新增建設(shè)用地"禁入"房地產(chǎn)開發(fā)？真相并非如此

文｜鄧浩志

近日，自然資源部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布的一份《關(guān)于進(jìn)一步做好自然資源要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2026〕38號(hào)）（以下簡稱38號(hào)文）其中明確規(guī)定"新增建設(shè)用地優(yōu)先保障重大項(xiàng)目建設(shè)和民生事業(yè)發(fā)展，原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)"的表述，引發(fā)了市場的廣泛關(guān)注。

消息出來之后，普通百姓并不太關(guān)心，實(shí)際上這是直接影響未來房子供應(yīng)的大事，和所有有房的人都有密切關(guān)系。而房地產(chǎn)從業(yè)人員很多都非常緊張，有部分同行甚至問：國家是不是打算停止開發(fā)用地供應(yīng)，未來會(huì)不會(huì)逐步出清房地產(chǎn)呢？我認(rèn)為這是比較嚴(yán)重的誤讀。

關(guān)于此事，談幾點(diǎn)看法：

1、38號(hào)文的確有控制新增房地產(chǎn)開發(fā)用地的目的。之前的2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2025年政府工作報(bào)告中，管理層給當(dāng)前房地產(chǎn)行業(yè)的定調(diào)是"控增量、去庫存、優(yōu)供給"，這次的38號(hào)文正好是這一思路的延續(xù)與落地。是解決當(dāng)前國內(nèi)商品房庫存量較大；各地方開發(fā)用地出讓出現(xiàn)困難；部分前期出讓土地出現(xiàn)閑置，地方政府被迫回收；還有房價(jià)和地價(jià)持續(xù)下行等一系列問題的一個(gè)基本思路。本質(zhì)上就是希望壓縮供應(yīng)，改善供求關(guān)系和市場預(yù)期。

另外，隨著新增建設(shè)用地不用于房地產(chǎn)開發(fā)，各地方的土地"庫存"或?qū)⒅饾u減少，這也將倒逼地方政府調(diào)整城市發(fā)展模式，放棄過去的"攤大餅"式的粗放型開發(fā)模式，轉(zhuǎn)而關(guān)注存量，在提升原有建設(shè)用地的使用效率上下功夫。

2、38號(hào)文并沒說以后不新增開發(fā)土地供應(yīng)。首先，"新增建設(shè)用地"與"房地產(chǎn)開發(fā)用地"是兩個(gè)不同的概念。前者是指地方將農(nóng)地、林地等非建設(shè)用地，調(diào)整用地性質(zhì)轉(zhuǎn)為用于城市經(jīng)營開發(fā)的建設(shè)用地。后者是指各城市手中本來就掌握的可開發(fā)利用的土地，也包括舊廠、舊村這些已經(jīng)開發(fā)但利用效率較低，可以進(jìn)行升級(jí)改造的土地。所以就算完全禁止新增建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開發(fā)，也并不妨礙各地方繼續(xù)賣地和蓋房子。也可以繼續(xù)舊改，繼續(xù)城市更新等進(jìn)行開發(fā)。

其次，文件用詞有"原則上"這一彈性表述。說明這個(gè)政策也會(huì)隨時(shí)間，隨形勢的變化而變化。不會(huì)一刀切徹底堵死。

再有，這些年各城市新增建設(shè)用地最終進(jìn)入房地產(chǎn)開發(fā)供地的，其占各城市總體開發(fā)供地比例其實(shí)很小，并不影響大局。

最后，要看到很多房企手上的地都沒錢開發(fā)，大量中小城市和大城市郊區(qū)的地想賣也賣不動(dòng)。這些大量的存量土地已經(jīng)是比較頭疼的問題，完全沒必要現(xiàn)在就擔(dān)心未來的土地供應(yīng)不足的問題。

3、38號(hào)文是用"增量"倒逼"存量"盤活。

需要注意的是，文件提出：實(shí)施建設(shè)用地總量管控；建立"增存掛鉤"機(jī)制，各省（區(qū)、市）要建立健全新增建設(shè)用地與存量建設(shè)用地盤活掛鉤機(jī)制，年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不得超過盤活存量土地面積。不定期監(jiān)測執(zhí)行情況。這就要求地方政府想要獲得更多的新增用地指標(biāo)，必須先解決好手里閑置、低效和批而未供的土地。這既防止城市無序擴(kuò)張，也推動(dòng)城市發(fā)展從"依賴新增土地"向"盤活存量空間"轉(zhuǎn)型。

4、最近幾年各地方土地市場出現(xiàn)了巨大的變化，一是三四線城市土地滯銷；二是一二線城市土地出讓70%左右聚集在中心城區(qū)。以目前的市場情況，新增的偏遠(yuǎn)"農(nóng)轉(zhuǎn)非"土地也未必很有市場。而更受歡迎的中心城區(qū)地塊，則更多需要地方對(duì)低效的舊廠舊村等低效的存量用地進(jìn)行盤活。以廣州為例，剛拍出天價(jià)的馬場地塊，就是很好的盤活中心城區(qū)存量土地的案例。