(fēng)

　　編纂生態(tài)環(huán)境法典是以習(xí)近平同志為核心的黨中央部署的重大政治任務(wù)和立法任務(wù)。黨的二十屆三中全會(huì)明確提出“編纂生態(tài)環(huán)境法典”。這項(xiàng)工作要求通過(guò)對(duì)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，形成一部以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，具有中國(guó)特色、體現(xiàn)時(shí)代特點(diǎn)、反映人民意愿、系統(tǒng)規(guī)范協(xié)調(diào)的法典。這是一項(xiàng)系統(tǒng)的、重大的立法工程，對(duì)法典編纂方法提出很高要求。

　　經(jīng)過(guò)慎重研究，生態(tài)環(huán)境法典編纂創(chuàng)造性地采取“適度法典化”的科學(xué)編纂模式，以立法技術(shù)與編纂路徑的方法創(chuàng)新，支持生態(tài)環(huán)境法治體系實(shí)質(zhì)創(chuàng)新，更好地適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐要求。

　　編纂生態(tài)環(huán)境法典，既不是簡(jiǎn)單的法律匯編，也不是完全的新立新定，而是通過(guò)“統(tǒng)一規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)參差不齊的法律規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過(guò)“提煉要旨要?jiǎng)t”對(duì)分散混雜的法律規(guī)范進(jìn)行整合重構(gòu)，通過(guò)“填補(bǔ)立法空白”對(duì)關(guān)鍵制度進(jìn)行補(bǔ)充完善，從而形成覆蓋全面、層次分明、邏輯自洽的生態(tài)環(huán)境法律體系，大大提升我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。

　　生態(tài)環(huán)境法典編纂采用的“適度法典化”模式，既有對(duì)我國(guó)此前民法典編纂經(jīng)驗(yàn)的傳承，又有解決中國(guó)特色生態(tài)環(huán)境法律體系獨(dú)有問(wèn)題的方法創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了法典編纂的中國(guó)智慧，必將為我國(guó)后續(xù)其他法典編纂工作和其他國(guó)家法典編纂工作提供有益借鑒。

安徽省黃山市歙縣新安江畔的油菜花競(jìng)相綻放（2025 年 3 月 20 日攝） 新華社發(fā)（鄭宏攝）

　　編纂生態(tài)環(huán)境法典具有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

　　黨的十八大以來(lái)，生態(tài)環(huán)境法律制度與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展，整體實(shí)現(xiàn)“升級(jí)換代”，取得重大成就。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域現(xiàn)行有效的30多部法律、100余件行政法規(guī)、1000多件地方性法規(guī)，以及相關(guān)的司法解釋、規(guī)章制度、政策措施，為運(yùn)用法治方式推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了保障，也為編纂生態(tài)環(huán)境法典打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律涉及面廣、體量大、內(nèi)容多，既涉及生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體制機(jī)制和基本監(jiān)督管理制度，又有污染防治、生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展等方面內(nèi)容，立法理念和規(guī)制重點(diǎn)各有特點(diǎn)，梳理整合工作量大、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度高。而且，由于各部法律之間制定時(shí)間相隔較遠(yuǎn)，在具體制度上存在規(guī)則不夠協(xié)調(diào)、理論有新發(fā)展、實(shí)踐有新需求等問(wèn)題，需要在編纂生態(tài)環(huán)境法典過(guò)程中認(rèn)真研究解決。

　　污染防治方面，主要包括環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、海洋環(huán)境保護(hù)法和大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、噪聲污染防治法、放射性污染防治法等9部法律。這些法律總體上體系完整、思路貫通，但由于制定時(shí)間早晚有別，背景情況各有不同，各部法律之間存在權(quán)利義務(wù)、條件程序、法律責(zé)任不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，需確保規(guī)則之間協(xié)調(diào)一致，并根據(jù)實(shí)踐發(fā)展變化作適當(dāng)調(diào)整完善。

　　生態(tài)保護(hù)方面，主要包括森林法、草原法、濕地保護(hù)法、海島保護(hù)法、土地管理法、黑土地保護(hù)法、礦產(chǎn)資源法、水法、漁業(yè)法、海域使用管理法、深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法、野生動(dòng)物保護(hù)法、國(guó)家公園法、長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法、水土保持法、防沙治沙法等20余部法律。其中，不少法律生態(tài)保護(hù)規(guī)則與產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)則、行業(yè)管理規(guī)則混雜，如森林法、土地管理法、水法、漁業(yè)法；有的生態(tài)保護(hù)規(guī)則還比較薄弱，如草原法、礦產(chǎn)資源法；有的法律以生態(tài)保護(hù)規(guī)則為主，但條文較多、規(guī)定過(guò)細(xì)，全部納入法典則明顯不成比例，如長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法；有的法律頒行日久、長(zhǎng)期未作實(shí)質(zhì)性修改，如防沙治沙法、水土保持法。此外，還有的領(lǐng)域立法位階較低，如外來(lái)入侵物種管理辦法；有的領(lǐng)域存在立法空白，如荒漠生態(tài)系統(tǒng)；還有一些制度尚在探索中，如生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。對(duì)這部分內(nèi)容，需統(tǒng)籌做好篩選、提煉、更新、補(bǔ)充等工作，編纂難度最大。

