以“規劃引領”推進中國特色人才發展治理體系構建

十四屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），對未來五年我國經濟社會發展全局進行了戰略擘畫、明標定向。《綱要》提出一體推進教育科技人才發展，對未來五年我國人才工作進行了重點部署。將人才工作納入黨和國家發展戰略層面進行規劃布局，既是中國特色人才發展治理體系的鮮明特點、制度優勢，也是中國實施創新驅動發展戰略、邁向偉大復興之路的寶貴經驗和道路選擇。與西方國家主要依靠市場驅動的人才發展治理模式不同，改革開放以后，我國逐步探索形成了以體系化的人才發展規劃為引領的人才發展治理模式。在這一治理模式下，黨和政府通過制定實施一系列人才發展規劃，確立國家戰略意志、統籌人才資源配置、引導多元主體行為，有力推動了我國人才事業的高質高效發展。因此，中國特色人才發展治理體系是我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢之一，“規劃引領”則是推進這一治理體系建設的獨特路徑安排，是解碼中國人才事業快速發展的重要視角。

“規劃引領”助推人才發展與

經濟社會發展深度融合

習近平總書記指出：“用中長期規劃指導經濟社會發展，是我們黨治國理政的一種重要方式。”人才領域也不例外，自改革開放以來，我國先后制定和實施了一系列人才發展規劃。我國的人才發展規劃始終堅持把服務經濟社會發展作為人才工作的根本出發點和落腳點，圍繞經濟社會發展需要來確定人才隊伍建設任務、制定人才政策措施、檢驗人才工作成效，將人才工作深度融入國家發展戰略，推動人才發展與經濟社會發展同頻共振。

中國的人才發展規劃有多元層次、多種類型，首先是頂層設計對人才事業發展方向的戰略框定，即制定戰略性規劃。人才發展的戰略規劃，通常是指黨和政府基于國內外形勢的變化和經濟社會發展要求，對人才發展進行的長遠性、全局性、系統性思考、謀劃和布局。改革開放以來，從“尊重知識、尊重人才”到“人才資源是第一資源”，再到“實施人才強國戰略”，每一時期黨和政府都會對人才發展作出戰略性的頂層設計，并將其納入國家發展全局中進行謀劃部署，承載著服務經濟社會發展總體目標的戰略使命。比如，《綱要》提出的“圍繞創新需求加快建設國家戰略人才力量”“暢通高校、科研院所、企業人才交流通道”“建立高技術人才移民制度”等改革舉措，其內核就是要通過發揮“人才”在教育科技人才一體化改革中的牽引撬動作用，將“加快高水平科技自立自強，引領發展新質生產力”戰略任務有效落實，從而實現與國家創新驅動發展戰略的協同匹配。因此，黨和政府通過制定人才領域的戰略規劃，不僅將人才發展從部門性、事務性工作提升為國家層面的戰略性工程，形成高位推動人才優先發展的工作格局，而且有效引領人才開發的戰略方向始終與國家重大戰略需求精準匹配，確保人才隊伍的規模、結構、質量精準匹配國家發展需要。

除方向性的戰略規劃以外，我國還形成了立體化、多層次操作層面的人才發展規劃體系。這類規劃是對人才戰略規劃的具體化、系統化表達，是一個時期內人才發展戰略的政策化、項目化實現方式。一方面，自2002年發布《2002—2005年全國人才隊伍建設規劃綱要》以后，從“十一五”起我國連續編制和實施了4個人才發展五年規劃，形成了制度化的“人才發展五年規劃”體系。另一方面，2010年第二次全國人才工作會議召開，我國頒布了《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》，形成了一個統領性的專項人才發展規劃。除此之外，各地各部門還針對特定的區域、行業或領域，制定實施了一系列的區域性、行業性人才發展規劃。比如，國家廣播電視總局就制定出臺了《全國廣播電視和網絡視聽“十四五”人才發展規劃》。這些操作層面的人才發展規劃通過設立量化與質化相結合的發展目標，如人才規模、結構、競爭力等，不僅明確了不同時期、不同領域人才發展的重點指標和路徑舉措，將宏觀戰略轉化為可執行、可考核的具體任務，而且將人才發展納入國民經濟發展的具體任務之中，與科技、教育、產業等系統相互銜接、緊密契合。比如，上述的四個人才發展五年規劃就是“國民經濟和社會發展五年規劃”的配套專項規劃，是落實“國民經濟和社會發展五年規劃”相關任務的具體施工圖。

