金融控股集團(tuán)監(jiān)管研究 ③ | 關(guān)于我國(guó)金融集團(tuán)監(jiān)管改革的觀察與思考

編者按

改革開放以來，集團(tuán)公司迅速普及成為我國(guó)主流的企業(yè)組織模式，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期快速增長(zhǎng)。與此同時(shí)，在部分領(lǐng)域如房地產(chǎn)開發(fā)和金融業(yè)，集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)也快速積累和上升。當(dāng)前，我國(guó)金融體系正處于從分業(yè)經(jīng)營(yíng)向綜合經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，金融集團(tuán)化與業(yè)務(wù)多元化已成為常態(tài)，但控制權(quán)失序、風(fēng)險(xiǎn)隔離失效等問題也日益凸顯，威脅金融穩(wěn)定。

《清華金融評(píng)論》推出系列三篇文章，圍繞金融集團(tuán)監(jiān)管改革這一核心議題，系統(tǒng)闡釋“以金融控股公司為載體、以控制權(quán)監(jiān)管為主線”的制度構(gòu)建邏輯，旨在為完善我國(guó)金融控股公司監(jiān)管制度、防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)提供系統(tǒng)的理論支撐與實(shí)踐路徑。本篇為第三篇，研究主題為《關(guān)于我國(guó)金融集團(tuán)監(jiān)管改革的觀察與思考》。

文/中國(guó)中信金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)部總經(jīng)理趙先信

金控監(jiān)管改革的重要意義遠(yuǎn)不止于設(shè)立新的金融控股公司，而是適應(yīng)金融體系發(fā)展的新階段，為綜合經(jīng)營(yíng)、綜合監(jiān)管提供制度基礎(chǔ)。通過金融控股公司監(jiān)管改革，把控股股東和控股母公司一并納入監(jiān)管視野，不僅有助于從源頭上防控公司治理風(fēng)險(xiǎn)，也經(jīng)由并表監(jiān)管促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)隔離，防止風(fēng)險(xiǎn)集中，以規(guī)范促發(fā)展，為綜合金融保駕護(hù)航。

設(shè)立金融控股公司是有效監(jiān)管金融集團(tuán)和集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)的重要實(shí)現(xiàn)路徑，是有效隔離風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵依托，是我國(guó)金融體系從分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管模式向綜合經(jīng)營(yíng)、綜合監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變的重要支撐。考慮到機(jī)構(gòu)集團(tuán)化和經(jīng)營(yíng)綜合化業(yè)已成為我國(guó)金融體系的常態(tài)，我國(guó)金融控股公司監(jiān)管應(yīng)錨定控制權(quán)和控制關(guān)系，強(qiáng)化并表管理和風(fēng)險(xiǎn)隔離，更好適應(yīng)新形勢(shì)下金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)、綜合監(jiān)管需要。作為一般性的制度規(guī)范，金融控股公司監(jiān)管辦法不僅要適用于非金融母公司背景的類金融集團(tuán)，彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)監(jiān)管盲區(qū)，也要適用于眾多金融機(jī)構(gòu)設(shè)立和控制的金融集團(tuán)，彌補(bǔ)制度空白。具體操作上，設(shè)立和監(jiān)管混合金融控股公司宜循序漸進(jìn)，做實(shí)功能，同時(shí)補(bǔ)充完善實(shí)施細(xì)則，同步更新相關(guān)審慎監(jiān)管制度。

中國(guó)金融集團(tuán)發(fā)展概況

金融集團(tuán)（financial conglomerate）是隸屬于同一實(shí)控方的多家不同類別金融機(jī)構(gòu)及該實(shí)控方被視作一個(gè)整體時(shí)的統(tǒng)稱。綜合金融不是由一家機(jī)構(gòu)包打天下，提供多元金融服務(wù)，而是以法人為單位各自分業(yè)經(jīng)營(yíng)，在跨法人的集團(tuán)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)多元化。因此，綜合金融既表現(xiàn)為業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)層面的多元化，更包括組織機(jī)構(gòu)層面的集團(tuán)化，金融集團(tuán)是綜合金融賴以依托的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)，兩者在概念上互為表里。其中，集團(tuán)母公司或集團(tuán)實(shí)控方之于附屬金融機(jī)構(gòu)的自上而下的控制權(quán)和控制方式至關(guān)重要，既關(guān)系到金融集團(tuán)整體的組織運(yùn)營(yíng)，也關(guān)系到金融集團(tuán)的整體風(fēng)險(xiǎn)。

