淮安某公司訴某區稅務局、某市稅務局稅務處理決定及行政復議案

陜西浩公律師事務所 民商事研究院 文章/劉思宇

編寫人

江蘇省淮安市中級人民法院 馬作彪

問題提示

稅務機關加收稅收滯納金應具有法定事由

裁判要旨

國有土地出讓中，受讓人繳納了土地出讓金后，按照約定，出讓人政府又將其中的部分土地出讓金以企業扶持資金的形式獎勵給受讓人的，應納入企業收入總額而繳納企業所得稅。

根據《中華人民共和國稅收征收管理法》第三十二條、第五十二條第二款、第三款規定，加收稅收滯納金三種法定情形為：納稅人未按照規定期限繳納稅款；自身存在計算錯誤等失誤；故意偷稅、抗稅、騙稅的。在稅務機關不能證明納稅人、扣繳義務人符合加收滯納金的三種法定情形時，可以參照《中華人民共和國稅收征收管理法》第五十二條第一款關于“因稅務機關的責任，致使納稅人、扣繳義務人未繳或者少繳稅款的，稅務機關在三年內可以要求納稅人、扣繳義務人補繳稅款，但是不得加收滯納金”的規定，在滯納金方面作出對行政相對人相對有利的處理方式。

關鍵詞

行政 稅收法定 加收滯納金

基本案情

原告（上訴人）：淮安某公司（以下簡稱寶瑞祥泰公司）

被告（被上訴人）：某區稅務局（以下簡稱開發區國稅局）

被告（被上訴人）：某市稅務局（以下簡稱市國稅局）

原告寶瑞祥泰公司訴稱：2016年6月23日，被告開發區國稅局作出[2016]1號《稅務處理決定書》，要求原告補繳2011年企業所得稅6736925.96元并自滯納稅款之日按日萬分之五支付滯納金。原告不服此決定，向被告市國稅局申請行政復議，被告市國稅局作出淮國稅復決[2017]1號《稅務行政復議決定書》，決定維持被告開發區國稅局作出的《稅務處理決定書》。原告仍不服，為維護自身合法權益，現依法提起行政訴訟，請求依法撤銷被告開發區國稅局作出的[2016]1號《稅務處理決定書》第2項和被告市國稅局作出的淮國稅復決[2017]1號《稅務行政復議決定書》。具體理由是：（1）土地退款不屬于“財政性資金”。所謂財政性資金，是指企業取得的來源于政府及其有關部門的財政補助、補貼、貸款貼息以及其他各類財政性專項資金，包括直接減免的增值稅和即征即退、先征后退、先征后返的各種稅收，但不包括企業按規定取得的出口退稅款。本案中的“企業扶持資金”并不符合財政性資金的特征。（2）本案土地退款屬于寶瑞祥泰公司自有資金。本案中，可以確認寶瑞祥泰公司購買的土地是20萬元/畝，超出的部分以“企業扶持資金”的方式退還給上訴人，因此，所謂的“企業扶持資金”從來就不存在，該資金自始就屬于其自有資金。（3）現行政策對土地退款不應納稅。《國務院關于稅收等優惠政策相關事項的通知》（國發[2015]25號）第三條明確規定，各地與企業已簽訂合同中的優惠政策，繼續有效；對已兌現的部分，不溯及既往。本案土地退款屬于優惠政策且已兌現，不應溯及。《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》（國發[2016]76號）明確規定，要加強招商引資領域政務誠信建設，地方人民政府在招商引資中應當認真履行依法作出的政策承諾和簽訂的各類合同、協議，不得以政府換屆、相關責任人更替等理由毀約。根據上訴人與原清河區政府《補充協議》約定，超過20萬元/畝的部分包括土地契稅、土地轉讓業務費都退還，充分表明政府并無收取超過20萬元/畝的土地出讓金的意愿，自然也不存在繳稅的問題，開發區國稅局連續五年讓寶瑞祥泰公司通過納稅申報也說明該款項無需納稅。（4）即使土地退款應當納稅，也已超過法定追征期。《中華人民共和國稅收征收管理法》第五十二條第一款規定，稅款追征期為三年，自納稅人、扣繳義務人應當繳稅之日起計算。寶瑞祥泰公司自2011年收到退款至被查處之日早已超過三年，已超過追征期。（5）即使土地退款應當納稅但不應繳納滯納金。根據《中華人民共和國稅收征收管理法》的規定，加收滯納金是具有法定情形的，納稅人未按規定期限繳納稅款；自身存在計算錯誤等失誤；或者故意偷稅、抗稅、騙稅的。寶瑞祥泰公司不屬于其中任一種情形，可以參考稅收征管法第五十二條第一款的規定，三年內可以要求補繳稅款，但是不得加收滯納金。（6）開發區國稅局程序錯誤。稅務處理適用屬地原則，寶瑞祥泰公司所處屬于原清河區，開發區國稅局對寶瑞祥泰公司沒有管轄權。開發區國稅局作出的稅務處理決定超越了法定職權。本案應當適用《稅務稽查工作規程》，而不應適用《納稅評估工作規程》，本案行為均應屬于稽查局的職責，開發區國稅局作出處理決定，超越職權。由此導致的開發區國稅局處理中缺乏相應的程序，沒有嚴格按照相應程序執行，構成程序違法。

