萬州凱萊停車場權屬迷局：《政府紀要》與法院判決相悖

來源：社會與法治網|作者：朱晨輝 發布時間：2026-03-14

近日，重慶萬州區凱萊酒店停車場權屬糾紛持續發酵，當地招商引資企業重慶恒鑫房地產開發公司（下稱“恒鑫公司”）與停車場實際權利人黃娟，深陷一場關乎巨額投資回報與合法權益的法律博弈。這場糾紛牽扯出政府公文效力、法院判決一致性、國有資產監管等多重議題，也折民營企業在經營過程中面臨的權益保障困境。

《政府紀要》確定權屬，寫明“誰投資誰受益”原則

20年前恒鑫公司投資千萬元改建停車場，由政府會議《紀要》明確規定和安排，享有獨立排他的使用受益權，卻被法院一紙判決導致完全喪失權利，變成子虛烏有。這不是劇情而是現實——權利人要向無權利人交還場地。按照政府會議《紀要》精神，改造后的停車場先由凱萊酒店使用20年，后交給投資人重慶恒鑫房地產公司使用。政府會議《紀要》事前明確了停車場改造工程的主導者、投資者和竣工后的使用原則以及時間節點：即從2024年6月1日開始，由恒鑫公司將停車場交由黃娟經營使用并受益。然而，黃娟從恒鑫公司接手停車場僅僅使用才一年半時間，法院卻要求黃娟將停車場交回早已喪失任何權利的凱萊酒店。彼時，本來應屬于黃娟的經營使用權利面臨歸零風險。

糾紛的根源要追溯到2006年6月22日萬州區政府出臺的一份核心文件。當年，萬州區人民政府印發《萬州府紀〔2006〕35號議事紀要》（下稱“35號紀要”），明確由恒鑫公司等企業出資改建凱萊酒店停車場，改造完畢后，“地下部分無償交由凱萊大酒店使用到與區委辦公室簽訂的租賃期滿時止；地上部分，緊鄰凱萊酒店50%的面積交由凱萊大酒店使用到與區委辦公室簽訂的租賃期滿時止。屆時，按‘誰投資誰受益’原則，交由福斯德商業廣場項目業主單位（即恒鑫公司）使用。”這份由時任常務副區長主持、多方參與達成的《35號紀要》，成為恒鑫公司主張權利的核心依據，也為后續的糾紛埋下了伏筆。

2004年，恒鑫公司作為萬州區招商引資企業響應政府號召，投入巨資開發福斯德商業廣場。2006年按照萬州區人民政府要求，恒鑫公司出資1000萬余元進行了凱萊停車場改建。該停車場作為福斯德商業廣場的配套設施，與廣場共生共存。2005年1月，黃娟與凱萊酒店先后簽訂了停車場租賃合同（建成后凱萊酒店所有停放車輛免費停放），租期至2024年5月31日。

2017年9月，恒鑫公司與黃娟依據《35號紀要》的權威與信譽簽訂《凱萊大酒店停車場經營使用權轉讓協議》，黃娟以近2000萬元的對價受讓該停車場使用權，后續通過債務抵扣方式足額支付了轉讓費用，成為停車場的實際權利人。

矛盾的爆發始于凱萊酒店的違約行為。2020年，因凱萊酒店累計拖欠萬州區委辦公室（其后來的權利承繼人為三峽平湖公司）租金本息超過800萬元被平湖公司起訴。（注：2018年8月1日區委辦將房屋管理權承繼給國有資產平臺重慶市萬州三峽平湖有限公司，其移交財產權利清單中，并不包括停車場。因此，作為承租人的凱萊酒店就更不可能有對停車場的任何權利。

法院審理時將兩個不同地塊混淆，作出錯誤認定

但平湖公司向萬州區法院對凱萊酒店提起訴訟，法院就此作出（2021）渝0101民初1312號民事判決，確認2020年12月21日解除凱萊酒店相關租賃協議，凱萊公司須將承租時的房屋及場地交還平湖公司。此舉意味著自該日起，平湖公司及凱萊酒店已失去對凱萊停車場的管理權與收益權，凱萊酒店與黃娟的租賃合同也因喪失轉租權而自然終止。

令人意外的是，本已喪失權利基礎的凱萊公司，于2023年2月起訴黃娟，以黃娟拖欠租金為由，要求其交還停車場，程序上存在問題。

更讓人不解的是，萬州區人民法院與重慶市第二中級人民法院兩級法院審理后，均判決凱萊公司勝訴，支持其交還停車場的訴求。這一判決與此前兩級法院的生效文書形成鮮明矛盾——萬州區法院（2023）渝0101民初4541號、重慶市第二中級人民法院（2023）渝02民終2989號民事判決均明確認定2024年5月31日凱萊酒店租賃期滿后，停車場經營使用權歸恒鑫公司享有。

“一審法院將兩個不同地塊混為一談，無視《35號紀要》和生效判決，作出了錯誤認定。”黃娟的代理人在上訴狀中指出，案涉停車場坐落于萬州區太白路99號，土地性質為“出讓”，名稱為凱萊酒店地下停車場，沒辦理房權證，而平湖公司向法庭提交的房權證對應的是太白路81-89號，土地性質為“劃撥”，房屋名稱為“萬州區辦公室太白路臨街危房改建綜合樓負1層車庫”，屬凱萊酒店主樓地下車庫，二者并非同一標的，屬于事實錯誤。

