“十五五”碳強度降低17%

來源：21世紀經濟報道

21世紀經濟報道記者盧陶然 李德尚玉 北京報道

“十五五”綠色低碳指標會帶來哪些影響？

“十五五”規劃綱要提出20項經濟社會發展主要指標，其中包括單位國內生產總值二氧化碳排放降低17%，碳達峰目標如期實現。2026年作為“十五五”開局之年，政府工作報告將單位國內生產總值二氧化碳排放降低3.8%左右的目標寫入今年經濟社會發展總體要求和政策取向。

3.8%左右的碳強度下降目標意味著什么？政府工作報告指出，這一目標“綜合考慮了經濟社會發展、綠色低碳轉型和國家能源安全等多種需要，有利于有序實現2030年前碳達峰目標。”

多位受訪者對21世紀經濟報道指出，若要實現2030年碳排放強度下降65%以上的目標，未來五年我國碳排放強度須再降17%。在3.8%的強度目標和5%GDP增速背景下，每年約有1億多噸的二氧化碳排放空間，大致相當于約20個百萬千瓦燃煤機組的排放水平。

與此同時，項目碳評價新規也于去年9月落地，項目的碳排放情況將直接影響地方碳考核、成為項目能否獲批的因素，疊加全國碳市場將進一步擴容，高排放企業的轉型窗口正在收窄。

（資料圖）

碳排放強度目標為何定為17%

“十五五”時期主要目標和重大任務中，綠色低碳方面，根據國家自主貢獻目標（NDC），提出單位國內生產總值二氧化碳排放累計降低17%。

為何未來五年我國碳排放強度目標被定在17%？清華大學能源環境經濟研究所副所長滕飛對21世紀經濟報道記者分析，“十五五”時期碳排放強度降低17%的數值，和我國向聯合國氣候變化框架公約秘書處（UNFCCC）提交的第二輪國家自主貢獻目標（NDC）一致：到2030年我國碳排放強度將比2005年下降65%以上。

生態環境部此前公布的數據顯示，2022年我國碳排放強度比2005年下降超過51%。滕飛據此估算，“2025年比2005年我國碳排放強度可能已實現約58%的下降。因此要從58%提升到65%，未來五年二氧化碳排放強度就需要再下降17%，才能實現65%以上的目標。”

天風證券研究所的測算也接近這一水平。結合BP世界能源統計年鑒和國家統計局數據，天風證券研究所計算得出2025年我國碳排放強度為1.37噸/萬元，相較于2005年累積下降57.3%。

“單位GDP二氧化碳排放累計降低17%這一目標，是經過科學測算后確定的，具備充分的可行性和合理性。”廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強表示，我國政府向來重視低碳發展承諾，始終將綠色低碳轉型作為長期且具有一致性的發展目標，這一目標與“十四五”時期的低碳轉型方向一脈相承、無縫銜接，延續了我國在“雙碳”目標推進中的政策連貫性，能夠確保低碳發展進程不中斷、不脫節。

滕飛表示，我國預計2030年前碳排放達峰，之后會進入碳排放總量下降期，在達峰期內排放總量存在較大不確定性。在社會經濟發展的不確定性之下，GDP增速會對排放總量產生顯著影響，而強度指標將GDP作為分母，能有效對沖這種不確定性。無論GDP增速快慢，對強度目標實現的影響都相對較小，讓目標更具可操作性。

單位國內生產總值二氧化碳排放降低3.8%左右，綜合考慮了經濟社會發展、綠色低碳轉型和國家能源安全等多種需要。

回顧國家統計局歷年國民經濟和社會發展統計公報數據，2021年~2025年，我國碳排放強度年度降幅分別為3.8%、0.8%、0.0%（與上年持平）、3.4%、5.0%。滕飛對記者解釋，3.8%的年度目標，源于“十四五”期間實際實現的17.7%累計下降，年均復合下降比例約為3.8%，這也是將“十四五”的減排經驗延伸到“十五五”第一年的結果。

這一目標將在短期、長期內對經濟和產業帶來不同影響。中國環境科學學會氣候投融資專委會常委、廣東南方碳捕集與封存中心秘書長梁希認為，在3.8%的強度目標和5%GDP增速背景下，每年約有1億多噸的二氧化碳排放空間，大致相當于20個百萬千瓦燃煤機組的排放水平，有限的排放預算會分給不同的行業。定的強度目標越高，留給新項目的排放空間就越小。

從長期看，加快碳強度下降速度，能推動整個能源系統和產業的轉型。“目前我國碳排放已臨近拐點，2030年即將實現碳達峰，2030年后的每五年都要實現碳排放絕對量的下降，因此‘十五五’是引導產業轉型同時保持經濟高質量發展的關鍵階段。”梁希表示。

“從經濟社會發展角度來看，3.8%的碳強度降幅結合4.5%至5%的GDP增長目標，意味著碳排放總量仍在上升，這與2030年前實現碳達峰的路線圖相符。”北京大學經濟與管理學部副主任、國家發展研究院環境與能源經濟研究中心主任徐晉濤在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示。

綠色低碳轉型和能源安全角度，主要在于能源轉型。徐晉濤認為，向綠色能源轉型本身就是增強能源安全的重要途徑。“我國的綠色能源供應能力是世界第一，不論是光伏還是風能，都具有高度自給自足的特點。在當前地緣政治不穩定的背景下，加快向新能源轉型更顯迫切。”徐晉濤強調，能源轉型與保障供給、增強安全三者相輔相成。