被告開發區國稅局辯稱：（1）處理決定事實清楚、證據充分、程序合法。該局根據省國稅局下發的檢查要求，于2016年3月24日開始，對原告實施檢查，于2016年6月23日作出淮國稅開處[2016]1號《稅務處理決定書》，認定原告于2011年取得企業扶持發展資金30255800元（即土地返還款），未按規定申報收入。檢查過程中，該局取得《項目合同書》、《補充協議》、《江蘇省土地規費專用收據》、《情況說明》等證據予以證實。（2）處理決定適用依據正確、處理內容適當。從資金支付、發票開具、稅費繳納和稅收政策四個方面來看，該局確認原告取得的土地返還款具備收入確認條件，應當計入當期收入總額征收企業所得稅。綜上，政府的土地返還款應作為企業取得的財政性資金處理，如果不能滿足財稅[2011]70號和國家稅務總局2012年第15號文件規定的不征稅條件，均應于收到當年計入企業應納稅所得額計算繳納企業所得稅，補繳2011年度企業所得稅6736925.96元，并按規定繳納稅收滯納金。請求依法駁回原告的訴請。

被告市國稅局辯稱：（1）原處理決定事實清楚、證據充分、程序合法。（2）原處理決定適用依據正確、處理內容適當。土地返還款通常是政府為了吸引企業投資，在土地交易中，就掛牌價格與協議價格的差額部分以各種名義給予企業的經濟優惠利益。從資金支付、發票開具、稅費繳納和稅收政策四個方面來看，該局確認原告取得的土地返還款具備收入確認條件，應當計入當期收入總額征收企業所得稅。（3）復議程序合法、復議決定正確。市國稅局按規定對原處理決定程序及原處理內容的合法性和合理性進行審查，認為原處理決定事實清楚、證據充分，程序正當，適用依據正確，內容合法適當。

法院經審理查明：寶瑞祥泰公司位于淮安市清河新區旺旺路66號，成立時間為2010年10月11日，營業期限為2010年10月11日至2030年10月10日，經營范圍為奧迪品牌汽車銷售、汽車零配件銷售等。

2010年12月29日，寶瑞祥泰公司與原淮安市清河區人民政府簽訂《項目合同書》，就在清河新區投資建設奧迪汽車4S店項目達成協議。當日，雙方簽訂《補充協議》，雙方商定項目工地價格為每畝20萬元人民幣，摘牌時超過每畝20萬元的溢價部分款項，甲方（清河區政府）承諾作為企業扶持資金獎勵給乙方（原告）。2011年，寶瑞祥泰公司先后五次收到原淮安市清河區政府的企業扶持資金獎勵合計30255800元，時間分別為2011年6月20日、7月22日、8月17日、8月24日、8月26日。2016年3月23日，開發區國稅局向寶瑞祥泰公司作出稅務事項通知書（淮國稅開通[2016]14號），決定自2016年3月24日起對該單位2013年1月1日至2014年12月31日期間（如檢查發現此期間以外明顯的稅收違法嫌疑或線索不受此限）涉稅情況進行檢查，請依法接受檢查，如實反映情況，提供有關資料。

