土地、山林、水利權(quán)屬糾紛的歷史、處理方和法律適用

作者：

耿寶建（最高人民法院第一巡回法庭分黨組成員、副庭長）

楊志華（最高人民法院二級高級法官）

薛笑梅（湖南省益陽市中級人民法院法官助理）

徐 超（最高人民法院法官助理）

原載：《中國應(yīng)用法學(xué)》2021年第6期，節(jié)選，有刪節(jié)

內(nèi)容摘要土地、山林、水利權(quán)屬糾紛作為農(nóng)村社會治理的三大類案件，存在案件數(shù)量多，糾紛化解難；涉及人員多，事實查清難；政府確權(quán)時對管理使用現(xiàn)實重視不夠；復(fù)議前置糾錯功能未有效發(fā)揮等問題。究其原因，主要是我國土地、山林、水利制度前后歷經(jīng)土地改革、合作化與人民公社化、四固定、林業(yè)三定、林業(yè)改革等多次變革，歷史遺留問題多。本文以最高人民法院第一巡回法庭對其轄區(qū)三類案件的裁判為研究對象，對三類案件的概念含義、處理途徑、審理原則、起訴條件判定、證據(jù)效力審核、法律法規(guī)適用等問題進(jìn)行實證分析，以期為行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)正確處理類似案件提供決策依據(jù)與裁判思路。

一、土地、山林、水利權(quán)屬糾紛案件存在問題之歷史原因分析

三類案件糾紛化解困難是各方因素交織的結(jié)果。有因社會主義市場經(jīng)濟(jì)確立，國內(nèi)發(fā)展改革大踏步前進(jìn)背景下，土地經(jīng)濟(jì)價值不斷攀升的利益因素；有部分農(nóng)民群眾對土地過度依戀，宗族觀念至上與法律意識淡薄的思想因素；有復(fù)議糾錯功能缺失下多元解紛機(jī)制功能發(fā)揮不到位的制度因素；也有執(zhí)法程序不到位，法律規(guī)定不完善，確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，實質(zhì)化解糾紛意識仍須增強(qiáng)的司法因素，但最主要的原因是土地制度多次變革遺留的歷史因素。中華人民共和國成立以來，我國土地制度歷經(jīng)六次變革，歷次改革中工作不到位、農(nóng)民接受程度不同、權(quán)屬憑證的特點(diǎn)與效力不一、相關(guān)材料保存不完整、界線劃分不清等問題，成為日后三類糾紛產(chǎn)生的主要原因，具體如下：

1、土地改革。1947年公布的《中國土地法大綱》規(guī)定：“廢除封建半封建剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度。”1950年實行了《中華人民共和國土地改革法》，該法第一次規(guī)定了廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，頒發(fā)了《土地房產(chǎn)所有證》來確認(rèn)所有權(quán)。1951年政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于適當(dāng)?shù)靥幚砹謾?quán)、明確管理保護(hù)責(zé)任的指示》規(guī)定：“零星分散的山林，由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)實際情況，按土地改革法的規(guī)定，分別進(jìn)行清理和確定林權(quán)，由縣人民政府發(fā)給林權(quán)證明。”“土地改革在全國有3.1億人口的新解放區(qū)分期分批地、有計劃有步驟地展開。1953年春，土地改革基本完成。”由于土地改革是在解放初期進(jìn)行的一次全面確權(quán)，因經(jīng)驗不足，遺漏確權(quán)、重復(fù)確權(quán)、四至界線不清、未具體劃分界線等問題突出。

2、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社與人民公社。1953年12月，《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》發(fā)布后，土地的農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用。從1955年秋開始，取消按土地和農(nóng)具入社分紅制，土地的農(nóng)民私有被集體統(tǒng)一所有代替。1962年，《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》通過。該階段的基本核算單位是生產(chǎn)隊。如今法院所受理的三類糾紛案件中很多涉及公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊之間的紛爭。公社化運(yùn)動打亂了原有的土地、山林所有制，呈現(xiàn)出權(quán)屬混亂現(xiàn)象。

3、四固定。1960年黨中央發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》，明確以土地改革確權(quán)和農(nóng)業(yè)合作化為基礎(chǔ)，根據(jù)實際情況對農(nóng)村集體所有的土地（山林、水面、草原）、牲畜、農(nóng)具、勞動力進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整和固定（簡稱四固定）。四固定的目的是繼續(xù)穩(wěn)定生產(chǎn)資料“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的體制，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但由于界線劃分不清晰、分配不合理、山權(quán)和林權(quán)未統(tǒng)一等原因，引發(fā)后來的糾紛。

4、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1978年開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地所有權(quán)仍然歸于集體所有，而經(jīng)營權(quán)則按戶分包給農(nóng)戶，自主經(jīng)營大大提高了個人積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。該階段中，頒發(fā)了《集體土地承包證》《自留山承包證》等。

5、林業(yè)三定。林業(yè)三定是指中共中央、國務(wù)院在1981年3月發(fā)布的《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》中確定的穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的林業(yè)發(fā)展方針。林業(yè)三定要求國家、集體所有的林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，凡是權(quán)屬清楚的，均應(yīng)穩(wěn)定不變。該時期制定頒發(fā)了《山界林權(quán)清冊》《山界林權(quán)證》及附圖等。林業(yè)三定工作歷時兩年結(jié)束，但存在很多工作不細(xì)致的地方，比如未查驗原始有效憑證、未實地履畝丈量、未劃清界址、未及時更正錯誤界至、未全面清理歷史遺留問題、未繪制界至示意圖、未上山定標(biāo)立界、未將權(quán)屬證明發(fā)放到位、未完善和妥善保管檔案材料等。