“規劃引領”助推人才發展

頂層設計與基層探索良性互動

習近平總書記強調，要“堅持摸著石頭過河和加強頂層設計相結合”“推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合”。這充分說明頂層設計不是無本之木，需要基層實踐補充反饋；基層實踐也不是無序探索，需要頂層設計作為方向指引。我國的人才發展規劃體系具有層級屬性，中央層面的頂層規劃確立宏觀目標和主要原則，地方和部門則據此制定符合自身實際的實施性規劃。這種模式既保證了人才領域國家意志的貫徹，又為基層人才工作因地制宜創新留下了空間，形成了頂層設計與基層探索良性互動的人才發展治理格局。

國家頂層規劃為基層人才工作探索提供根本遵循。系統性、整體性、協同性是頂層設計的題中應有之義，中央層面制定的人才發展戰略和全國性的人才發展中長期規劃綱要、五年規劃等始終堅持統分結合、統籌兼顧的原則，既考慮“全局之需”，把國家人才發展總目標分解為不同層級、不同類別的子目標，落實到區域或行業人才規劃中，以確保國家人才發展總目標的實現；又兼顧“地方所能”，深化區域、部門間分工，推動各地各部門發揮比較優勢、找準發展定位，實施特色化、差異化的人才戰略和政策，更好融入國家人才工作大局。這樣的頂層規劃，既為基層人才工作改革創新提供了實踐框架，防止基層探索因方向不明而產生的盲目性和碎片化，確保基層創新不偏離國家人才發展戰略大局；也通過頂層規劃設計一些國家級的人才重大工程、重點項目、重要改革，有力帶動基層聚焦關鍵領域進行改革探索，推動人才資源優化配置。

基層人才工作探索為頂層設計提供經驗反饋。“規劃引領”并非僵化的“藍圖式”管理，而是一個動態調整的過程，人才發展規劃的制定與修訂需要廣泛吸納基層在實踐中形成的有效做法、成功模式和創新案例。一方面，通過頂層規劃機制，可將基層探索中成功、可復制的人才工作經驗進行系統梳理、提煉升華，固化為更高層面的制度安排或政策工具，從而實現“從實踐中來，到實踐中去”的良性循環。另一方面，基層處于人才工作的最前沿，直接面對各類人才和用人主體，基層的實踐探索是檢驗人才規劃效果的“試金石”，能夠為頂層設計提供更貼近實際、科學精準的目標和方案，進而將實踐智慧反饋于頂層設計的優化調整。

“規劃引領”助推人才領域

有效市場和有為政府更好結合

習近平總書記指出：“中長期發展規劃既能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發揮政府作用。”人才資源具有雙重屬性，既具有鮮明的市場屬性，是至關重要的生產要素，也具有一定的公共屬性，是國家發展的基礎性和戰略性支撐，需要有效市場與有為政府協同治理。有效的人才發展規劃，本質上是政府運用“有形之手”去完善和賦能市場的“無形之手”，協同治理“人才”這一“第一資源”，既防止純粹市場體制下的人才治理短視和失衡，也防止完全計劃體制下人才治理的僵化和低效。

