打開今年的“國家賬本” 財政資金的投向有哪些變化？

隨著財政政策的不斷調整，特別是投資于人這一理念的提出，今年兩會，被稱作“國家賬本”的2026年中央和地方預算，就備受大家關注。財政資金的投向會有變化嗎？投資于人背后的體制機制，又會發生什么樣的重大改變？

打開今年的“國家賬本”，首先有兩個數字引人關注：

全國一般公共預算支出的總規模，首次超過了30萬億元，這說明整個財政支出的大盤子，還在繼續增長。

另一個數字，在這三十萬億總支出中，投向教育、社會保障和就業、衛生健康、住房保障四大民生領域的錢，達到了12.4萬億元，在總支出中占比41.3%，達到了近年來的最高點。

這不僅意味著國家將投入更多的錢用于民生領域，而且也似乎發出了更明確的信號。那么，透過今年國家賬本的變化，我們還能看到什么？國家財政體制是否在發生重大的轉變？

“國家賬本”關系千家萬戶，今年兩會，代表委員最關注哪些領域的財政投入？

全國人大代表 薛超：加大教育資源的優質供給力度。

全國人大代表 高德榮：惠農補貼能否更精準。

全國人大代表 陳桂娥：建議以更大力度優化生育支持政策。

全國人大代表 陳國廣：另外還要提高村醫的待遇。

全國人大代表 譚雙劍：保證農民工的社保，一旦退了休后有些保障。

本周四，十四屆全國人大四次會議閉幕會，“關于2025年中央和地方預算執行情況與2026年中央和地方預算的決議”經表決通過，2026年中央預算獲批。

中國人民大學財稅研究所首席教授 朱青：我們國家預算有四大預算，一個一般公共預算，第二是政府性基金預算，第三是國有資本經營預算，第四是社會保險基金預算。這四大預算跟我們老百姓的生活都是息息相關的，有直接聯系的就是一般公共預算，所有跟老百姓相關的教育、醫療、一些衛生、住房保障，當然還有像政府的行政事業費用，像外交、國防和經濟建設的一些支出，實際上都在一般公共預算里面。

今年，全國一般公共預算支出，首次邁上30萬億元新臺階。更值得關注的是，在教育、社會保障和就業、衛生健康、住房保障這四大民生領域的財政支出安排，超過了12.4萬億元。與去年相比，增速達到約5%，超過了總支出4.4%的增速。相比五年前，漲幅更加明顯，四大民生領域中，教育支出相比2021年上漲了22%，社會保障和就業支出，則比2021年多了近四成。

中國人民大學財稅研究所首席教授 朱青：今年四大民生支出占整個一般公共預算支出的比例大約能達到41.3%，超過了2017年四大民生支出的占比，當時是37.3%，大約超過了4個百分點，充分體現了我們預算安排的投資于物與投資于人緊密結合的指導思想，讓一般公共預算更多向民生領域傾斜。

財政預算向民生領域傾斜，符合今年政府工作報告的要求，報告提出財政支出，要更加注重支持提振消費，投資于人，保障民生。

中國人民大學財稅研究所首席教授 朱青：這些年為什么要不斷地加大民生方面的支出，我們為什么優化財政支出結構，要向提高民生支出占比這個方向發展，最主要原因就是我們黨的二十大提出來的共同富裕。中國特色的現代化，其中一個特征就是共同富裕的現代化，一方面我們的收入分配要更加的公平合理，另一方面就是我們政府的支出要更多向民生領域傾斜。教育、醫療、衛生、社保、住房，這些直接涉及老百姓利益的方面，要財政加大投入，這是我們實現共同富裕一個基本的保障。

今年兩會，“投資于人”已經成為備受關注的政策關鍵詞。2025年，這一表述被首次寫入政府工作報告；剛剛發布的“十五五”規劃綱要又進一步明確，堅持擴大內需這個戰略基點，堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合。

中國人民大學財稅研究所首席教授 朱青：我們現在消費的增長還是比較慢的，所以中央文件里也提出來叫供強需弱。就是我們現在需求不足，所以如果投資于人，也就是說提高對老百姓的這些用于人方面的開支，比如教育支出，醫療保障的支出，這樣實際上會增加我們老百姓的收入，這樣的話實際上對于擴大需求也是非常有幫助的。

教育、社保、就業、衛生，圍繞“人”的“投資”都在漲，那么，錢從哪來？在今年兩會經濟主題記者會上，財政部又算了一筆賬。

財政部部長 藍佛安：今年30萬億元的支出盤子，如果總體效益提升1%，相當于能省下來3000億元，可以干很多大事。

財政部進一步表示，用黨政機關的緊日子，換老百姓的好日子。例如今年中央本級的“三公”經費就壓減了7%以上，會議、培訓等經費壓減了10%，更有20個省份節約資金超120億元，減掉了冗余，增出了民生。

中國財政科學研究院院長 楊志勇：在挪的過程當中可能效率就提升了，你本來比如說在這個地方花得不合適，那個地方花得更好。在這種情況底下，對于我們現在有這么多的支出訴求、民生保障的訴求，特別是有一些剛性的民生訴求來說，應該是會有很大幫助的。