6、林業(yè)改革。因前述改革堅持以集體為山林主要的權(quán)屬單位，缺少對個人權(quán)屬的確權(quán)。2008年6月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，決定在全國范圍內(nèi)開展新一輪的集體林權(quán)制度改革，以此解決集體林權(quán)制度雖經(jīng)數(shù)次變革，但產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題。此后，全國各地開始林權(quán)制度改革，頒發(fā)《林權(quán)證》。比如，“廣西從2009年開始進(jìn)行集體林權(quán)制度改革，至2012年9月，累計完成集體林地勘地確權(quán)約1.99億畝，占全區(qū)林地總面積的99.1%；累計完成登記發(fā)證面積約1.91億畝，確權(quán)發(fā)證率達(dá)95.1%”。林業(yè)改革由于確權(quán)量大、時間緊、任務(wù)重，存在人工走界不充分、指界不清晰、地圖繪制不準(zhǔn)確等情況，引發(fā)了新的糾紛。

二、土地、山林、水利權(quán)屬糾紛案件法律適用原則與程序規(guī)范

（一）土地、山林、水利權(quán)屬糾紛案件概念界定

處理好土地、山林、水利權(quán)屬糾紛，首先應(yīng)明白哪些案件屬于權(quán)屬糾紛案件。權(quán)屬爭議，主要是指因所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭議。一般而言，在土地、山林登記前，因無有效權(quán)屬憑證，此時所有權(quán)和使用權(quán)爭議，當(dāng)然屬于權(quán)屬爭議。但在土地、山林已經(jīng)登記發(fā)證后，所有權(quán)和使用權(quán)已依法確認(rèn)，一方當(dāng)事人仍以存在權(quán)屬爭議為由向爭議處理機(jī)構(gòu)提出的申請是否屬于權(quán)屬爭議，應(yīng)結(jié)合《國土資源部辦公廳關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權(quán)屬爭議處理問題的復(fù)函》（國土資廳函[2007]60號，以下簡稱60號復(fù)函）規(guī)定，分情況理解。

1、屬于權(quán)屬糾紛的情形。“一是僅有一方的權(quán)屬憑證包含有爭議地，但該憑證對爭議地記載的四至不清楚；二是雙方的權(quán)屬憑證均包含有爭議地，但憑證之間對爭議地記載的四至存在重疊、交叉或者包含等情形”；三是各方對不動產(chǎn)權(quán)屬證書上記載的權(quán)屬或四至的范圍有異議，或者各方當(dāng)事人持有的不動產(chǎn)權(quán)屬證書在四至的文字描述、附圖、現(xiàn)場界址以及指界情況互相沖突，根據(jù)已經(jīng)核發(fā)的土地證無法確定爭議地權(quán)屬，即使當(dāng)事人一方或者雙方均持有不動產(chǎn)權(quán)屬證書，也可以認(rèn)定存在權(quán)屬爭議。比如，在[2018]最高法行申2009號土地行政確權(quán)和行政復(fù)議一案中，最高人民法院認(rèn)為，僅僅根據(jù)田某甲和田某乙的土地證，不能確定爭議地的權(quán)利歸屬。田某甲申請土地確權(quán)，永定區(qū)政府依法受理，并作出土 地確 權(quán)處理決定，符合法律規(guī)定。田某乙主張本案糾紛不屬土地爭議糾紛，理由不能成立。

2、不屬于權(quán)屬糾紛的情形。已經(jīng)頒發(fā)權(quán)屬證書且該憑證對林木林地權(quán)屬、四至范圍界定清楚明確的，不屬于林木林地權(quán)屬爭議，無須進(jìn)行林木林地權(quán)屬爭議處理。60號復(fù)函關(guān)于“土地登記發(fā)證后提出的爭議不屬于土地權(quán)屬爭議”的表述，應(yīng)理解為主要指不動產(chǎn)權(quán)屬證書的填制存在錯誤，或權(quán)證雖錯但當(dāng)事各方對實際狀況和界址無爭議，無須進(jìn)行土地權(quán)屬確權(quán)的情形。如果一方當(dāng)事人認(rèn)為另一方持有的林權(quán)證侵犯其林木林地權(quán)屬，但又不屬于上述權(quán)屬糾紛時，更為合理有效的救濟(jì)途徑應(yīng)當(dāng)是請求撤銷對方林權(quán)證中侵犯其權(quán)利的部分，而非提出林木林地權(quán)屬爭議申請來尋求救濟(jì)。如[2018]最高法行申6747號案件中，爭議雙方均持有山界林權(quán)證，且雙方林權(quán)證四至范圍清楚不存在交叉重疊，而爭議地在其中一方的《山界林權(quán)證》范圍內(nèi)，此時另一方向政府提出確權(quán)申請，政府認(rèn)為不符合權(quán)屬糾紛受理條件，裁定駁回其申請。法院支持政府駁回其申請，認(rèn)為如果對《山界林權(quán)證》有異議，應(yīng)當(dāng)就《山界林權(quán)證》的效力提出異議并遵循法定程序?qū)で缶葷?jì)，而非提出權(quán)屬爭議。