人才發展規劃是構建有效人才市場的重要制度載體。人才作為一種重要的生產要素，培養、流動、配置和薪酬等本質上應遵循市場規律，由供需關系、競爭機制和價格信號來調節，我國各級各類人才發展規劃始終注重對改革完善人才資源市場體制作出部署。比如，《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》明確強調，要遵循社會主義市場經濟規律，既充分發揮市場在人才資源配置中的基礎性作用，又不斷完善政府宏觀調控。因此，一方面，人才發展規劃闡明國家人才發展的戰略意圖，明確政府人才工作重點，優化人才資源配置，為市場主體明確發展方向和預期，對人才、用人單位和社會組織等多元主體的行為產生導向作用，是黨委和政府對人才發展的戰略引領。另一方面，人才發展規劃通過提供公共信息、消除制度性障礙、構建統一規范的人力資源市場、保護知識產權等，推動完善人才要素市場制度體系，降低市場交易成本，為人才市場化配置創造更好的基礎和規則。

人才發展規劃是政府更好發揮作用的重要方式。一方面，黨和政府通過制定實施各級各類人才發展規劃，明確國家在關鍵領域的人才需求、政策舉措，可有效避免單純依靠市場調節可能帶來的資源分散、方向不明、區域失衡、短期行為等“市場失靈”風險，從而推動市場自發作用下的發展過程向有利于實現戰略目標的發展過程轉換。另一方面，人才發展規劃普遍采用項目化、工程化的推進機制，通常與重大工程、重點項目、資金投入等資源配置相結合，能夠有效引導資金、政策、項目等資源向國家最急需的特定領域集聚，實現對關鍵領域和高端人才的精準支持、重點突破，充分彰顯社會主義制度集中力量辦大事的制度優勢。

“規劃引領”助推中國自主的

人才發展治理知識體系構建

構建中國特色人才發展治理體系，是實施人才強國戰略的核心支撐。在這一治理體系中，“規劃引領”并非簡單的政策工具嵌入，而是一種把頂層設計、中長期布局和系統推進有機結合的治理范式。與西方國家主要依靠市場驅動的人才治理機制不同，這一治理范式通過戰略性的頂層設計、系統性的制度安排和動態性的調整優化，成功地將國家意志轉化為全社會共同行動，在實踐中展現出強大的資源動員能力、戰略定力和政策連續性，為中國從人口大國邁向人才強國提供了堅強治理保障。這一特色化的本土創新實踐，不僅具有政策層面的重大創新價值，也為中國自主的人才發展治理知識體系的構建提供了深厚土壤。比如，“規劃引領”有效實現了人才治理領域有效市場與有為政府的更好結合，這樣的互動關系突破了西方“國家—社會”二元分析框架，既揭示了中國人才發展治理何以高質高效的深層邏輯，也為全球人才發展治理貢獻了中國特色的知識增量和理論工具。

當然，要將“規劃引領”治理實踐更好地轉化為一種中國自主的人才發展治理知識體系，還需要進一步加大實踐創新和理論轉化的力度。在實踐創新方面，要運用大數據、人工智能等現代信息技術，提升人才需求預測、政策評估的科學化水平，推動人才發展規劃邁向“智慧規劃”；要深化“放管服”改革，在堅持規劃引領的同時，更大程度向用人主體授權、為人才松綁，激發微觀活力；要強化全球視野和國際競爭導向，構建與國際接軌的人才引進、使用、評價和激勵機制，提升人才發展規劃國際化水平。在理論轉化方面，要準確辨析人才發展治理領域“規劃引領”的概念邊界，型構“規劃引領”作為一個理論概念的內涵與外延，推動“規劃引領”從“政策名詞”向“學術概念”、從“實踐創新”向“理論創新”迭代升級；要進一步從學理上描述、解釋中國人才發展規劃的實施機制，既描述分析人才發展規劃實施的過程與特征，也提煉揭示人才發展規劃引領人才發展的制度優勢與內在機理，通過多層次、多維度的研究，提煉不同層次的理論命題，既引領系統化的人才發展規劃建設，也助推中國自主的人才發展治理知識體系構建。

作者系浙江理工大學黨委書記、研究員；中國人事科學研究院人才理論與技術研究室主任、研究員

來源 ： 中國社會科學報

新媒體編輯：程可心

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