改革開放以來，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的集團(tuán)化以及業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的多元化程度持續(xù)提升，金融集團(tuán)已經(jīng)成為我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的主流形態(tài)。國(guó)有銀行、大多數(shù)股份制銀行以及部分大型保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)均通過母公司持有多種金融牌照，控股金融子公司，跨境開展多種綜合金融服務(wù)，已成為事實(shí)上的金融集團(tuán)。該類金融集團(tuán)的共同特點(diǎn)是母公司均為受監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，股權(quán)結(jié)構(gòu)清晰，接受集團(tuán)并表監(jiān)管。內(nèi)部差異在于母公司功能定位不盡相同。銀行背景的金融集團(tuán)，銀行既作為非銀行附屬機(jī)構(gòu)的控股管理人，本身也直接經(jīng)營(yíng)銀行業(yè)務(wù)。而對(duì)于部分保險(xiǎn)背景的金融集團(tuán)如中國(guó)平安、中國(guó)人保等，母公司僅作為控股管理總部，不直接從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在定位和功能上更類似美國(guó)的金融控股公司。

除金融機(jī)構(gòu)背景的金融集團(tuán)外，我國(guó)還存在大量非金融機(jī)構(gòu)背景的類金融集團(tuán)。共同特點(diǎn)是：控股母公司、控股股東或?qū)嵖厝司墙鹑跈C(jī)構(gòu)，背景成分復(fù)雜；對(duì)附屬機(jī)構(gòu)的控制方式和控制程度多種多樣，不一定是常規(guī)的股權(quán)控制；控股母公司、控股股東或?qū)嵖厝司鞘鼙O(jiān)管對(duì)象。粗略歸納，類金融集團(tuán)的實(shí)控方大致包括以下三類。

一是實(shí)業(yè)背景的產(chǎn)融混合型企業(yè)集團(tuán)，多見于央企、民企中的大型企業(yè)集團(tuán)，如五礦集團(tuán)、萬(wàn)向集團(tuán)等。該類集團(tuán)經(jīng)營(yíng)范圍同時(shí)覆蓋工商業(yè)和金融業(yè)，以工商業(yè)為主。金融板塊規(guī)模不大，在集團(tuán)中多定位于輔助功能。民企中符合混合型企業(yè)集團(tuán)特征的機(jī)構(gòu)亦為數(shù)不少，產(chǎn)融關(guān)聯(lián)度高。產(chǎn)融混合型集團(tuán)的母公司不持有金融牌照，不屬于受監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其中，央企中符合混合型金融集團(tuán)特征的機(jī)構(gòu)數(shù)量較多。

二是專業(yè)投融資機(jī)構(gòu)，如中央和地方的投融資平臺(tái)，以及部分民營(yíng)資本等。中央級(jí)投融資平臺(tái)比較典型的有光大集團(tuán)、中信集團(tuán)，有鮮明的財(cái)團(tuán)屬性，實(shí)力強(qiáng)，影響力大。地方國(guó)有投融資平臺(tái)為數(shù)不少，但影響力不大，機(jī)構(gòu)間關(guān)系較為松散。另外從金融牌照構(gòu)成看，該類平臺(tái)持股或控制的金融子機(jī)構(gòu)中商業(yè)銀行較少，且以地方中小銀行為主，非銀行機(jī)構(gòu)如信托、證券、基金、保險(xiǎn)較多。民營(yíng)資本背景的投資機(jī)構(gòu)中，股東、股權(quán)和控制關(guān)系透明度不高，媒體曝光度和信息透明度低，媒體習(xí)慣于將該類機(jī)構(gòu)及其控制的各類機(jī)構(gòu)稱為某某系。不同于多數(shù)實(shí)業(yè)背景的民營(yíng)企業(yè)集團(tuán)，該類民營(yíng)資本往往專事資本投資和資本運(yùn)作，通過資本運(yùn)作取得金融機(jī)構(gòu)所有權(quán)和控制權(quán)，通過后續(xù)運(yùn)作兌現(xiàn)投資收益。

三是大科技平臺(tái)公司。隨著移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)和人工智能的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)再中心化，形成了一批大型電商、社交媒體平臺(tái)。頭部平臺(tái)基于其龐大流量提供零售金融服務(wù)，形成事實(shí)上的綜合金融服務(wù)板塊。不同于其他依托股權(quán)的垂直類型企業(yè)集團(tuán)，平臺(tái)類綜合金融是數(shù)字科技驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)物，有明顯的橫向集團(tuán)特征，平臺(tái)導(dǎo)流和流量變現(xiàn)等業(yè)務(wù)邏輯在業(yè)務(wù)組織及集團(tuán)內(nèi)控制關(guān)系上發(fā)揮重要作用。