3、尊重當(dāng)事人對權(quán)屬糾紛處理程序的選擇。在土地山林水利確權(quán)案件中，一方當(dāng)事人已經(jīng)持有權(quán)屬證書，另一方當(dāng)事人既可以選擇通過不動產(chǎn)權(quán)屬證書的更正登記程序解決爭議，也可以選擇通過復(fù)議或者訴訟程序撤銷頒證行為來解決，還可以通過申請政府作出權(quán)屬爭議處理決定程序解決爭議，此時法院應(yīng)尊重當(dāng)事人的選擇。當(dāng)事人不選擇更正登記程序或者撤銷權(quán)屬證書程序的，可以依法申請地方人民政府作出相應(yīng)的權(quán)屬處理決定。地方人民政府認(rèn)為符合權(quán)屬爭議處理條件并且作出了否定不動產(chǎn)權(quán)屬證書登記內(nèi)容的權(quán)屬處理決定的，地方人民政府不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)權(quán)屬處理決定，依法變更不動產(chǎn)權(quán)屬證書。此外，筆者還認(rèn)為不管是否已經(jīng)頒發(fā)權(quán)證，如果仍有權(quán)屬糾紛，則均可作為權(quán)屬爭議案件受理，已頒發(fā)的權(quán)證可以視為證據(jù)對待。實踐中也經(jīng)常出現(xiàn)一方已有權(quán)屬證書，另一方提起權(quán)屬爭議時，政府予以受理，并且將權(quán)屬證書收回來，待爭議明了后再視情況而更改權(quán)屬證書的情形。

（二）起訴條件的判斷是重要前提

1、起訴條件的判斷中，起訴人與被訴行政行為之間利害關(guān)系的審查是重點(diǎn)，應(yīng)著重考慮三個方面：

（1）起訴應(yīng)具有利害關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第25條、《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》）第四條的規(guī)定，起訴人提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)初步證明與被訴行政行為有利害關(guān)系。否則，起訴不符合法定條件。[2017]最高法行申6598號頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證一案中，樂中11組主張其是爭議土地的所有權(quán)人，請求撤銷案涉承包證和維持頒證行為的復(fù)議決定，但未提供初步證據(jù)證明其對爭議土地享有所有權(quán)或其他合法權(quán)益。因此，最高人民法院認(rèn)為樂中11組與被訴的頒發(fā)承包證行為及復(fù)議決定沒有利害關(guān)系，不具有原告主體資格。[2018]最高法行申1187號頒發(fā)國有土地使用權(quán)證一案中，原告提起行政訴訟，請求撤銷被訴的頒發(fā)土地證行為。但是，土地證項下的土地并不在原告回建地范圍內(nèi)。最高法認(rèn)為，原告與頒發(fā)的土地證沒有利害關(guān)系，一審判決撤銷土地證錯誤，二審以沒有利害關(guān)系為由裁定駁回起訴正確。

（2）在土地權(quán)屬處理決定的復(fù)議申請受理審查階段，曾管理使用爭議地的村民小組與土地權(quán)屬處理決定具有利害關(guān)系。[2020]最高法行申12191號土地行政復(fù)議一案中，最高人民法院認(rèn)為，上雍屯一至四組曾對部分爭議地進(jìn)行管理使用，案涉爭議地處理結(jié)果可能對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，其提起行政復(fù)議申請符合法律規(guī)定的行政復(fù)議受理條件。市政府復(fù)議決定認(rèn)為上雍屯一至四組與處理決定不具有直接利害關(guān)系錯誤，二審法院判定市政府重新作出復(fù)議決定并無不當(dāng)。

（3）政府給被征收后的土地頒發(fā)新權(quán)證的行為與原被征收人一般無利害關(guān)系。實踐中，若是爭議土地已經(jīng)被征收為國有，或者簽訂過征收補(bǔ)償協(xié)議，自征收補(bǔ)償協(xié)議或決定因超過法定起訴期限未起訴，或者起訴后生效判決駁回被征收人的訴訟請求，征收補(bǔ)償行為實際發(fā)生法律效力之日起，被征收人即已經(jīng)喪失對被征收土地的所有權(quán)和使用權(quán)，自此之后，被征收人與被征收的土地沒有利害關(guān)系，其不具備提起土地行政登記主體資格，但被征收人起訴要求依法補(bǔ)償安置的，有利害關(guān)系。[2017]最高法行申8320號頒發(fā)國有土地使用證一案中，最高人民法院認(rèn)為，涉案土地的征收、頒發(fā)國有土地使用權(quán)證的行為發(fā)生在1995年，土地當(dāng)時已經(jīng)被征收為國有，被征收人與2015年政府給彬宇公司換發(fā)國有土地使用權(quán)證的行為沒有利害關(guān)系，一、二審本應(yīng)裁定不予受理或駁回起訴，受理案件并作出實體判決不妥。

（4）換發(fā)新的權(quán)屬證書的行為不是新的頒證行為，對第三人實際權(quán)益不產(chǎn)生影響，與第三人沒有利害關(guān)系。[2018]最高法行申2821號國有土地使用證頒發(fā)一案中，最高人民法院認(rèn)為，市政府已于1996年頒發(fā)土地證給玉柴公司。2001年，國家征收了玉柴公司1996年土地證上所登記的部分土地。2009年市政府根據(jù)申請就玉柴公司1996年土地證中未被征收的土地頒發(fā)土地證的行為，其實質(zhì)是換發(fā)新證行為，而非新的頒證行為，對三倫組訴稱土地權(quán)益造成實質(zhì)影響的是1996年的頒證行為，與2009年的換證行為無關(guān)。三倫組無權(quán)提起本案行政訴訟。

2、人民法院在審理行政案件過程中應(yīng)主動審查起訴期限。《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定，起訴應(yīng)當(dāng)具備四項條件：具有原告資格、有明確的被告、有具體的訴訟請求和事實根據(jù)、屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院有管轄權(quán)。另外，《行訴解釋》第六十九條規(guī)定，起訴不能超過起訴期限。行政行為具有公定力，起訴期限的存在，可以督促當(dāng)事人及時提起訴訟，盡早解決行政糾紛，使社會關(guān)系達(dá)到穩(wěn)定的狀態(tài)。須注意，起訴期限不同于民法上的訴訟時效，只有當(dāng)事人提出訴訟時效抗辯，法院才能審查，超過訴訟時效也只是喪失勝訴權(quán)，并不喪失起訴權(quán)。而不管當(dāng)事人是否提出起訴期限抗辯，法院都應(yīng)主動審查，超過起訴期限不能立案，已經(jīng)立案的應(yīng)該裁定駁回起訴。[2018]最高法行申2874號土地行政登記一案中，再審申請人認(rèn)為起訴期限并不是提起行政訴訟的法定起訴條件，二審以超過法定起訴期限為由不予立案錯誤，最高人民法院認(rèn)為，行政訴訟起訴期限應(yīng)當(dāng)作為法定起訴條件進(jìn)行審查。同時，起訴期限的審查還應(yīng)注意如下兩個方面：