2016年6月23日，開發區國稅局向寶瑞祥泰公司作出淮國稅開處[2016]1號《稅務處理決定書》，認定寶瑞祥泰公司“2011年收到企業扶持發展資金30255800元，未按規定計入企業當年收入總額，違反《中華人民共和國企業所得稅法》第六條規定以及（財稅[2008]第151號）《財政部 國家稅務總局關于財政性資金 行政事業性收費 政府性基金有關企業所得稅政策問題的通知》規定”，作出處理決定：“…2、被查單位（即原告）2011年收到財政性資金30255800元，應作收入，調整2011年度應納稅所得額30255800元。…據此計算應補繳2011年度企業所得稅6736925.96元。3、上述涉及補繳的稅款，根據主席令[2001]第049號《中華人民共和國稅收征收管理法》第三十二條：納稅人未按照規定期限繳納稅款的，扣繳義務人未按照規定期限解繳稅款的，稅務機關除責令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金。” 寶瑞祥泰公司對此不服，向市國稅局提起行政復議。2016年9月18日，市國稅局作出淮國稅復決字[2016]第1號《稅務行政復議決定書》，后市國稅局主動撤銷該復議決定。2017年1月16日，市國稅局經重新復議后，作出淮國稅復決[2017]1號《稅務行政復議決定書》，認為：被申請人于2016年6月23日作出的淮國稅開處[2016]1號《稅務處理決定書》中關于補繳2011年度企業所得稅6736925.96元的具體行政行為事實清楚、證據充分，程序合法，適用依據正確，內容適當。依據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條和《稅務行政復議規則》第七十五條的規定，決定維持被申請人于2016年6月23日作出的淮國稅開處[2016]1號《稅務處理決定書》。寶瑞祥泰公司對此不服，提起本案訴訟，請求撤銷開發區國稅局作出的[2016]1號《稅務處理決定書》第2項和市國稅局作出的淮國稅復決[2017]1號《稅務行政復議決定書》。

裁判結果

江蘇省淮安市清江浦區人民法院作出于2017年7月24日作出（2017）蘇0812行初35號行政判決：駁回寶瑞祥泰公司的訴訟請求。寶瑞祥泰公司不服，提出上訴。江蘇省淮安市中級人民法院于2018年7月24日作出（2017）蘇08行終161號行政判決：一、撤銷淮安市清江浦區人民法院（2017）蘇0812行初35號行政判決；二、撤銷某區稅務局淮國稅開處[2016]1號稅務處理決定中關于加收滯納金的部分；三、撤銷某市稅務局淮國稅復決[2017]1號稅務行政復議決定中關于維持某區稅務局淮國稅開處[2016]1號稅務處理決定中關于加收滯納金的部分。

法院認為

法院生效裁判認為：根據《中華人民共和國稅收征收管理法》第五條、第三十二條的規定，國務院稅務主管部門主管全國稅收征收管理工作。各地國家稅務局和地方稅務局應當按照國務院規定的稅收征收管理范圍分別進行征收管理。本案中，開發區國稅局對其轄區內的企業具有作出稅務處理決定的職權，行政相對人對此不服的，有權向上一級稅務部門提起行政復議，對行政復議決定仍不服的，有權提起行政訴訟。現對訴爭相關問題評判如下：