我國(guó)的金融集團(tuán)化主要受內(nèi)外部多種力量的推動(dòng)。內(nèi)部動(dòng)力主要來自金融綜合化經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展的需要，科技進(jìn)步以及金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置對(duì)資本的補(bǔ)充需求則為集團(tuán)化發(fā)展提供了外部機(jī)遇。金融集團(tuán)化極大豐富和完善了金融服務(wù)體系，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和金融發(fā)展。但與此同時(shí)，由于制度規(guī)范不足，集團(tuán)內(nèi)部治理不完善加之外部監(jiān)管不足，特別是對(duì)集團(tuán)母公司、控股股東以及實(shí)控人之于附屬金融機(jī)構(gòu)的控制權(quán)監(jiān)管不足或缺乏監(jiān)管，金融集團(tuán)化發(fā)展過程中也暴露出控制權(quán)失序和風(fēng)險(xiǎn)隔離失效等問題，形成了一系列風(fēng)險(xiǎn)事件，甚至系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)事件，威脅金融穩(wěn)定。

金融機(jī)構(gòu)類母公司背景的金融集團(tuán)總體上是成功的。得益于自身的整體實(shí)力和制度化的并表監(jiān)管，金融機(jī)構(gòu)發(fā)起和主導(dǎo)的金融集團(tuán)，特別是銀行背景的金融集團(tuán)成就顯著，經(jīng)由綜合化經(jīng)營(yíng)提升了整體服務(wù)能力。但在個(gè)別領(lǐng)域，如金融資產(chǎn)管理公司，由于脫離母公司資本實(shí)力和管理能力，盲目多元化，也發(fā)生了類似前華融公司這樣的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)事件，出現(xiàn)了整體機(jī)構(gòu)失敗。

相對(duì)而言，非金融母公司背景的類金融集團(tuán)問題更加突出，風(fēng)險(xiǎn)集中，各類背景控股股東、實(shí)控人均有涉及。一些類金融集團(tuán)參控股對(duì)象多為中小金融機(jī)構(gòu)，后者業(yè)已成為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域。其中，部分央企集團(tuán)所屬信托類機(jī)構(gòu)遭遇機(jī)構(gòu)失敗。部分民企集團(tuán)如華信集團(tuán)、海航集團(tuán)等，遭遇集團(tuán)危機(jī)。部分民營(yíng)資本非法控制和掏空金融機(jī)構(gòu),造成大規(guī)模損失和風(fēng)險(xiǎn)外溢，形成嚴(yán)重系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)事件。大科技平臺(tái)經(jīng)常采用橫向協(xié)議和流量控制，大量采用合伙制、VIE架構(gòu)，產(chǎn)權(quán)配置靈活，綜合金融激勵(lì)有余，風(fēng)控不足，潛在控制權(quán)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融繼續(xù)處于化解處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)階段，各類金融集團(tuán)，特別是類金融集團(tuán)，需要在清理存量風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，全面規(guī)范組織架構(gòu)和展業(yè)模式，校準(zhǔn)發(fā)展方向和路徑。有效防控金融集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融集團(tuán)高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于控制權(quán)監(jiān)管。對(duì)于母公司已經(jīng)納入監(jiān)管的金融集團(tuán)而言，可以依托現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)改進(jìn)和完善。對(duì)于各類類金融集團(tuán)而言，則有必要在全面甄別的基礎(chǔ)上，將具備條件的控股母公司、控股股東和實(shí)控人轉(zhuǎn)變成金融控股公司，規(guī)范其之于附屬金融機(jī)構(gòu)的控制權(quán)和控制行為，進(jìn)而將缺乏統(tǒng)一展業(yè)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的金融集團(tuán)轉(zhuǎn)變成金融控股集團(tuán)。

我國(guó)金融集團(tuán)監(jiān)管改革歷程

我國(guó)金融體系改革與發(fā)展長(zhǎng)期秉持產(chǎn)融分離以及分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管基本理念，不同類型的金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)上互不交叉，接受對(duì)口監(jiān)管。產(chǎn)融分離、分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管框架有助于依托機(jī)構(gòu)監(jiān)管隔離產(chǎn)融風(fēng)險(xiǎn)和金融混業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)完善金融機(jī)構(gòu)體系、支持金融和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高監(jiān)管專業(yè)水平意義重大，效果顯著。