（1）最長起訴期限為20年。根據(jù)《行政訴訟法》第46條第二款的規(guī)定，20年為最長訴訟保護(hù)期限，超出該期限的，不論當(dāng)事人是否知道，或者應(yīng)當(dāng)知道，都不能再提起訴訟。[2019]最高法行申658號案件中，原告的起訴超過20年最長起訴期限，法院不予受理。

（2）信訪不屬于應(yīng)當(dāng)扣除起訴期限的情形。“……因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。”實踐中，經(jīng)常有當(dāng)事人以向相關(guān)部門信訪為由主張未超過起訴期限。但通過信訪途徑尋求權(quán)利救濟(jì)，是當(dāng)事人自己選擇信訪放棄訴訟的結(jié)果，信訪不屬于應(yīng)當(dāng)扣除起訴期限的情形。

3、要注意鄉(xiāng)（人民公社）、村（生產(chǎn)大隊）、村民小組（生產(chǎn)隊）的沿革以及不同層級的集體所有制的代表。審理土地、山林、水利權(quán)屬糾紛案件時，應(yīng)特別注重對原告資格的審查。我國農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體。“我國在農(nóng)村管理體制改革之前，實行的是人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的三級所有，隊為基礎(chǔ)的所有權(quán)形式。在農(nóng)村管理體制改革后，人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊分別由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民委員會、村民小組替代。”原告資格的審查亦應(yīng)結(jié)合這一歷史沿革來判斷。如[2020]最高法行再163號土地權(quán)屬行政裁決一案中，衡東縣政府根據(jù)村組變更情況準(zhǔn)確確定了被申請人，符合客觀事實，利于實質(zhì)解決糾紛。[2021]最高法行申903號土地行政確權(quán)及行政復(fù)議一案中，因案涉利益為全村之共有權(quán)利，非各村小組自有利益，村民小組提起訴訟不符合起訴條件。

4、“行政機(jī)關(guān)針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見等行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”“對信訪事項有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)，依據(jù)《信訪工作條例》作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”[2017]最高法行申6573號不履行法定職責(zé)一案中，禤某某等人因?qū)π旁L答復(fù)不服提起訴訟，不符合起訴條件。

5、村民個人無權(quán)對涉及全體村民權(quán)益的行政行為提起訴訟。《最高人民法院〈關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定〉》第三條規(guī)定：“村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟。”“依照該規(guī)定，村民個人無權(quán)對涉及全體村民權(quán)益的行政行為提起訴訟，村民個人不服，應(yīng)通過村民民主自治程序提出。”

6、《行政訴訟法》實施前（1990年10月1日前）的頒證行為不可訴。因《行政訴訟法》自1990年10月1日起施行，《最高人民法院關(guān)于〈行政訴訟法〉施行前法律未規(guī)定由法院受理的案件應(yīng)如何處理的批復(fù)》（[1993]民他字第10號）規(guī)定，行政行為發(fā)生在《行政訴訟法》施行之前，當(dāng)時的法律沒有規(guī)定法院受理此類案件的，人民法院不能受理，當(dāng)事人應(yīng)向行政機(jī)關(guān)申請解決。實際中，若政府頒發(fā)土地山林權(quán)屬證書的時間在1990年10月1日之前，因為當(dāng)時的法律未規(guī)定人民法院可以受理此類案件，原告針對該權(quán)證提起訴訟不屬于人民法院受案范圍，應(yīng)裁定不予立案。

7、不可同時起訴原行政行為和復(fù)議機(jī)關(guān)不作為。根據(jù)《行政訴訟法》第二十六條規(guī)定可知，在復(fù)議機(jī)關(guān)以不符合受理條件為由駁回復(fù)議申請的情況下，當(dāng)事人有兩種救濟(jì)途徑：一種是直接起訴原行政行為，另一種是起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為。須注意上述兩種救濟(jì)手段不可以同時進(jìn)行，而應(yīng)擇一進(jìn)行。直接起訴原行政行為，目的在于法院對原行政行為的合法性作出認(rèn)定與處理；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)的不作為，直接的訴求雖然是要求人民法院撤銷不予受理復(fù)議申請的決定，但撤銷不予受理復(fù)議申請決定的效果，則必然導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)要對原行政行為的合法性作出認(rèn)定和處理。[2019]最高法行申8152號行政糾紛一案中，再審申請人在要求確認(rèn)市政府具體行政行為違法的同時，又要求確認(rèn)省政府駁回行政復(fù)議申請決定的行為違法，屬于同時起訴原行政行為和復(fù)議機(jī)關(guān)不作為，有違一事不再理和司法最終原則。經(jīng)釋明后仍堅持同時起訴，法院應(yīng)裁定駁回起訴。