從過去講“以人為本”，到現在反復強調“投資于人”，人牢牢地站在了C位。現在很多地方都在提，建設生育友好型社會，青年友好型社會，還有老年友好型社會，這些新理念背后，其實是一個大趨勢：我們要建立的，是覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系。也正是在這樣的大背景下，透過預算的變化，我們也可以看到，政府財政在投入方向和投資效率上，將來會面臨極大的考驗。

今年兩會，對于“人”的關注，已經開始貫穿于諸多政策之中。政府工作報告更是直指人的全面發展：從優化“一老一小”服務，到積極開發老年人力資源，從加強創業支持引導，到完善適應人工智能發展的就業措施。剛剛發布的“十五五”規劃綱要指出，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系。

中國財政科學研究院院長 楊志勇：我們現在其實各個方面都有體現，你可以看到從人的全生命周期，從幼兒開始我們有補貼，當然有很多，很直接的幫助。你看生病的時候，我們有對應的醫保，同時也會看到，必要的時候政府實際上在人的每一個階段，實際上都在投入。

國家衛生健康委員會主任 雷海潮：截止到現在，我們統計已經有3300萬家庭，領到了育兒補貼，有些居民群眾用一句很形象的話來打比喻，說孩子一出生，自己就自帶口糧，自帶工資。

全生命周期的“投資于人”，首先從起點開始。截至目前，在3300萬已經領到育兒補貼的家庭背后，是900多億中央財政以及100多億地方財政的投入，同時，去年全國新增89萬個普惠托位，總托位數量已達660萬個。這份帶著國家溫度的“育兒啟動資金”，連同不斷織密的托育服務網，再加上逐步推行的免費學前教育，可以有效減輕萬千家庭的生育焦慮。

中國財政科學研究院院長 楊志勇：那現在政府投錢在這里面，給他們減輕一些負擔，從間接來說促進人口的高質量發展。民生支出一直強調是盡力而為、量力而行，很多時候是一個探索的過程，所以對育兒的幫助，不只是體現在每年給多少錢。

在教育之外，就業和社會保障，同樣是中央財政在民生領域的重要支出。2026年，中央財政將安排就業補助資金667億元，支持地方落實就業創業扶持政策。在兩會各省代表團的討論中，保就業也是重點議題。

面對人工智能快速迭代與經濟結構轉型帶來的雙重沖擊，四川省就適時推出了“技能提升培訓年”及“投資于人20條”新政。其核心邏輯在于，讓培訓緊跟真實的市場需求，對勞動力進行大規模的技能提升投入。

中國人民大學財稅研究所首席教授 朱青：為什么我們不說“投入于人”，我們說強調“投資于人”，是因為“投資于人”強調回報，那要從人力資本角度考慮，從投資角度考慮，這筆錢花出去，對于提高勞動者的身體素質，對于提高勞動者的教育水平，都是有很大幫助的，對于整個社會的產出是有幫助的。那么這種收益不是個人的收益，而是整個社會的收益，社會的回報，它的意義更加重大。

在今年的國家賬本中，城鄉居民基礎養老金的調整尤為引人注目。今年，城鄉居民基礎養老金月最低標準再次提高20元，在經歷三年連升后達到163元。目前，我國約有1.8億人領取城鄉居民基礎養老金，其中農民占比超過七成。十五五規劃綱要明確提出，健全待遇確定和調整機制，逐步提高城鄉居民基礎養老金，這意味著未來五年，城鄉居民基礎養老金將繼續提高。

中國人民大學財稅研究所首席教授 朱青：從2009年以后，我們建立了城鄉居民的基本養老保險，因為各地水平都不一樣，它不是中央統一的，它是由地方財政能力決定的。當然絕大多數地區，都是超過這個國家最低標準的，確實應當是從開源節流，來解決我們的社保問題，解決城鄉居民的基本養老問題，一些不必要的支出，還要進一步壓縮，就是把錢使在刀刃。

四大民生領域的財政支出達到破紀錄的12.4萬億元，但面對各個群體、各個年齡段的多元化需求，財政資金的科學管理和高效使用，也面臨更高水平的考驗。

中國財政科學研究院院長 楊志勇：因為整個社會或者政府可用于人的資金它是一定的，我們的預算規模也是一定的，在這種情況底下，你只能去區分輕重緩急，最終各方面解決得好，就要靠經濟社會的發展。經濟再往上走，我們就更有實力提供更多保障，有更多資金資源投資于人，因為最終的目標不就是要實現人的全面發展嘛。

今年的財政賬本中的各類支出，有的在增長，例如民生支出，科技方面的支出，也有的在減少，比如中央本級“三公”經費就壓減了7%以上。增減之間，透露的是什么信號？財政部部長藍佛安在記者會上有句話說得特別直白：用黨政機關的緊日子，換老百姓的好日子。當然，光靠“緊”和“省”還不夠，還得靠制度上的約束和改革。今年的政府工作報告就明確提出，要深化零基預算改革，什么叫零基改革？簡單說，就是不管這個部門過去花了多少錢，今年統統從零開始算賬。每一筆錢，都要重新論證：該不該花？花多少？花完了有什么效果？這樣一場“刀刃向內”的改革，顯然難度不會小，但意義重大，國家錢袋子里的錢，每一分都必須對老百姓負責，這樣的改革再難也得推動。