但是隨著金融深化和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，前述監(jiān)管理念也面臨一系列新的不適應(yīng)。首先是隨著實(shí)業(yè)資本與金融資本交叉融合程度加深，金融領(lǐng)域的集團(tuán)化和綜合化漸成趨勢(shì)，如何在“由產(chǎn)到融”這一側(cè)落實(shí)產(chǎn)融分離要求面臨挑戰(zhàn)。其次是當(dāng)不同的法人機(jī)構(gòu)獨(dú)立從事不同的金融牌照，但隸屬于同一個(gè)實(shí)控方時(shí)，如何理解分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管。三是從集團(tuán)整體的角度看，在附屬金融機(jī)構(gòu)均已納入金融監(jiān)管，甚至附屬金融機(jī)構(gòu)母公司也已納入金融監(jiān)管的前提下，如何看待和監(jiān)控集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)，如何防控風(fēng)險(xiǎn)集中和風(fēng)險(xiǎn)傳染。顯然，針對(duì)以上問題，必須著眼于金融集團(tuán)整體，從規(guī)范和監(jiān)管控制權(quán)入手，通過設(shè)立和監(jiān)管金融控股公司加以解決。

圍繞規(guī)范和監(jiān)管金融集團(tuán)，我國(guó)的金融監(jiān)管理念經(jīng)歷了一個(gè)逐漸深化的過程。以2017年5月“明天系”風(fēng)險(xiǎn)事件爆發(fā)為分水嶺，金融集團(tuán)監(jiān)管改革逐漸聚焦到金融集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)的源頭和傳導(dǎo)路徑，即股權(quán)控制關(guān)系上。改革側(cè)重點(diǎn)大致包括對(duì)投資控股金融機(jī)構(gòu)予以規(guī)范性限制、延伸監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)主要股東以及設(shè)立金融控股公司等三個(gè)方面。毫無疑問，就系統(tǒng)性和完整性而言，設(shè)立金融控股公司更具里程碑意義。

首先是對(duì)股東投資和控股金融機(jī)構(gòu)，特別是產(chǎn)業(yè)資本投資控股金融機(jī)構(gòu)做出限制性規(guī)定。歷史上監(jiān)管部門均就單一股東允許參、控股機(jī)構(gòu)的數(shù)量做出限制（見表1），旨在降低業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)復(fù)雜性，隔離風(fēng)險(xiǎn)，防止以控股股東為核心節(jié)點(diǎn)形成復(fù)雜的關(guān)聯(lián)方群體，形成跨機(jī)構(gòu)的行業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)。

但實(shí)施效果并不理想。由于對(duì)單一股東參控股行為缺乏有效監(jiān)管，很容易發(fā)生監(jiān)管規(guī)避。另外更重要的是，各監(jiān)管主體只著眼于限制本行業(yè)的投資控股行為，對(duì)所有行業(yè)加總起來的參控股行為并無相關(guān)規(guī)定，必然形成更加復(fù)雜的跨業(yè)控制和更多實(shí)質(zhì)性的金融控股公司。明天系等一系列風(fēng)險(xiǎn)事件爆發(fā)后，2018年4月，人民銀行、原銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，針對(duì)工商資本一系列不當(dāng)投資、干預(yù)、掏空金融機(jī)構(gòu)問題，詳細(xì)規(guī)定了一攬子操作性更強(qiáng)的禁止情形。

為彌補(bǔ)股東監(jiān)管空白，防止控股股東、大股東的不當(dāng)干預(yù)，提高金融機(jī)構(gòu)公司治理有效性，監(jiān)管部門陸續(xù)就向上穿透監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)股東出臺(tái)了配套制度。2018年，原銀監(jiān)會(huì)頒布《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》，明確商業(yè)銀行股東的合規(guī)責(zé)任。2021年，原銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)大股東行為監(jiān)管辦法（試行）》，強(qiáng)化銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)公司治理，進(jìn)一步規(guī)范大股東行為。2022年3月，原中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)和中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)為指導(dǎo)商業(yè)銀行更好開展股東股權(quán)管理工作，制定印發(fā)了《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行股東權(quán)利義務(wù)手冊(cè)（2022年版）》。據(jù)聞新《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》正在修訂過程中，對(duì)大股東和實(shí)控人實(shí)施穿透監(jiān)管的具體措施有望得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

圍繞規(guī)范控股母公司/控股股東之于子公司的控制權(quán)和控制行為，前述規(guī)范性限制和延伸監(jiān)管類政策多為規(guī)范類文件，仍屬于輔助性措施。另外從實(shí)施效果看，要從源頭上管控集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范機(jī)構(gòu)集團(tuán)化和經(jīng)營(yíng)多元化，必須把母子公司作為集團(tuán)整體實(shí)施并表監(jiān)管。將金融集團(tuán)母公司轉(zhuǎn)變?yōu)槭鼙O(jiān)管的金融控股公司，明確其在集團(tuán)并表管理以及緊急風(fēng)險(xiǎn)處置方面的義務(wù)和責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)控股股東/母公司控制權(quán)和控制行為監(jiān)管的關(guān)鍵舉措。