三、確權(quán)發(fā)證程序及政府的自我糾錯

1、土地登記頒證應(yīng)當(dāng)遵循的程序。依據(jù)《國家土地管理局土地登記規(guī)則》相關(guān)規(guī)定可知，辦理土地登記頒證應(yīng)當(dāng)遵循的程序是：土地登記申請者向縣級人民政府以上土地管理部門提出土地登記申請，同時提交單位、法定代表人證明、土地權(quán)屬來源證明、土地附著物權(quán)屬證明。土地管理部門受理材料后，組織地籍調(diào)查，全面審核后對符合登記要求的進(jìn)行公告，公告期滿無異議的，經(jīng)人民政府批準(zhǔn)，辦理注冊登記，縣級以上人民政府頒發(fā)國有土地使用證。

2、集體林權(quán)確權(quán)發(fā)證程序。《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》第四章規(guī)定，集體林權(quán)確權(quán)發(fā)證程序包括準(zhǔn)備工作、制訂方案、外業(yè)勘界、簽訂合同、登記發(fā)證五個步驟，每個步驟均又細(xì)化了具體要求。在司法實踐中，頒證程序是否正當(dāng)亦是審查的重要內(nèi)容。比如，在韋某某訴廣西鹿寨縣政府林業(yè)行政登記一案中，最高人民法院認(rèn)為：“政府在頒證前經(jīng)過了摸底調(diào)查，制訂林權(quán)制度改革實施方案并進(jìn)行表決、公示和審批，組織林權(quán)現(xiàn)場勘界、簽訂承包合同、村民委員會初審、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府復(fù)審、縣林業(yè)主管部門審核等程序，在確定爭議地權(quán)屬來源合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確、利用合理、資料齊全的情況下，將包括爭議地在內(nèi)的五宗林地登記在林權(quán)證項下，頒發(fā)給原審第三人具有事實和法律依據(jù)。”[2020]最高法行再101號一案中，最高人民法院認(rèn)為，鹿寨縣政府依照有關(guān)規(guī)定，按程序組織勘界發(fā)證工作，核發(fā)林權(quán)證并無不當(dāng)。一審判決駁回原告要求縣政府給其頒發(fā)林權(quán)證的訴訟請求正確，二審判決撤銷案涉頒發(fā)給第三人的林權(quán)證不當(dāng)，最高人民法院再審予以糾正。

3、現(xiàn)場勘界原則上必須通知相關(guān)權(quán)利人現(xiàn)場共同指界。政府在頒發(fā)林權(quán)證的勘界過程中，必須通知土地相關(guān)權(quán)利人共同指界，如果沒有通知共同指界，屬于違反法定程序。[2018]最高法行申2819號林業(yè)行政登記一案中，最高人民法院認(rèn)為，博白縣政府在頒發(fā)被訴林權(quán)證時沒有通知土地相鄰權(quán)人共同指界，屬于違反法定程序，原審判決撤銷被訴林權(quán)證正確。[2021]最高法行申2061號林地行政裁決及行政復(fù)議一案中，最高人民法院認(rèn)為，爭議雙方對界線理解不一致，政府經(jīng)組織各方當(dāng)事人現(xiàn)場勘驗和指界，制作現(xiàn)場勘驗筆錄及界線圖，并結(jié)合在案證據(jù)，認(rèn)定爭議山嶺界線范圍，符合法律規(guī)定。

4、行政機(jī)關(guān)可在遵守正當(dāng)程序原則的前提下自行糾錯，具體分為以下三個方面：

（1）行政機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷有爭議的林權(quán)登記。根據(jù)《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》第十一條的規(guī)定可知，登記機(jī)關(guān)對林權(quán)審查登記的條件之一是無權(quán)屬爭議。政府如果認(rèn)為林權(quán)登記不符合“權(quán)屬清楚、無爭議”的登記條件，有權(quán)予以撤銷。因為撤銷林權(quán)登記是使已登記的林地權(quán)利狀態(tài)回復(fù)到登記前的真實權(quán)利狀態(tài)，待政府對林權(quán)爭議作出確權(quán)決定后，再予以重新登記，并不會剝奪或減損權(quán)利人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。[2017]最高法行申6867號撤銷林權(quán)登記決定及行政復(fù)議一案中，原審第三人向縣政府申請確權(quán)，縣政府組織再審申請人與原審第三人進(jìn)行聽證，初步證明第三人在再審申請人林權(quán)證范圍內(nèi)對林地有過管業(yè)事實，認(rèn)為林權(quán)登記不符合“權(quán)屬清楚、無爭議”的登記條件，予以撤銷并無不當(dāng)。

（2）行政機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷其已作出的權(quán)屬處理決定和復(fù)議決定。《行政訴訟法》第六十二條規(guī)定，人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。根據(jù)該條規(guī)定，任何一個行政機(jī)關(guān)，作出行政行為后，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)作出的行政行為確有錯誤的，均享有依法自我糾錯的權(quán)力，有權(quán)改變或者撤銷自己作出的行政行為。[2018]最高法行申8767號案件中，最高人民法院認(rèn)為，市政府經(jīng)當(dāng)事人申請，依據(jù)新證據(jù)作出糾錯決定，撤銷縣政府作出的原權(quán)屬處理決定和市政府復(fù)議決定，是自我糾錯行為，應(yīng)予支持。但政府糾錯應(yīng)遵守正當(dāng)程序原則，依法應(yīng)當(dāng)保障各方利害關(guān)系人陳述、申辯的權(quán)利。該案中，市政府在未告知并聽取相關(guān)人陳述、申辯的情況下，作出對其不利的糾錯決定，違反正當(dāng)程序原則。

