“不能推倒重來、打亂重分”，二輪土地延包試點“施工圖”出爐

21世紀經濟報道記者李莎 報道日前，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于做好第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作的意見》（后簡稱《意見》）公開發布，對第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作作了具體部署安排，共15條具體措施。

二輪土地延包試點工作正在有序推進，逐步展開，今年將在除了貴州、西藏之外的29個省（區、市）全面開展整省試點。《意見》強調，要穩妥有序開展延包試點，加強農民土地承包權益保護，加強農村土地承包合同管理，加強組織領導。在延包試點中，要堅持延包原則，堅持“大穩定、小調整”，依法依規從嚴掌握“小調整”，規范延包程序，妥善解決突出矛盾。

中國社會科學院政治學研究所研究員陳明向21世紀經濟報道記者表示，《意見》條目清晰、要求具體、操作性強，便于地方對照執行，對二輪土地延包試點工作有很強的針對性與指導意義。

南京農業大學資源環境與發展研究院研究員、南京財經大學糧食和物資學院教授錢龍向21世紀經濟報道記者表示，《意見》具有原則性強、指導性強、操作性強、前瞻性強四大特點，既是落實黨中央關于保持土地承包關系穩定并長久不變重大決策部署的施工圖，也是新形勢下進一步鞏固完善我國農村基本經營制度、維護農民土地權益、保障農村社會穩定的重要壓艙石。

二輪土地延包試點已推進數年，黨的十九大報告明確提出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。2019年11月26日，《中共中央 國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》印發，明確了保持土地承包關系穩定并長久不變的重要意義、總體要求、政策內涵、推進實施等相關內容。

陳明認為，2019年出臺的這一文件以原則性規定為主，地方在執行中存在概念理解不一、操作依據不明確等問題。經過多年二輪土地延包試點探索、中央地方互動，此次以兩辦名義印發的《意見》充分吸納了基層實踐疑問與試點經驗，為接下來全面開展農村承包地二輪到期延包整省試點提供了精準指導。

《意見》明確，以戶為單位開展延包，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定，不能推倒重來、打亂重分，不能借機違法調整或收回農戶承包地。

陳明認為，《意見》明確了土地承包關系要以戶為單位，不能推倒重來、打亂重分，以中央政策的形式，將二輪土地延包試點的很多細節性的內容固定下來。

錢龍表示，《意見》強調堅持集體所有制不動搖、堅持農戶家庭承包經營、堅持農民主體地位，劃定改革紅線，明確不得打破原集體土地所有權的界限在全村范圍內搞平均承包，不得以延包為名違法調整和收回農戶承包地，從根本上保護農民既有權益。同時，《意見》也留出一定空間，在堅守底線的前提下，允許并鼓勵農民集體在法律政策范圍內因地制宜探索延包具體路徑。例如對“小調整”作出嚴格界定，對確權確地、確權確股等方式從嚴把握，既防止“一刀切”，又賦予基層必要的自主權。

實際上，今年2月4日，中央財辦分管日常工作的副主任、中央農辦主任韓文秀在國新辦新聞發布會上表示，二輪土地延包試點工作總的原則是“大穩定、小調整”。“大穩定”就是確保絕大多數農戶原有承包地保持穩定、順利延包，決不能推倒重來、打亂重分，更不能借機違法調整或收回農戶承包地。“小調整”就是對確需調整的特殊情形，要依法依規從嚴掌握，在農村集體經濟組織的個別農戶之間適當調整。

《意見》進一步明確，依法依規從嚴掌握“小調整”。堅持“大穩定、小調整”，“小調整”的前提是“大穩定”。“小調整”是指在農村集體經濟組織個別農戶之間進行承包地小范圍適當調整，僅限于少數存在承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調地的村組。

陳明表示，此前中央一直強調堅持“大穩定、小調整”，《意見》進一步對“小調整”進行界定，僅限于少數特殊情形，需要滿足特定調整條件。后續也需要各省份結合地方實際，進一步明確“特殊情形”的范疇，便于更好落地執行。

錢龍表示，“大穩定” 是前提和基礎，意味著絕大多數農戶的承包地要保持穩定、不能推倒重來，有利于鞏固確權成果、保障農民權益、維護社會穩定、適應現代農業發展。這既是對歷史經驗的深刻總結，也是沿著既定改革路徑推進，讓農戶吃下“定心丸”。