2020年9月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施金融控股公司準(zhǔn)入管理的決定》，中國(guó)人民銀行出臺(tái)了《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》（簡(jiǎn)稱金控辦法），正式對(duì)金融控股公司實(shí)施準(zhǔn)入管理，作為金融機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管。金控辦法明確規(guī)定了控制多類、多家金融機(jī)構(gòu)的集團(tuán)母公司/控股股東在公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理、緊急自救等方面的合規(guī)責(zé)任，為綜合金融和金融監(jiān)管提供了制度規(guī)范，標(biāo)志著我國(guó)金融集團(tuán)發(fā)展與綜合監(jiān)管進(jìn)入了新階段。

但從落地實(shí)施角度看，難度之大遠(yuǎn)超預(yù)想。金控辦法實(shí)施前業(yè)已經(jīng)存在大量事實(shí)上的金融集團(tuán)和綜合金融活動(dòng)，清理甄別任務(wù)艱巨。對(duì)于非金融背景的類金融集團(tuán)，設(shè)立新的金融控股公司不僅涉及集團(tuán)內(nèi)部管理權(quán)責(zé)的重新劃分，也涉及不同監(jiān)管主體之間的政策協(xié)調(diào)。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)投資控制的金融集團(tuán)，盡管無需新設(shè)專門的金融控股公司，但從綜合并表監(jiān)管法規(guī)一致性角度出發(fā)，做好金控辦法與現(xiàn)有審慎監(jiān)管制度的協(xié)調(diào)和一致性更新，復(fù)雜性不容低估。

我國(guó)金融集團(tuán)監(jiān)管改革參考原則

設(shè)立金融控股公司是監(jiān)管集團(tuán)金融的關(guān)鍵實(shí)現(xiàn)路徑。設(shè)立金融控股公司或要求金融機(jī)構(gòu)母公司作為并表監(jiān)管合規(guī)責(zé)任主體，明確金融集團(tuán)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)的并表合規(guī)責(zé)任，形成跨法人、多業(yè)態(tài)、穿透層級(jí)的綜合并表監(jiān)管體系，關(guān)鍵在于依托控制權(quán)關(guān)系，做好控制權(quán)審慎監(jiān)管。我國(guó)金融控股公司監(jiān)管改革尚在推進(jìn)中，以下六點(diǎn)原則性結(jié)論堪為參考。

設(shè)立金融控股公司是監(jiān)管金融集團(tuán)的實(shí)現(xiàn)路徑

如前所述，金融集團(tuán)由金融集團(tuán)母公司或控股母公司連同集團(tuán)內(nèi)的附屬金融機(jī)構(gòu)共同組成，是對(duì)綜合金融中機(jī)構(gòu)集團(tuán)化、業(yè)務(wù)多元化的現(xiàn)象描述。金融集團(tuán)中的母公司或?qū)嵖胤娇梢允墙鹑跈C(jī)構(gòu)、實(shí)業(yè)公司、投資控股公司，附屬機(jī)構(gòu)可能從事金融、實(shí)業(yè)等多種行業(yè)，控制關(guān)系可以是股權(quán)控制也可以是非股權(quán)控制。金融集團(tuán)中的母公司或?qū)嵖胤桨幢O(jiān)管要求、依托股權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)設(shè)或設(shè)立為金融控股公司，后者及其控股的金融子公司共同組成金融控股集團(tuán),金融控股公司作為母公司以及金融機(jī)構(gòu)子公司均為受監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)體。金融控股公司和金融控股集團(tuán)是監(jiān)管“塑造”的結(jié)果，目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)金融集團(tuán)和綜合金融的有效監(jiān)管。強(qiáng)調(diào)金融控股公司和金融控股集團(tuán)的監(jiān)管含義，注意區(qū)分其與金融集團(tuán)母公司和金融集團(tuán)的不同，有助于避免認(rèn)識(shí)誤區(qū)和監(jiān)管盲區(qū)。

設(shè)立金融控股公司的主要參照是控制關(guān)系

如前所述，金融集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)源于控制權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，是集團(tuán)自上而下的控制權(quán)失當(dāng)經(jīng)由組織機(jī)構(gòu)集團(tuán)化、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)多元化形成的特定集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)。追根溯源，設(shè)立金融控股公司監(jiān)管集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于監(jiān)管實(shí)際行使控制權(quán)的集團(tuán)母公司或控股公司、控股股東以及實(shí)際控制人。金融控股公司監(jiān)管準(zhǔn)入的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于識(shí)別和判斷誰(shuí)真正擁有實(shí)際控制權(quán)以及如何行使控制權(quán)。換一個(gè)角度，如果一家機(jī)構(gòu)或者股東、自然人不擁有對(duì)附屬金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際控制權(quán)，則不應(yīng)被認(rèn)定為金融控股公司（ECB, 2021）。這是體現(xiàn)綜合并表監(jiān)管功能取向，以及金融控股公司牌照有別于其他金融牌照的關(guān)鍵依據(jù)。