（3）行政機(jī)關(guān)確權(quán)處理時可一并撤銷之前頒發(fā)的有誤的權(quán)屬證書。比如在[2019]最高法行申1504號林地權(quán)屬行政裁決及行政復(fù)議案中，政府在作出確權(quán)處理決定的同時一并撤銷了之前頒發(fā)的有誤的八個《林權(quán)證》，一審法院認(rèn)為，在確權(quán)決定中注銷已頒發(fā)的《林權(quán)證》行政程序違法，調(diào)處結(jié)果不當(dāng)，應(yīng)予撤銷。二審法院認(rèn)為，政府在確權(quán)的同時，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)頒發(fā)的《林權(quán)證》有誤，其有權(quán)自行糾錯并注銷。最高人民法院再審審查支持了二審法院的做法，認(rèn)為政府在作出確權(quán)決定的同時注銷之前頒發(fā)的有誤的《林權(quán)證》，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。筆者也認(rèn)為，允許政府在權(quán)屬糾紛處理過程中對原來有誤的權(quán)證一并進(jìn)行處理，可以簡化流程、提高效率，并可一次性化解糾紛，值得提倡。

四、土地、山林、水利權(quán)屬糾紛案件法律適用實體規(guī)范

（一）堅持優(yōu)勢證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)

土地、山林、水利確權(quán)案件屬于行政機(jī)關(guān)對民事爭議的處理，遵循與民事訴訟一致的優(yōu)勢證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)，而不是高度蓋然性的標(biāo)準(zhǔn)，更不是排除合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)。因土地、山林、水利權(quán)屬糾紛時間跨度往往較長，爭議各方可能均會有相應(yīng)證據(jù)證明其對爭議地享有相應(yīng)權(quán)利。此時，應(yīng)結(jié)合爭議各方證據(jù)，逐一審查核實，既應(yīng)注重對單個證據(jù)證明力的判斷，更要綜合分析全部證據(jù)材料，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗，根據(jù)優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)，從以下三個層次出發(fā)，對爭議事實作出客觀、公正的認(rèn)定。

1、政府頒發(fā)的權(quán)屬憑證合法、明確的，應(yīng)作為處理權(quán)屬爭議的主要依據(jù)，具體應(yīng)注意以下五個方面：

（1）生效權(quán)屬證書是處理權(quán)屬爭議的主要依據(jù)。生效權(quán)屬證書是國家機(jī)關(guān)基于公權(quán)力制作的，其證明力優(yōu)于其他書證。在處理權(quán)屬糾紛過程中，只有當(dāng)權(quán)屬證書存在重大且明顯違法的情況下，權(quán)屬爭議處理機(jī)構(gòu)才可以不采信權(quán)屬證書，并根據(jù)其他有效證據(jù)對權(quán)屬爭議進(jìn)行處理。如[2018]最高法行申7110號案件中，政府依據(jù)《山界林權(quán)證》和《山界林權(quán)落實示意圖》來確定權(quán)屬正確。[2021]最高法行申915號、914號兩案中，政府分別以《山林所有證》《山界林權(quán)證》作為爭議林權(quán)確權(quán)的主要依據(jù)都體現(xiàn)了這一規(guī)則。[2020]最高法行再46號土地行政裁決及行政復(fù)議一案中，北流市政府在沒有確切證據(jù)證明潮塘三組持有的林權(quán)證存在違法頒證的情況下，簡單以林權(quán)證權(quán)屬來源不合法，僅依據(jù)協(xié)議書的約定，將涉案土地確權(quán)潮塘一組屬于認(rèn)定事實不清。

（2）各個歷史時期權(quán)屬憑證的特點(diǎn)及認(rèn)定。在土地山林水利確權(quán)案件中，雖各個歷史時期的權(quán)屬憑證、材料特點(diǎn)及效力不一，但合作化、四固定后，集體土地所有權(quán)沒有較大變動，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、林業(yè)三定時期頒發(fā)的權(quán)屬憑證，仍是以四固定時期確定的土地、山林權(quán)屬為基礎(chǔ)。因此，合作化、四固定時期形成的“社員入社清冊”“四固定清冊”和“相關(guān)決議”等權(quán)屬材料均可以作為確定土地、山林、水利所有權(quán)歸屬的基本依據(jù)之一。一般情況下，凡經(jīng)四固定確定的權(quán)屬，應(yīng)以四固定為準(zhǔn)；未經(jīng)四固定確定權(quán)屬的，則要參照土地改革、合作化時期的權(quán)屬。須注意的是，雖各個歷史時期的權(quán)屬憑證和材料是糾紛處理的主要依據(jù)，但也并非定案的唯一依據(jù)，其證據(jù)能力和證明效力不能機(jī)械地一概而論，應(yīng)結(jié)合具體案情，按照證據(jù)規(guī)則，全面、客觀、綜合地審核認(rèn)定。

（3）土地改革前有關(guān)林木、林地權(quán)屬的憑證，證明力要受到限制。“土地改革前有關(guān)林木、林地權(quán)屬的憑證，不得作為處理林權(quán)爭議的依據(jù)或者參考依據(jù)。”[2018]最高法行申7027號案件中，再審申請人提交了《 武鳴縣 龍母鄉(xiāng)鎮(zhèn)江村輪廓圖》和《坵形圖》，因《 武鳴縣 志》和《廣西地名詞典》所載，民國三十一年至解放前已不存在“龍母鄉(xiāng)”這一行政建制，解放后亦未沿用，1952年時龍母為村級區(qū)域。因此，這兩份證據(jù)不屬于土改時期的證據(jù)，不得作為處理林權(quán)爭議的依據(jù)或者參考依據(jù)。

（4）四固定、合作化、林業(yè)三定時期尚未取得林權(quán)證的，土地改革時期人民政府依法頒發(fā)的土地證方可作為處理林權(quán)爭議的依據(jù)。如果已經(jīng)在林業(yè)三定時期取得林權(quán)證的，土地改革時期取得的土地房產(chǎn)證則不宜作為處理林權(quán)爭議的依據(jù)。[2020]最高法行再252號林木林地行政處理及復(fù)議一案中，因案涉爭議林地已經(jīng)在林業(yè)三定時期頒發(fā)的林權(quán)證范圍內(nèi)，所以不宜將土地改革時期包含該爭議地的土地房產(chǎn)證作為該案林權(quán)爭議的依據(jù)。