一、企業獲得的扶持資金應否納入其收入總額，應否繳納企業所得稅。

首先，根據《中華人民共和國企業所得稅法》第六條的規定，企業以貨幣形式和非貨幣形式從各種來源取得的收入，為收入總額。根據《財政部 國家稅務總局關于專項用途財政性資金企業所得稅處理問題的通知》、《關于財政性資金 行政事業型收費 政府性基金有關企業所得稅政策問題的通知》的規定，企業取得的各類財政性資金，除屬于國家投資和資金使用后要求歸還本金的以外，均應計入企業當年收入總額。其次，《中華人民共和國土地管理法》第五十五條規定：“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。……”《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100號文件）第一條規定：“……任何地區、部門和單位都不得以‘招商引資’、‘舊城改造’、‘國有企業改制’等各種名義減免土地出讓收入，實行‘零地價’，甚至‘負地價’，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入。”因此，國有土地出讓過程中，土地出讓金的繳納是受讓人的義務，任何地區、部門和單位不得以任何方式予以減免或者返還。第三，根據寶瑞祥泰公司與原清河區人民政府簽訂的《項目合同書》及《補充協議》看，即“雙方商定項目工地價格為每畝20萬元人民幣。摘牌時超過每畝20萬元的溢價部分款項，甲方（即原清河區政府）承諾作為企業扶持資金獎勵給乙方”。其為寶瑞祥泰公司取得土地使用權時，按正常的掛牌價格全額支付土地出讓金，政府再以貨幣形式進行獎勵，并無土地出讓金返還的約定。而從寶瑞祥泰公司依法繳納了土地出讓金之后，該資金的性質就不再屬于寶瑞祥泰公司。即使原清河區政府以“企業扶持資金”的形式獎勵給寶瑞祥泰公司，該獎勵的資金也不能再是寶瑞祥泰公司的自有資金，只能認定是當地政府對招商引資企業的優惠政策。從開具票據情況看，在雙方的交易業務中，原清河區政府并未收回原票據按返還后的價格重新開具票據，可見該款并非因交易政策調整等事項而退還多繳納的土地款，其不屬于企業自有資金返還。因此，寶瑞祥泰公司認為本案所涉資金系土地出讓金的返還，應視為自有資金，缺乏法律依據，其所獲得的企業扶持資金30255800元，應當納入其收入總額，依法應當繳納企業所得稅。

二、開發區國稅局所作稅務處理決定是否合法。

首先，關于管轄權以及相關程序問題。市國稅局《關于進一步優化部分機構職能的通知》（淮國稅發[2015]83號）第八條規定，開發區國稅局“負責市區除市局重點稅源企業以外納稅人的納稅評估工作”。本案中，由于涉及對寶瑞祥泰公司應納稅額的評估，根據其職能分工，屬于開發區國稅局的職責范圍，其具有管轄權，寶瑞祥泰公司認為開發區國稅局不具有管轄權的觀點不能成立。而關于納稅評估與稅務稽查的問題，根據《中華人民共和國稅收征收管理法》第四章的規定，納稅評估與稅務稽查均屬于稅務檢查的范疇，區別在于二者對于未繳或者少繳稅款的不同情形進行實施，也可以理解為稅務檢查的不同階段。《江蘇省國家稅務局稅收風險應對任務管理辦法》第十八條規定，對于納稅評估中需要移送稽查的，經同級任務管理部門審核確認后，符合移送條件的推送給稽查部門進行應對。因此，需要進入稅務稽查程序的，通常是情節比較嚴重可能構成違法需要處罰或者構成刑事犯罪需要追究刑事責任的情形。對于稅務檢查中應如何適用，屬于稅務機關針對不同情形應當判斷的范疇，寶瑞祥泰公司認為本案應適用稅務稽查而非納稅評估從而構成程序違法的主張，缺乏法律依據，不予支持。

其次，關于寶瑞祥泰公司所收到的企業扶持資金的獎勵30255800元是否應繳納企業所得稅的問題，前文已詳細闡述，即該企業扶持資金應當屬于其當年度的收入，依法應繳納企業所得稅。

第三，關于追征期的問題。《中華人民共和國企業所得稅法》第五十四條規定：“企業所得稅分月或者分季預繳。企業應當自月份或者季度終了之日起十五日內，向稅務機關報送預繳企業所得稅納稅申報表，預繳稅款。企業應當自年度終了之日起五個月內，向稅務機關報送年度企業所得稅納稅申報表，并匯算清繳，結清應繳應退稅款。……”《中華人民共和國稅收征收管理法》第五十二條規定：“因稅務機關的責任，致使納稅人、扣繳義務人未繳或者少繳稅款的，稅務機關在三年內可以要求納稅人、扣繳義務人補繳稅款，但是不得加收滯納金。因納稅人、扣繳義務人計算錯誤等失誤，未繳或者少繳稅款的，稅務機關在三年內可以追征稅款、滯納金；有特殊情況的，追征期可以延長到五年。對偷稅、抗稅、騙稅的，稅務機關追征其未繳或者少繳的稅款、滯納金或者所騙取的稅款，不受前款規定期限的限制。”《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第八十一條規定：“稅收征管法第五十二條所稱納稅人、扣繳義務人計算錯誤等失誤，是指非主觀故意的計算公式運用錯誤以及明顯的筆誤。”第八十二條規定：“稅收征管法第五十二條所稱特殊情況，是指納稅人或者扣繳義務人因計算錯誤等失誤，未繳或者少繳、未扣或者少扣、未收或者少收稅款，累計數額在10萬元以上的。”第八十三條規定：“稅收征管法第五十二條規定的補繳和追征稅款、滯納金的期限，自納稅人、扣繳義務人應繳未繳或者少繳稅款之日起計算。”本案中，從寶瑞祥泰公司未繳納稅款的數額來看，已遠遠超過法律規定的特殊情況的10萬元限額。因此，本案所涉稅款的追征期可以適用“特殊情況”下的五年。從寶瑞祥泰公司2011年納稅年度繳稅期滿（年度終了之日起五個月內，即2012年5月31日）至其2016年3月24日通知檢查計算，并未超過法律規定的五年期限。寶瑞祥泰公司主張已超過追征期的主張，缺乏事實依據和法律依據，不予支持。