錢龍進一步指出，為避免“小調整”被濫用，《意見》進行了嚴格限制，一方面嚴格界定特殊情形的適用條件，且需群眾普遍有調整意愿，杜絕少數人主張或干部強推；另一方面，要嚴格執行程序，調整方案需經農民集體民主協商、公示不少于15日、符合法律法規并報鄉（鎮）政府和縣級政府農業農村主管部門批準。此外，鼓勵替代方案，通過集體收益分配、公益崗位安置等多元渠道解決因缺地少地導致生活困難農戶的困難。多措并舉，避免“小調整”被濫用。

《意見》明確，保障農村集體經濟組織成員土地承包權益。具有本集體經濟組織成員身份的承包農戶家庭成員依法享有土地承包權益，非集體經濟組織成員不參與延包。

陳明表示，界定農村集體經濟組織成員是保障農民土地承包權益的前提。2016年12月出臺的《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》就明確，要科學確認農村集體經濟組織成員身份，解決成員邊界不清的問題。經過多年改革實踐，對于成員身份確定，各地已有明確政策規定。

《意見》強調，充分保障出嫁、離婚、喪偶婦女和入贅婿等群體的知情權、參與權，做好跨區域協調工作，避免“兩頭空”、防止“兩頭占”，依照農村土地承包法、農村集體經濟組織法等法律法規維護其合法土地承包權益。依法保障進城落戶農民合法土地承包權益。探索建立農戶自愿有償退出土地承包經營權的辦法。

錢龍表示，關于出嫁、離婚、喪偶婦女和入贅婿等群體的土地權益保障的部署安排，是《意見》的重要亮點之一。核心在于堅持成員身份唯一性和權益跟隨，并且要強化跨區域協調，多管齊下避免這些群體出現“兩頭空”或“兩頭占”的情況。

《意見》要求，嚴格機動地和新增耕地管理。機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的5%，且不得新增。通過依法開墾、復墾及土地整理等方式新增加的耕地要嚴格管理，縣級以上政府依法明確土地所有權。確定為農村集體所有耕地的納入農村集體財產管理，在尊重農民意愿前提下，通過確權確地、確權確股等方式承包到戶，可以采取多種方式發展生產經營，由集體經營的所得收益主要用于分紅，確保集體經濟組織成員受益。

陳明指出，經第三次全國國土調查，黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、新疆等北方省份存在部分新增耕地，部分地方擬將其作為機動地或新增耕地用于未來有償承包。此次《意見》對機動地與新增耕地管理作出明確規范，厘清處置原則，為各地規范操作提供了清晰遵循。

《意見》提出，保障流轉土地穩定經營。依法保障流轉雙方合法權益，發揮好農村集體經濟組織作用，在尊重農民意愿前提下，引導承包方和受讓方充分協商，通過合同約定等方式明確承包延期后土地續租事宜，穩定經營主體預期。強化流轉土地經營權監管，不鼓勵大規模長時間流轉農村土地。堅決遏制流轉土地“非農化”，有效防止“非糧化”。

實際上，今年中央一號文件就明確，要規范承包地經營權流轉，加強長時間大面積流轉土地風險監測預警。

陳明認為，大規模長時間流轉農村土地存在一定經營風險，尤其是涉及工商資本或者說企業的土地流轉，一旦出現經營問題，很可能會影響農民利益，不利于保障國家糧食安全。

錢龍表示，《意見》進一步重申和強化相關政策規定，或有三方面的考慮。一是守住風險底線，防止工商資本下鄉帶來經營風險、社會矛盾風險以及耕地非農化、非糧化方面的風險，對國家糧食安全帶來負面影響；二是保障農民自主權利，避免因土地流轉期限過長導致農民失去收入來源返鄉后收不回土地的情況，讓土地成為農民應對未來不確定性的重要防線；三是適應農業發展實際，在新時期讓土地流轉期限與經營主體能力、農業產業特點相匹配，宜長則長、宜短則短，不搞“一刀切”。

陳明表示，接下來要更好推進《意見》落地執行，各省份需要結合本地實際做好銜接工作，對照《意見》制定更細化的指導性意見與實施方案，為縣級提供清晰的操作指引。應依據《意見》制定相關負面清單，明確劃定違法違規、違反政策的禁止事項，負面清單之外的事項可進行個案研究、規范處置，確保基層干有方向、行有底線。