（5）《山界林權(quán)證》在無四鄰指界，亦無其他相關(guān)證據(jù)佐證，且與管理使用證據(jù)沖突矛盾時，不能作為確權(quán)的根據(jù)。[2019]最高法行再285號林地確權(quán)行政裁決行政復(fù)議一案中，二審判決在未考慮該《山界林權(quán)證》存在的未經(jīng)指界確認(rèn)問題，亦未考慮其他相關(guān)管理使用證據(jù)與該證據(jù)之間的沖突矛盾，未綜合分析認(rèn)定證據(jù)的證明效力的情況下，優(yōu)先采信《山界林權(quán)證》，違反《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第54條，最高人民法院予以糾正。

2、權(quán)屬憑證效力存疑或者內(nèi)容不明確時，應(yīng)將長期經(jīng)營管理事實作為主要確權(quán)依據(jù)。權(quán)屬糾紛當(dāng)事人管理使用爭議地的事實資料與憑證，是權(quán)屬糾紛處理的重要依據(jù)。《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理條例》第三十五條規(guī)定，管理使用依據(jù)可作為土地、山林、水利權(quán)屬糾紛處理的參考證據(jù)材料。因此，應(yīng)尊重長期經(jīng)營管理事實，當(dāng)權(quán)屬憑證效力存疑或者內(nèi)容不明確時，應(yīng)將長期經(jīng)營管理事實作為主要確權(quán)依據(jù)，并注意以下三個方面：

（1）農(nóng)民集體無爭議連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的，該土地應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有。集體經(jīng)濟(jì)組織之間發(fā)生土地權(quán)屬爭議的，行政機(jī)關(guān)確定土地權(quán)屬時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)爭議土地的管理使用情況，尊重歷史，面對現(xiàn)實實事求是地作出處理，原則上應(yīng)當(dāng)將爭議土地確權(quán)給長期管理使用爭議土地的一方當(dāng)事人。[2018]最高法行申8820號案件中，政府依據(jù)原審第三人已實際使用爭議地二十年以上的事實，將爭議地所有權(quán)確權(quán)給現(xiàn)使用人正確。[2020]最高法行再466號土地行政裁決及行政復(fù)議案中，最高人民法院認(rèn)為，上茅車小組已連續(xù)使用爭議地滿二十年，爭議地應(yīng)認(rèn)定為其所有，一、二審法院要求合浦縣政府進(jìn)一步調(diào)查核實并重新作出處理決定，浪費(fèi)行政、司法資源，徒增各方訴累。

（2）有明確權(quán)屬證據(jù)的時候，不能以經(jīng)營管理事實來認(rèn)定權(quán)屬。[2017]最高法行申6322號土地行政裁決及行政復(fù)議一案中，因縣政府征收爭議地，秦某某與大熟坡隊發(fā)生土地權(quán)屬爭議。該案中，大熟坡隊于1962年“四固定”時取得爭議土地所有權(quán)，1979年之前在爭議土地上種植農(nóng)作物。秦某某雖然于1984年撿耕爭議土地進(jìn)行使用，但并不能改變該爭議地的權(quán)屬。政府將爭議土地所有權(quán)、土地補(bǔ)償費(fèi)、安置地均歸給大熟坡隊，青苗補(bǔ)償費(fèi)給秦某某的做法既明確了權(quán)屬，又對秦某某開發(fā)未利用土地的合法權(quán)益予以保護(hù)，合乎法理與情理。此外，[2017]最高法行申7515號土地確權(quán)及行政復(fù)議案、[2021]最高法行申915號林木林地行政處理決定案，均體現(xiàn)了上述原則的應(yīng)用。

（3）認(rèn)定經(jīng)營管理的事實一般是指糾紛發(fā)生以前的經(jīng)營管理事實。保持現(xiàn)狀是處理土地山林權(quán)屬糾紛的先決條件，發(fā)生糾紛之后搶占爭議土地山林，只能引發(fā)更大的沖突，不利于糾紛解決，因此《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理條例》第35條中關(guān)于可以作為確權(quán)依據(jù)的“權(quán)屬糾紛當(dāng)事人管理使用（包括投資）爭議的土地、山林、水利的事實資料和有關(guān)憑證”，應(yīng)理解為爭議發(fā)生之前各方對爭議土地山林進(jìn)行管理使用的事實資料和憑證，糾紛發(fā)生之后的相關(guān)證據(jù)證明效力應(yīng)排除。

3、當(dāng)爭議各方均有一定的權(quán)屬證據(jù)，但均不足以支持各自主張，且均無長期管理事實時，按照“三個有利于原則”和“利益平衡原則”，在兼顧各方利益的基礎(chǔ)上確定權(quán)屬。如[2018]最高法行申2410號案件中，政府在爭議雙方均無證據(jù)足以證明爭議地歸其所有的情況下，經(jīng)過實地勘查、走訪調(diào)查，組織雙方調(diào)解未果后，將爭議地分別確權(quán)給再審申請人和原審第三人。[2018]最高法行申2223號林業(yè)行政裁決及行政復(fù)議一案中，縣政府在調(diào)解未能達(dá)成一致意見的情況下，認(rèn)定各方當(dāng)事人均有一定的證據(jù)，但又均不足以支持其全部主張，就兼顧各方利益將爭議的山場劃分為兩宗地，分別確定為爭議雙方所有符合該原則的要求。