第四，關于滯納金的問題。《中華人民共和國稅收征收管理法》第三條規定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行；法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相抵觸的決定。”因此，我國實行的是稅收法定原則，包括加收滯納金也應當具有法定事由。從《中華人民共和國稅收征收管理法》第三十二條、第五十二條第二款、第三款規定來看，加收稅收滯納金三種法定情形為：納稅人未按照規定期限繳納稅款；自身存在計算錯誤等失誤；故意偷稅、抗稅、騙稅的。本案中，寶瑞祥泰公司未繳納稅款不屬于上述三種情形中的任何一種，即寶瑞祥泰公司未繳納企業所得稅，不能歸咎于其自身。在稅務機關無法證明納稅人存在責任的情況下，可以參考《中華人民共和國稅收征收管理法》第五十二條第一款關于“因稅務機關的責任，致使納稅人、扣繳義務人未繳或者少繳稅款的，稅務機關在三年內可以要求納稅人、扣繳義務人補繳稅款，但是不得加收滯納金”的規定，在滯納金方面作出對行政相對人相對有利的處理方式。因此，開發區國稅局作出的稅務處理決定要求寶瑞祥泰公司補繳稅款具有法律依據，但未繳或少繳稅款并非寶瑞祥泰公司責任，其加收滯納金的決定缺乏法律依據，依法應予撤銷。

三、市國稅局復議決定是否合法。

市國稅局依法受理寶瑞祥泰公司提起的行政復議申請，履行了相關程序規定，針對開發區國稅局作出的稅務處理決定的證據、依據及相關材料進行了審查，并于法定期限內作出復議決定，對于其應當補繳稅款認定事實清楚，法律適用正確，程序合法，依法應予確認；但對于加收滯納金問題認定不當，依法應予撤銷。

案例評析

國家實行稅收法定，加收稅收滯納金必須有法律的明確規定。首先，我國《立法法》第八條規定，稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度由法律制定。《稅收征收管理法》第三條明確規定，即“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行；法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相抵觸的決定。” 可見，國家實行稅收法定原則，稅務機關作出加收稅收滯納金的決定也應當嚴格依照法律規定其是關于稅收法定。而關于在何種情形下稅務機關應當加收稅務滯納金的問題，從《稅收征收管理法》第三十二條、第五十二條規定來看，加收稅收滯納金三種法定情形為：納稅人未按照規定期限繳納稅款；自身存在計算錯誤等失誤；故意偷稅、抗稅、騙稅的。除上述三種情形外，不得加收滯納金。而且，因稅務機關的責任，致使納稅人、扣繳義務人未繳或者少繳稅款的，稅務機關在一定期限內可以要求納稅人、扣繳義務人補繳稅款，但是不得加收滯納金。其次，稅務機關應當依法行政，沒有法律、法規和規章的規定，其不得作出影響行政相對人合法權益或者增加行政相對人義務的決定。根據《行政訴訟法》第三十四條的規定，稅務機關對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。即，稅務機關應當證明納稅人、扣繳義務人符合加收滯納金的三種法定情形，否則，在滯納金方面作出對行政相對人相對有利的處理方式。

本案，寶瑞祥泰公司未繳納稅款為當地政府行為所致，顯然不屬于上述三種情形之一，其未繳納企業所得稅的責任不能歸咎于其自身，稅務機關向其加收滯納金違法。