地方政府迎來碳考核

2026年經濟社會發展總體要求指出，單位國內生產總值二氧化碳排放降低3.8%左右“有利于有序實現2030年前碳達峰目標。”

如何理解“有序”實現碳達峰目標？徐晉濤表示，距離2030年前約4年的窗口期應當充分利用，在逐步降低碳排放強度的同時控制轉型成本。行業層面，能源轉型是主要方向，其他溫室氣體減排領域也將逐步納入。重點省份如山西、陜西等煤電大省受影響較大，國家轉型基金應更多向這些地區傾斜。

國家降碳目標的設定，與地方碳排放情況有關。“國家在制定碳減排數值目標時，會通過統計局收集各省份數據，同時參考各行業的相關信息，綜合考量后形成具體目標。各省份的碳達峰情況和減排能力都是重要的考量因素。”梁希對記者說。

對于地方政府，國家已確定開展省市兩級碳排放考核，同時給地方政府分配相應的碳排放預算，通過考核和預算管理分解減排任務。去年9月1日，國家發展改革委出臺《固定資產投資項目節能審查和碳排放評價辦法》，將碳評價納入項目審批的核心流程。

梁希表示，根據該辦法，項目若無法滿足碳評價要求，對于不能整改、整改不到位或逾期不整改的生產性項目，由管理節能工作的部門報請本級人民政府責令關閉，并依法追究有關責任人的責任。除了碳評價，地方碳考核也會從區域總量角度對新建兩高項目帶來影響。長期而言，新建項目還需要考慮更長時間尺度的轉型改造能力，避免擱淺資產。

從公開信息看，梁希表示，各地在“十四五”末開發的一些新項目，已經占用了不少“十五五”碳排放增長空間。后續需要做很多取舍，篩選哪些對社會經濟貢獻大的高排放項目能上馬，同時挖掘現有項目的節能降碳潛力，騰出排放空間給那些經濟價值高、發展必要的項目。

“例如，若地方政府有5000萬噸的新增排放預算，而申報項目的排放需求遠超這個數值，就只能優先選擇那些真正必要、能帶來高經濟價值的項目。同時，這一政策也會倒逼新能源項目的發展，因為新能源項目的碳排放基數低，甚至一些新上項目可以完全使用新能源直連供電，從源頭避免碳排放。”梁希表示。

高碳排企業轉型窗口收窄

“十五五”時期主要目標和重大任務提出，繼續推動重點領域綠色低碳轉型。

重點領域包括哪些、又如何推動其綠色低碳轉型？中節能生態產品發展研究中心有限公司黨委書記、董事長廖原對21世紀經濟報道記者表示，對于工業、城鄉建設、交通運輸、能源等行業或者產業的綠色轉型，應強化相關政策的引導和制度創新。例如，提高能效、碳排放的標準；以數字化和智能化等技術革新驅動全流程綠色化，利用工業互聯網、AI等技術提升生產效率；激活市場自身的運行機制，完善全國碳市場以認真貫徹落實碳排放總量和強度雙控。

“高碳行業和高污染行業仍是當前政策聚焦的重點，但未來范圍將進一步擴大。”徐晉濤強調，我國新一輪NDC提出的全經濟范圍溫室氣體減排這一重要表述，意味著除了二氧化碳，甲烷等其他溫室氣體也將逐步納入管控。徐晉濤分析稱，農業（如水稻種植、畜牧業）、油氣生產和煤炭開采等領域未來將成為重要抓手。

對于綠色低碳轉型過程中存在的困難，廖原認為主要來自綠色技術創新的瓶頸制約、傳統產業的轉型成本壓力和國際貿易壁壘等方面。

“綠色技術創新的瓶頸制約的根源在于資金的投入不足與綠色技術研發周期長、風險高的矛盾。而傳統產業的轉型成本壓力主要源自高耗能行業的轉型陣痛，例如鋼鐵、化工等行業設備更新和技術改造成本高昂、能源結構調整導致的落后產能的退出，可能影響地方經濟和就業。”廖原表示，國際貿易壁壘主要來自碳關稅和技術標準話語權缺失對我國產業鏈的沖擊。

對此，廖原建議，首先可以通過設立國家綠色技術基金和相關稅收優惠，重點支持“卡脖子”技術攻關，以強化綠色技術創新的全鏈條支撐。其次，針對傳統產業轉型的成本壓力，可以構建和完善傳統產業轉型的成本分攤機制，對高耗能行業實施“階梯式轉型”、專項補貼等差異化政策支持。

“在應對國際貿易壁壘和競爭等方面，應加快國內碳市場擴容和價格機制的完善，推動與歐盟等國際碳市場的連接，在聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）等多邊機制下，提出中國標準倡議和推動區域與多邊標準互認合作等方式，提升我國在綠色低碳領域的話語權。”廖原表示。

梁希指出，未來國家會從地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡五個維度推動綠色低碳轉型。碳市場、項目碳評等政策都激勵企業加快綠色低碳轉型，挖掘未來減排潛力。對于存量的高排放項目，如果本身效益不佳且無好轉跡象，企業可以通過產能置換或出售提前處理。研判未來碳排放的外部成本和經濟代價，避免帶來長期經濟損失。