是否擁有實(shí)際控制權(quán)是開展金融控股公司準(zhǔn)入和監(jiān)管的主要參照。對(duì)于母公司是受監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的金融集團(tuán)，不論該母公司否持有金融控股公司牌照，金融控股公司監(jiān)管有關(guān)規(guī)定作為補(bǔ)充性監(jiān)管規(guī)定理應(yīng)適用于該母公司及下轄所有金融子公司。對(duì)于非金融背景的類金融集團(tuán)，集團(tuán)母公司實(shí)際控制多類和多家金融子公司，但不持有金控或其他金融機(jī)構(gòu)牌照，必須按程序向監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立成為金融控股公司，否則應(yīng)將該集團(tuán)母公司作為金融控股公司監(jiān)管。對(duì)于不實(shí)際控制多類和多個(gè)金融子公司的集團(tuán)母公司，如僅出于財(cái)務(wù)投資目的持有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)，或僅作為持股平臺(tái)，不對(duì)附屬金融機(jī)構(gòu)行使決策和管理權(quán)，則無需申請(qǐng)?jiān)O(shè)立金融控股公司，以避免公司治理復(fù)雜化衍生新的公司治理風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)隔離是金控監(jiān)管的主要功能取向

有效識(shí)別和管理金融控股集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)要求金融控股公司承擔(dān)合規(guī)主體責(zé)任，必須有能力對(duì)金融控股集團(tuán)開展風(fēng)險(xiǎn)并表管理和關(guān)聯(lián)交易管理。通過風(fēng)險(xiǎn)并表看全、看透集團(tuán)主要風(fēng)險(xiǎn)，建立集團(tuán)統(tǒng)一授信機(jī)制，設(shè)立并表風(fēng)險(xiǎn)限額，防止集團(tuán)內(nèi)機(jī)構(gòu)在單一客戶、單一業(yè)務(wù)、單一區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)敞口規(guī)模過大，分布過于集中。通過關(guān)聯(lián)交易管理促進(jìn)集團(tuán)內(nèi)部交易公開透明、依法合規(guī)，在交易層面防止財(cái)務(wù)造假、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)傳染以及不當(dāng)利益輸送。

緩沖和吸收風(fēng)險(xiǎn)損失要以資本充足為前提。金融控股集團(tuán)內(nèi)部法人數(shù)量和層級(jí)多，股權(quán)和投融資關(guān)系復(fù)雜。金融控股公司必須有能力開展會(huì)計(jì)并表和資本并表，排除多重杠桿效應(yīng)和交叉持股，確保附屬子公司資本真實(shí)、充足，確保自己作為金融控股集團(tuán)母公司有足夠的資本實(shí)力用于吸收金融控股集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)損失，以及為金融子公司提供資本補(bǔ)充和展業(yè)支持。

確保集團(tuán)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)得到有序處置是防止集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)外溢和太大不能倒的根本保障。設(shè)立金融控股公司必須有助于建立健全集團(tuán)范圍內(nèi)的恢復(fù)處置機(jī)制。明確風(fēng)險(xiǎn)處置的進(jìn)入安排，比如由附屬金融機(jī)構(gòu)自身負(fù)責(zé)、由金融控股公司負(fù)責(zé)以及由更上層的控股股東負(fù)責(zé)的單點(diǎn)處置，或者由不同機(jī)構(gòu)同時(shí)負(fù)責(zé)的多點(diǎn)處置。建立處置損失分擔(dān)機(jī)制和總損失吸收能力（TLAC），如發(fā)行可減記或轉(zhuǎn)股的合格債務(wù)工具，確保問題機(jī)構(gòu)進(jìn)入處置程序后有足夠損失吸收能力。