（2021）渝0101民初1312號判決也未涉及該停車場，平湖公司根本不是停車場的合法權利人，無權主張租金或要求交還場地，屬虛假訴訟。

從法律層面分析，這場糾紛的核心在于對《35號紀要》效力的認定及各方權利的界定。根據最高人民法院第二巡回法庭2021年第17次法官會議紀要精神，《35號紀要》作為多方協商一致形成的文件，具有民事合同性質，對參與各方均具有法律約束力。《中華人民共和國民法典》第一百四十二條規定：“有相對人的意思表示的解釋，應當按照所使用的詞句，結合相關條款、行為的性質和目的、習慣以及誠信原則，確定意思表示的含義。”結合《35號紀要》內容，“誰投資誰受益”的原則明確，恒鑫公司作為投資人，在凱萊酒店租賃期滿后享有停車場使用權，且《35號紀要》未約定終止時間，應視為使用權持續至福斯德商業廣場消滅時止。

《最高人民法院關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》第二十四條明確了案外人享有的足以排除強制執行的民事權益，包括基于行政確權及合法投資形成的用益權益。作為合法受讓方的黃娟，在法院采取執行措施前已支付合理對價，實際占有使用停車場近十年，其權益未得到法律保護。《中華人民共和國民法典》第五百零九條也規定，當事人應當按照約定全面履行自己的義務，遵循誠信原則，萬州府紀〔2006〕35號議事紀要作為政府作出的行政允諾，政府及相關部門理應遵守，保障投資人的合法權益。

黃娟已支付合理對價，合法權益應依法受到保護

針對該案涉及的核心法律與實務爭議，人民大學法學院張教授、北京大學法學院王教授、西南政法大學黃教授和北京師范大學法學院張教授等法學領域權威專家在2026年1月下旬在京舉行了論證會，給記者提供了要求不透露姓名的專家意見書。這份四千多字的專家意見書進一步明晰了案件的法律邊界與權益歸屬。

上述四位法學專家表示：《35號紀要》作為萬州區政府主導、多方參與協商形成的文件，明確約定了投資主體、投資回報方式及權利歸屬，其性質兼具行政允諾與民事合同的雙重屬性，并非單純的內部議事文件。結合最高人民法院相關裁判精神及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等相關指引，此類包含明確權利義務約定的《政府紀要》，對參與各方均具有法律約束力，政府部門應當遵循誠信原則，切實履行《政府紀要》中承諾的“誰投資誰受益”的原則，這也是優化法治化營商環境、保護民營企業投資信心的核心要求。

有法律人士指出，從民事權利保護角度來看，恒鑫公司作為合法投資人，依照《35號紀要》享有停車場的經營使用權，其將該權利轉讓給黃娟的行為，符合《中華人民共和國民法典》關于用益物權轉讓的相關規定，且黃娟已支付合理對價并實際占有使用多年，其合法權益應依法受到保護。而凱萊公司在2020年12月21日已喪失租賃權及轉租權，其此后向黃娟收取租金、起訴要求交還場地的行為，缺乏任何權利基礎，兩級法院支持其訴求的判決，與此前確認恒鑫公司享有使用權的生效判決存在明顯沖突，違背了“同案同判”的司法原則，也不符合最高人民法院強調的“強化產權執法司法保護”的要求。

更值得關注的是，凱萊公司自2020年12月21日喪失租賃權后，已無權向黃娟收取租金，但其仍收取了2020年12月21日至2022年10月31日期間的租金547671.23元，且無權收取停車場地面另外50%面積的租金，實際上卻違規收取了2008年至2020年期間的相關費用618082.19元。黃娟據此提出反訴，要求凱萊公司退還上述款項，被一審法院駁回。

恒鑫公司董事長王一霏在接受采訪時表示，公司2004年招商引資入駐萬州，為地方經濟發展作出巨大貢獻，卻因政府相關部門未落實《35號紀要》，面臨巨額投資無法收回的困境。更令王一霏憤慨的是，他作為70歲老人，前往萬州區政府詢問《紀要》落實情況時，竟遭到工作人員粗暴對待，身體受到傷害。

據王一霏透露：“凱萊公司實際控制人羅某某，放四分高利給凱萊酒店法人代表劉薇，幾個月后通過野蠻手段逼走劉薇，侵占資產、逃脫債務，還與平湖公司個別人員形成利益輸送，試圖通過訴訟強取豪奪停車場使用權。”

黃娟于2025年6月11日提起上訴，請求撤銷一審判決，駁回凱萊公司全部訴訟請求，并判令其退還多收取的租金，重慶第二中級人民法院在2026年2月5日下達民事判決[（2026）渝02民終1749號]維持一審的錯誤判決。

這場糾紛不僅關乎恒鑫公司與黃娟的財產權益，更考驗著地方政府的契約精神與司法公正。政府公文的公信力、法院判決的一致性是民營企業安心經營的重要保障。若無視“誰投資誰受益”的基本原則，無視生效法律文書與政府承諾，不僅損害了民營企業的合法權益，更會破壞地方營商環境，影響政府公信力。

案件下一步如何發展，我們將持續關注，期待相關單位能依法查明事實，糾正錯誤判決，維護民營企業與公民的合法權益，讓“誰投資誰受益”的原則落在實處，讓政府承諾經得起法律與時間的檢驗。