　　綠色低碳發(fā)展方面，我國(guó)已在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)約能源方面制定一些法律，主要包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、能源法、節(jié)約能源法、可再生能源法等，對(duì)此需要與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整完善。更為重要的是，實(shí)踐發(fā)展對(duì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)氣候變化提出新的法治需求，而目前這些方面尚未制定專(zhuān)門(mén)法律，需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)基礎(chǔ)制度，建立基本框架。

　　創(chuàng)造性實(shí)踐“適度法典化”編纂思路

　　針對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律的實(shí)際情況，生態(tài)環(huán)境法典編纂堅(jiān)持從國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，全面梳理總結(jié)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，決定采取不同于民法典把民事基本法律全面納入的編纂模式，創(chuàng)造性地提出“適度法典化”的編纂思路，即把成熟的、看得準(zhǔn)的編入生態(tài)環(huán)境法典，充分體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的最新實(shí)踐成果，增強(qiáng)法律規(guī)范的針對(duì)性、適用性、可操作性。對(duì)于還看不準(zhǔn)、需要繼續(xù)探索實(shí)踐的，在法典中作出原則性規(guī)定，保持法律制度一定的開(kāi)放性、兼容性、適應(yīng)性。據(jù)此，分三類(lèi)情況作出統(tǒng)籌安排。

　　第一類(lèi)情況，將污染防治方面的9部法律和清潔生產(chǎn)促進(jìn)法經(jīng)編訂纂修，全部納入生態(tài)環(huán)境法典。法典編纂出臺(tái)后，這10部法律不再保留。

　　具體來(lái)說(shuō)，10部法律不是“一刀切”地簡(jiǎn)單納入，而是實(shí)事求是、因法制宜：對(duì)環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行“升級(jí)換代”；對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法予以完善發(fā)展；總結(jié)提煉大氣、水、土壤等環(huán)境要素共性問(wèn)題，對(duì)大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、噪聲污染防治法、放射性污染防治法進(jìn)行整合、歸并或者銜接處理；對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行分拆優(yōu)化；對(duì)標(biāo)綠色化、低碳化、高質(zhì)量發(fā)展階段的新要求，廢止清潔生產(chǎn)促進(jìn)法。

　　第二類(lèi)情況，將生態(tài)保護(hù)方面的20余部法律和綠色低碳發(fā)展方面的4部法律（清潔生產(chǎn)促進(jìn)法除外），擇其要旨要?jiǎng)t納入或者體現(xiàn)到生態(tài)環(huán)境法典之中。這些法律在生態(tài)環(huán)境法典編纂出臺(tái)后將繼續(xù)保留。因此，法典相關(guān)規(guī)定需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并保持一定的開(kāi)放性、兼容性。

　　例如，生態(tài)保護(hù)編按照相關(guān)性、重要性和穩(wěn)定性三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，從現(xiàn)行法中擇取相關(guān)規(guī)定。

　　相關(guān)性，即突出人與自然和諧共生導(dǎo)向，重點(diǎn)擇取有關(guān)法律中關(guān)于生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容，如對(duì)森林、草原、濕地、海洋、海島、江河湖泊、荒漠，突出加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)；對(duì)土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、漁業(yè)資源及其他自然資源，突出加強(qiáng)資源保護(hù)和節(jié)約集約利用，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

　　重要性，即主要選擇有關(guān)基本原則、基礎(chǔ)制度的規(guī)定，避免選擇過(guò)于具體的、技術(shù)性操作性過(guò)強(qiáng)的規(guī)定。

　　穩(wěn)定性，即選擇短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生大的變化的規(guī)定，避免選擇爭(zhēng)議較大、尚處于改革探索之中的規(guī)定。

　　同時(shí)，對(duì)法律未作規(guī)定，但有關(guān)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章已有規(guī)定，且必不可少、經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)基本成熟的內(nèi)容，也按照擇其要旨要?jiǎng)t的思路，上升為法律規(guī)定，予以補(bǔ)充完善，如野生植物保護(hù)、外來(lái)入侵物種防控方面的內(nèi)容。

　　第三類(lèi)情況，落實(shí)黨中央最新決策部署，吸收理論發(fā)展最新成果，針對(duì)實(shí)踐中的新情況新問(wèn)題進(jìn)行制度創(chuàng)新，就應(yīng)對(duì)氣候變化、碳達(dá)峰碳中和、綠色低碳發(fā)展等方面的法治需求，在綠色低碳發(fā)展編作出原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，為今后我國(guó)相關(guān)法律制度建設(shè)和實(shí)踐發(fā)展確定原則、奠定基礎(chǔ)、留有空間，以體現(xiàn)法典的時(shí)代性、前瞻性。除此之外，污染防治編在化學(xué)物質(zhì)、電磁輻射、光等新領(lǐng)域污染防治等方面，生態(tài)保護(hù)編在科學(xué)選擇城鄉(xiāng)綠化樹(shù)種草種、加強(qiáng)荒漠生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、嚴(yán)格自然保護(hù)地設(shè)立條件、完善生態(tài)修復(fù)規(guī)則等方面，也作了全新的制度安排。