設(shè)立和監(jiān)管金融控股公司須久久為功

設(shè)立和監(jiān)管金融控股公司主要參照控制關(guān)系，要求向上穿透直至抵達(dá)最終控制權(quán)。對(duì)于產(chǎn)融混合型和財(cái)團(tuán)屬性的大型企業(yè)集團(tuán)，向上穿透將集團(tuán)母公司直接設(shè)立為金融控股公司還是在母公司之下設(shè)立夾層（intermediate）金融控股公司，對(duì)應(yīng)著不同的戰(zhàn)略選擇和合規(guī)成本。將集團(tuán)母公司直接轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑诳毓晒荆馕吨髽I(yè)集團(tuán)整體納入監(jiān)管，影響集團(tuán)整體發(fā)展戰(zhàn)略，合規(guī)成本高。將金融板塊歸并起來設(shè)立夾層金融控股公司，統(tǒng)領(lǐng)金融子集團(tuán)，對(duì)集團(tuán)既定戰(zhàn)略影響小，監(jiān)管合規(guī)成本低。兩相權(quán)衡，混合型集團(tuán)和大型企業(yè)財(cái)團(tuán)通常會(huì)選擇后一種方案，即設(shè)立夾層金融控股公司，作為金融板塊的母公司，接受金控監(jiān)管。

但設(shè)立夾層金融控股公司意味著巨大的轉(zhuǎn)軌成本。實(shí)際控制關(guān)系是設(shè)立和監(jiān)管金融控股公司的主要參照，集團(tuán)母公司需要將其對(duì)金融子公司的控制權(quán)轉(zhuǎn)移到夾層金融控股公司，經(jīng)由后者實(shí)施公司治理。對(duì)集團(tuán)母公司而言，這相當(dāng)于某種形式的管理隔離，意味著現(xiàn)有管理模式的巨大調(diào)整。對(duì)于以實(shí)業(yè)為主業(yè)的混合集團(tuán)而言，設(shè)立擁有實(shí)際控制權(quán)的夾層金融控股公司易于操作，如大眾汽車（Volkswagen Financial Services AG，2024）。如果金融板塊的收入和利潤(rùn)占比過大，管理模式調(diào)整帶來的權(quán)責(zé)重新劃分可能非常復(fù)雜和困難，致使夾層控股公司難以做實(shí)。

甘蔗沒有兩頭甜。一方面，監(jiān)管辦法可以參考?xì)W盟的監(jiān)管適配（proportionality）原則，突出功能導(dǎo)向，簡(jiǎn)化對(duì)混合型集團(tuán)公司的合規(guī)要求，降低對(duì)集團(tuán)戰(zhàn)略的影響。比如放松對(duì)非金融板塊比例的限制，將金融業(yè)務(wù)收入占比從當(dāng)前的不低于80%下調(diào)為40%，便于企業(yè)選擇更加合適的金融控股公司形式，降低合規(guī)成本。另一方面，對(duì)于已經(jīng)設(shè)立夾層金融控股公司的，必須堅(jiān)持久久為功，最終做實(shí)其對(duì)附屬金融子公司的控制權(quán)。為降低轉(zhuǎn)軌成本，應(yīng)落實(shí)夾層金融控股公司作為金融母公司的職責(zé)，按持股平臺(tái)、管理平臺(tái)、風(fēng)險(xiǎn)處置平臺(tái)三重角色定位，在堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)前提下，分階段做實(shí)。

一是盡快做實(shí)金控的持股平臺(tái)職責(zé)。混合集團(tuán)、大型企業(yè)財(cái)團(tuán)母公司應(yīng)將其所持、所控的金融機(jī)構(gòu)股權(quán)全部轉(zhuǎn)移到新設(shè)立的金融控股公司，或者對(duì)外轉(zhuǎn)讓。除非存在特殊政策性背景，混合集團(tuán)和大型財(cái)團(tuán)母公司不應(yīng)持有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)，在股權(quán)上實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融分離并完善公司治理。二是要盡快做實(shí)夾層金融控股公司針對(duì)金融子公司的管理權(quán)，特別是并表管理、集團(tuán)內(nèi)部交易和關(guān)聯(lián)交易管理以及資本管理權(quán)，確保其有能力承擔(dān)金控監(jiān)管合規(guī)職責(zé)。三是隨著混合集團(tuán)、大型企業(yè)財(cái)團(tuán)整體戰(zhàn)略的演進(jìn)，在中長(zhǎng)期逐步完成混合集團(tuán)母公司、大型企業(yè)財(cái)團(tuán)母公司與夾層金融控股公司之間關(guān)于金融子公司控制權(quán)的權(quán)責(zé)配置，做實(shí)夾層金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)處置平臺(tái)職能。