（二）注重其他證據(jù)的證明效力

1、當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議可以作為土地、山林、水利確權(quán)糾紛案件的證據(jù)材料。[2019]最高法行申3183號土地行政確權(quán)及行政復(fù)議一案中，最高人民法院認(rèn)定，1981年的《山界林權(quán)證》不能否定1985年、1986年土地權(quán)屬已經(jīng)協(xié)議轉(zhuǎn)移的事實和法律效力，政府將爭議土地確權(quán)給協(xié)議約定方所有正確。[2017]最高法行申8748號土地確權(quán)行政決定及行政復(fù)議一案中，最高人民法院認(rèn)定，1978年協(xié)議和1995年協(xié)議均明確爭議土地屬石棠十一組所有，政府按照協(xié)議約定將爭議土地所有權(quán)確定歸石棠十一組正確。[2020]最高法行再163號土地權(quán)屬行政裁決一案中，最高人民法院確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織之間具有公文屬性的土地權(quán)屬界線協(xié)議可以作為確定土地權(quán)屬的證據(jù)。[2021]最高法行申2065號林地行政裁決及行政復(fù)議一案中，最高人民法院認(rèn)定，案涉協(xié)議書已將爭議山場劃歸華石林場所有，且劃歸后一直由華石林場管理使用。防城區(qū)政府將爭議山場林地權(quán)屬確歸國家所有，由華石林場代為管理，符合法律規(guī)定。

2、生效裁判文書可以作為定案依據(jù)。根據(jù)《行訴解釋》第69條、《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第七十條的規(guī)定可知，生效的人民法院裁判文書或者仲裁機(jī)構(gòu)裁決文書確認(rèn)的事實，可以作為定案依據(jù)。[2018]最高法行申6909號行政裁定中，最高人民法院認(rèn)定，政府在經(jīng)調(diào)查、現(xiàn)場勘界、組織調(diào)處無果后，依據(jù)已經(jīng)被生效判決所確認(rèn)的《山界林權(quán)證》和協(xié)議來確定權(quán)屬正確。

3、訴訟標(biāo)的為生效判決羈束。訴訟標(biāo)的為生效判決羈束是指當(dāng)事人起訴所指向的訴訟標(biāo)的已經(jīng)不具有可爭議性，訴訟標(biāo)的物的歸屬或者法律關(guān)系的性質(zhì)，已經(jīng)被生效的人民法院判決所確認(rèn)。生效判決具有對世的法律效力，不僅對案件當(dāng)事人有拘束力，對案件當(dāng)事人之外的公民、法人或者其他組織同樣具有拘束力。須注意，訴訟標(biāo)的為生效裁判文書所羈束，一般僅僅指受生效裁判文書的主文判項羈束，對裁判理由部分認(rèn)定是否具有羈束力問題，則須依案而定。

4、生效判決所涉及的土地與政府權(quán)屬爭議處理的爭議地雖地名一致，但面積、四至范圍不一樣的，不能認(rèn)定生效判決對政府權(quán)屬爭議處理產(chǎn)生完全的羈束力。[2020]最高法行再104號林業(yè)行政裁決及行政復(fù)議一案中，爭議地“唐家彎”山場歷經(jīng)多次政府權(quán)屬爭議處理和法院審理，但四至和面積不盡一致。樂業(yè)縣政府在2016年重新進(jìn)行權(quán)屬處理時，以法院2005年的一份判決為依據(jù)作出處理決定，屬于認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤。

（三）特殊爭議地的確權(quán)

1、河道管理范圍內(nèi)的爭議地權(quán)屬認(rèn)定。“河道堤防內(nèi)的土地和堤防外的護(hù)堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位以下的土地，除土改時已將所有權(quán)分配給農(nóng)民，國家未征用，且迄今仍歸農(nóng)民集體使用的外，屬于國家所有。”[2019]最高法行申3709號土地行政確權(quán)及行政復(fù)議一案中，雖然村民小組在爭議地的局部有一定使用事實，但不能以此改變爭議地的所有權(quán)性質(zhì)。政府將爭議地的土地所有權(quán)全部確定為國家所有，符合法律規(guī)定。

2、自留山認(rèn)定。《廣西壯族自治區(qū)集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法（試行）》第三條規(guī)定，有自留山但無證的，要查看“三定”時的檔案。當(dāng)時已經(jīng)過縣級人民政府造冊登記的，應(yīng)認(rèn)定為自留山，并及時發(fā)放林權(quán)證；未經(jīng)造冊登記，但經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的，可以確認(rèn)為自留山。[2018]最高法行申7228號林業(yè)行政登記一案中，涉訴林地在“四固定”和林業(yè)“三定”等時期均未辦理山林權(quán)屬登記，再審申請人也未能提供符合上述規(guī)定的其他證據(jù)，再審申請人主張是其自留山?jīng)]有事實和法律依據(jù)。

3、水庫管理用地權(quán)屬認(rèn)定。水利工程的管理范圍和保護(hù)范圍，由縣級以上人民政府劃定，水庫庫區(qū)校核洪水位以下（包括庫內(nèi)島嶼），壩首兩端、下游壩腳及溢洪道兩側(cè)各五十米至一百五十米為管理范圍，水庫庫區(qū)管理范圍由縣級以上人民政府劃定。“縣級以上（含縣級）水利部門直接管理的水庫、渠道等水利工程用地屬于國家所有……”[2017]最高法行申7515號土地確權(quán)及行政復(fù)議一案中，最高人民法院認(rèn)為，因爭議地包含在料村水庫壩腳下溢洪道兩側(cè)一百五十米的庫區(qū)管理范圍之內(nèi)，屬于水庫管理用地。料村水庫系由水利局直接管理的國家所有的水庫，水庫管理范圍內(nèi)的土地應(yīng)當(dāng)屬于國家所有，使用權(quán)屬于水庫管理部門。

| 來源：八步普法、桂平普法