　　在創(chuàng)設(shè)新規(guī)則時(shí)，主要把握三條標(biāo)準(zhǔn)。

　　首先，政治決策已有、規(guī)制方向明確。深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，將黨中央最新決策部署已經(jīng)明確、但現(xiàn)行法律法規(guī)尚未規(guī)定的重要制度在法典中作出原則規(guī)定，如確立耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)制度等。

　　其次，規(guī)則體系必需、具有普遍意義。主要補(bǔ)足法律規(guī)則體系必不可少但暫未規(guī)定，存在基本共識(shí)和普遍規(guī)范意義的內(nèi)容。例如，在平移現(xiàn)行法律關(guān)于森林、草原、濕地、海洋海島生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)規(guī)定的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充江河湖泊、荒漠生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)規(guī)定；但對(duì)主要在青藏高原存在的雪山冰川、高原凍土等生態(tài)系統(tǒng)等，僅點(diǎn)到而不展開(kāi)。

　　再次，實(shí)踐基礎(chǔ)扎實(shí)、探索經(jīng)驗(yàn)成熟。對(duì)方向明確但規(guī)則尚不明確、缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)的內(nèi)容，一般只作原則規(guī)定。比如，加強(qiáng)生物遺傳資源保護(hù)方面，方向明確但缺乏規(guī)范基礎(chǔ)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也不多，不具備單獨(dú)成節(jié)的條件，因此僅作原則規(guī)定。對(duì)大氣生態(tài)系統(tǒng)、巖溶洞穴資源等目前還看不準(zhǔn)、有爭(zhēng)議的內(nèi)容，一般不作規(guī)定。

游客在云南省昆明市滇池畔的海洪濕地公園喂紅嘴鷗（2025 年 12 月 10 日攝） 彭奕凱攝 / 本刊

　　妥善處理與其他法律的關(guān)系

　　編訂纂修全部納入、擇其要旨要?jiǎng)t納入或體現(xiàn)、創(chuàng)設(shè)新規(guī)則等三類(lèi)情況中，第一類(lèi)情況是完全替代；第三類(lèi)情況是完全新創(chuàng)，法律適用相對(duì)清晰；第二類(lèi)情況則需處理好生態(tài)環(huán)境法典與其他法律的關(guān)系問(wèn)題。

　　生態(tài)環(huán)境法典納入生態(tài)保護(hù)規(guī)范和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)約能源規(guī)范的模式，既非絕對(duì)“替代”，亦非簡(jiǎn)單“并行”，而是根據(jù)生態(tài)文明法治建設(shè)需要，堅(jiān)持從國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，既立足當(dāng)下又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，按照“適度法典化”理念，以法典和單行法互為依托，形成合力，共同為生態(tài)保護(hù)保駕護(hù)航。

　　其中，法典主要是定框架，搭建起中國(guó)特色生態(tài)保護(hù)法律制度體系的“四梁八柱”，確立基本原則、基礎(chǔ)制度，同時(shí)保持一定的開(kāi)放性、兼容性，為未來(lái)單行法的立法修法工作引領(lǐng)方向；單行法在與法典原則、精神保持一致的基礎(chǔ)上，可作出具體的、進(jìn)一步的規(guī)定，以適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展變化及時(shí)調(diào)整完善。

　　處理好法典與單行法的關(guān)系，主要從以下方面作出安排。

　　一是充分體現(xiàn)黨中央最新決策部署。黨中央推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的總體方向明確，立法就是將黨中央決策部署通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為法律制度的過(guò)程，方向把準(zhǔn)了，就不會(huì)出現(xiàn)大的偏差。

　　二是充分吸收最新制定修改的法律精神。與國(guó)家公園法、漁業(yè)法、耕地保護(hù)與質(zhì)量提升法草案、水法修訂草案、自然保護(hù)區(qū)條例等做好銜接，同步修改完善，保持基本制度一致。

　　三是盡可能確保制度穩(wěn)定性。對(duì)于現(xiàn)行法中一些較為具體的規(guī)定和今后可能需要進(jìn)一步調(diào)整、完善的制度，不作規(guī)定或者只作原則規(guī)定。

　　四是維護(hù)法典權(quán)威性，在法典通過(guò)后組織開(kāi)展法律法規(guī)清理。對(duì)現(xiàn)行法中與法典不一致的內(nèi)容，及時(shí)進(jìn)行修改完善，促進(jìn)規(guī)則銜接、協(xié)同發(fā)力。

　　五是未來(lái)單行法修改完善應(yīng)當(dāng)遵守法典的基本原則和精神。法典草案第一千二百三十九條規(guī)定，其他法律對(duì)生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展等生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域有具體或者進(jìn)一步規(guī)定的，適用其他法律規(guī)定。據(jù)此，其他法律不能作出與法典基本原則和精神相違背的規(guī)定，但可以在法典的基礎(chǔ)上細(xì)化，并根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)一步完善。

　　（作者為全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)立法規(guī)劃室主任）■