作為支撐和保障的實(shí)施細(xì)則不可或缺

從落地實(shí)施角度看，監(jiān)管法規(guī)不能是粗線條、原則性的要求，必須足夠明確、具體。這意味著除了專門的金融控股公司監(jiān)督管理辦法，還必須輔之以細(xì)分的配套細(xì)則，形成完整的監(jiān)管條法體系。比如與公司治理風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的董監(jiān)高資質(zhì)和公司治理質(zhì)量監(jiān)管細(xì)則，與雙重杠桿風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的資本管理細(xì)則，與并表有關(guān)的并表管理細(xì)則，與風(fēng)險(xiǎn)隔離有關(guān)的集團(tuán)內(nèi)部交易和關(guān)聯(lián)交易管理細(xì)則以及與防控太大不能倒（too big to fail）風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的恢復(fù)與處置管理細(xì)則等。

配套細(xì)則不僅關(guān)乎如何執(zhí)行，更關(guān)系到由誰(shuí)來執(zhí)行，關(guān)系到金融控股公司作為合規(guī)責(zé)任主體是否具備履職能力。設(shè)立金融控股公司伴隨著集團(tuán)內(nèi)部權(quán)責(zé)的重新劃分、設(shè)定和配置，涉及監(jiān)管合規(guī)責(zé)任界定，決定金融控股公司能否真正“做實(shí)”。增強(qiáng)嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，細(xì)則不可或缺。

修訂金控辦法需統(tǒng)籌修訂其他相關(guān)法規(guī)

我國(guó)發(fā)布《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》迄今已五年有余，需要結(jié)合辦法實(shí)施情況及時(shí)全面修訂。修訂工作不應(yīng)局限于金控辦法本身，而是要從統(tǒng)籌監(jiān)管金融集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)的視角，同步修訂其他監(jiān)管制度相關(guān)條款，以突出監(jiān)管條例在母子公司關(guān)系和控制權(quán)監(jiān)管、并表管理與關(guān)聯(lián)交易管理、風(fēng)險(xiǎn)隔離與風(fēng)險(xiǎn)處置等主要領(lǐng)域的一致性，增強(qiáng)適用性。

如前所述，金控辦法除針對(duì)新設(shè)立的金融控股公司，也應(yīng)作為附加監(jiān)管規(guī)定適用于大量金融機(jī)構(gòu)投資主導(dǎo)的金融集團(tuán)。鑒于監(jiān)管部門此前已經(jīng)就金融機(jī)構(gòu)并表監(jiān)管出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，金控辦法應(yīng)與現(xiàn)有并表監(jiān)管規(guī)定和審慎監(jiān)管制度保持一致，特別是在附加監(jiān)管涉及的關(guān)鍵領(lǐng)域如資本監(jiān)管、并表管理、集團(tuán)內(nèi)部交易管理等，均需考慮并表需要，在對(duì)應(yīng)的專門監(jiān)管制度中加以體現(xiàn)。

這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。以資本充足監(jiān)管為例，我國(guó)對(duì)銀行、信托、AMC、證券類機(jī)構(gòu)均有監(jiān)管資本要求，對(duì)保險(xiǎn)類機(jī)構(gòu)有償付能力要求。歷史上不同監(jiān)管主體對(duì)監(jiān)管資本的理解、定義、關(guān)注重點(diǎn)和監(jiān)管規(guī)定不完全一致。金融集團(tuán)資本并表涉及母公司和各子公司，必須確保監(jiān)管資本指標(biāo)定義和口徑彼此一致可轉(zhuǎn)換，修訂工作任務(wù)艱巨。

主要結(jié)論

金控監(jiān)管改革的重要意義遠(yuǎn)不止于設(shè)立新的金融控股公司，而是適應(yīng)金融體系發(fā)展的新階段，為綜合經(jīng)營(yíng)、綜合監(jiān)管提供制度基礎(chǔ)。金融控股集團(tuán)是開展綜合金融的產(chǎn)業(yè)組織依托。通過金融控股公司監(jiān)管改革，把控股股東和控股母公司一并納入監(jiān)管視野，不僅有助于從源頭上防控公司治理風(fēng)險(xiǎn)，也經(jīng)由并表監(jiān)管促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)隔離，防止風(fēng)險(xiǎn)集中，以規(guī)范促發(fā)展，為綜合金融保駕護(hù)航。此外，金控準(zhǔn)入監(jiān)管也是一場(chǎng)對(duì)現(xiàn)有所有金融集團(tuán)類機(jī)構(gòu)和業(yè)態(tài)的集中甄別清理，是防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。因此聯(lián)系當(dāng)下，金控監(jiān)管改革議程未竟，需要以修訂現(xiàn)有試行辦法為契機(jī)，再賦能，再出發(fā)，扎實(shí)推進(jìn)，久久為功。

來源 | 《清華金融評(píng)論》2026年2月刊總第147期

編輯 | 周茗一

審核丨秦婷

責(zé)編 | 蘭銀帆

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