財政部部長 藍佛安：深化零基預算改革向支出要效益，這是財政科學管理的有力抓手。

零基預算是什么？它在去年被首次寫入政府工作報告，并在今年的政府工作報告中進一步提出，要深化零基預算改革。在專家看來，它已經成為破解財政預算編制“路徑依賴”的重要方式。

中國人民大學財稅研究所首席教授 朱青：在傳統預算編制下，無論是人員經費，還是項目經費都采用增量預算。實際上這種預算編制是不科學的，很多項目今年沒有了，在增量預算情況下，實際上還是要撥款的。所以在這種情況下，就造成了一定的財政資金浪費。零基預算是跟增量預算對比，根據單位的任務功能，我們重新給你來核定預算，不考慮去年的支出水平，從零做起，從零算起，所以就是零基預算。

財政預算以上年支出為基數，適當考慮一定增長比例分配資金，雖有一定合理性，但容易導致“為了花錢而花錢”等資金浪費現象。而零基預算，就是要打破基數觀念的僵局。

中國財政科學研究院院長 楊志勇：我們花錢可以簡單分成人員經費、項目經費，因為人員問題的話，人相對固定來說變化不會太大，但是項目經費，比如說過去給你排100個億，你有對應的一些項目，完成了之后按正常說，沒有項目就不應該有這個預算，但是現實當中過去出現這個情況，后面可能還得按100億增加來排。

2021年，國務院印發的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出，“積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局”。自此之后，試點工作開始。中央層面，財政部等16個中央部門在2024年率先開展零基預算改革試點；地方層面，安徽、廣西、甘肅等省份，也在積極推動零基預算改革。

中國財政科學研究院院長 楊志勇：在地方，都已經在推開了試點，中央部門現在也在做，因為把不合理的基數給調了，一定會節約出來資金，比如像從地方來看，包括像安徽，第一年一下節約了80多億的資金，然后可以集中起來做別的事情，第二年規模再擴大了，它節約的資金就更多了。

在安徽，2023年省級財政預算部門項目數下降了22%；市一級，2021年至2024年，預算項目數量壓縮了50%。而在湖南，省級財政專項資金從42項整合為33項，壓減21%，騰出更多財力用于改善民生。

中國財政科學研究院院長 楊志勇：我們一開始說，深化零基預算改革，這是一件很難的事情，所以從地方來說，就是要強調高位推動，地方主要負責人叫掛帥又出征，它本身是有難度的。因為改革是要打破利益格局的，所以對預算改革，它實際上跟整個國家進一步全面深化改革，應該說是同頻共振，就是在這個背景下才能做的，因為全面深化改革，它為預算改革提供了很有力支撐。

專家表示，在政府投資方面，零基預算改革的理念同樣適用。今年的政府工作報告中強調，加強項目資金監管，堅決防止低效無效投資。“十五五”規劃綱要則專門設立“擴大有效投資”的章節，其中指出，提高政府投資效益，聚焦惠民生、補短板、增動能，優化政府投資結構。

中國財政科學研究院院長 楊志勇：政府的各項支出，它應該都是跟零基預算改革，都是可以聯系起來，比如說你這地方基礎設施已經很好了，你還要再繼續往里面去投，可能就飽和了，飽和了就很容易出現低效無效投資了，可能就要投到有效的地方去。

如何實現財政資金的科學配置，除了零基預算改革，更需要構建完善的預算透明與監督機制。2021年，預算績效聽證制度被正式納入預算審查監督體系，全國人大常委會加強對重點支出和重大項目績效目標、績效評價結果的審查監督，必要時，召開預算績效聽證會。隨后，青海、云南等省地方性法規的發布，進一步對地方人大探索召開預算績效聽證會，提升預算監督效能提供了有力的法律指引。

中國財政科學研究院院長 楊志勇：這個制度它已經在那里了，是嵌在里面的一種制度。黨的十八屆三中全會，它是給財政一個新的定位，叫財政是國家治理的基礎和重要支柱，你錢花在什么地方，就能體現出來我們的政策導向，我們的執政理念。財政資金是公共資金，是全體人民的錢，進一步就說明，我們的國家是怎么樣為人民服務的。

本周五兩會閉幕的第二天中午，可能是因為今年和過去幾年兩會報道中，我們都呼吁過農民養老金的增加問題，人力資源社會保障部農村社會保險司負責人感謝媒體為農民發聲，也讓我們知道農民養老金增加的問題得到更大的重視，今后也會有力的推動，這可能是今年兩會中很多類似的溝通之一。代表、委員、媒體及社會各發出聲音，然后被職能部門聽見，再然后協商探討，讓民生中的很多問題一步步向前推進，這是一種良性循環，民生為大，期盼每天都在進步，我們每個人都越來越有獲得感。