專題研討：破解制度痛點，提高農民養老金

文/零壹智庫

【編者按】

2026年全國兩會順利落幕，期間超過20位人大代表聚焦農民養老難題，紛紛提出提高農民養老金、完善農村養老保障體系的相關建議，其中不乏“3年內將70歲以上農民基礎養老金逐步提高至每月500元”等具體提案，引發全社會廣泛關注與熱議。

人大代表提出農民養老金相關建議，本質是踐行民生初心、補齊民生短板、推進社會公平的具體體現，其意義貫穿歷史補償、現實保障與發展導向三個層面，兼具溫度與深度。

零壹財經邀請全國人大代表、北京大學、中國農業大學教授進行專題討論，探討當前提高我國農民養老金必要性問題，并對如何提高農民養老金的可行性也作了深入探討，以期更好推進我國農民養老金調整進城。

【作者簡介】

方燕，全國人大代表、最高法，最高檢監督員、全國婦聯權益部副部長（兼職）、北京金誠同達律師事務所高級合伙人兼西安分所主任。

顧雷，北京大學普惠金融與法律監管研究基地副主任、中國地方金融研究會首席經濟學家。

張棟，中國農業大學人文與發展學院副教授、清華大學五道金融學院養老金融50人論壇秘書長。

零壹財經：今年兩會期間，農民養老金上調問題再次成為民生焦點，多位人大代表呼吁提高農民養老金待遇，比如人大代表郭鳳蓮認為“每個月200塊錢養老金對農民來說有點太虧了”，雷茂端代表建議“將70歲以上農民基礎養老金由100多元提高到500元”，任敏代表也提議“80歲以上農民免交醫保”，確保老年農民可以安度晚年。

長期以來，我國農民養老金待遇過低，不僅影響了老年農民退休生活質量，嚴重制約了農村地區的消費潛能釋放。如何有效保障農民社保制度更加優化，推進共同富裕，縮小城鄉收入差距已經成為現階段一個現實而緊迫的議題。您認為我國農民養老金主要痛點有哪些？

顧雷：目前，我國農民養老金的核心痛點集中在待遇水平低、區域差距大、參保激勵弱、保障結構單一、服務與配套不足五大方面，已成為農村養老最突出的現實矛盾。

1、現有農民養老金標準偏低，導致城鄉養老金懸殊較大，與國家縮小城鄉差別目標不相符合。

目前，全國農民養老金最低標準是2026年上調至163 元/月，僅為城鎮職工養老金（約 3500 元/月）的1/12，也低于農村低保標準（約 594 元/月）的50%，多數農民養老金僅夠買糧油、穿衣、部分藥品，無法覆蓋醫療、水電燃氣、養老服務等剛性支出，難以支撐農村老人養老生活的全部需求。

2、城鄉養老金區域性差距懸殊，尤其是東西部地區農民養老金相差較大，不利于全國養老金制度整體健康發展。

比如，上海地區農民養老金約為1555 元/月，而甘肅地區僅約249 元/月，差距超出6倍之多，呈現出“東西鴻溝”傾向。這說明我國區域發展不平衡的矛盾突出，農民養老保障體系亟待從“地方化、碎片化”向“全國統籌、公平普惠”升級，以應對社會主義新時代共同富裕要求。

3、激勵機制失效，基礎養老金部分存在“無差別”發放的特點（同一地區符合領取條件的居民，基礎養老金標準一致），與個人繳費檔次、繳費年限的關聯度較弱，“多繳多得、長繳多得”的激勵效果差，農民普遍認為“交多交少一個樣”，缺乏長期繳費動力。雖然近年來個別地區已在優化激勵機制（如提高高檔次繳費補貼、加發長繳年限基礎養老金），但整體來看，激勵力度仍不足，尚未從根本上改變農民的繳費認知和行為。

4、調整機制不健全，基礎養老金缺乏常態化、制度化的調整機制，過去13年僅4次上調，漲幅有限、節奏不穩。補繳政策也多有受限，多數地區不允許對已繳費年度提檔補繳，農民想提高個人賬戶積累卻“提檔無門”，而且農村商業養老保險、養老儲蓄、長期護理保險等第二、三支柱幾乎空白，過度依賴單一的基礎養老金兜底。

5、現行養老金折算辦法與農民歷史貢獻并不對等，有待合理調整和重新評估。長期以來，農民通過工農產品價格剪刀差、糧食安全保障、土地要素支持與廉價勞動力供給，為國家經濟建設積累了原始資本。

從歷史貢獻角度看，農民在我國工業化、城鎮化進程中作出了基礎性、長期性貢獻。然而，與城鎮職工養老保險相比，農村養老保障體系起步較晚，也缺乏視同繳費年限等歷史貢獻折算機制，一直沒有形成充分體現歷史貢獻的待遇核定辦法。

這種歷史貢獻與養老保障待遇不對等狀況，使得農民養老金存在明顯的歷史欠賬與公平性短板，成為當前農民養老金水平偏低、保障能力不足的一大痛點。

零壹財經：長期以來，對是否提高農民養老金問題一直存在不同意見。有一部分人認為農民歷史上沒有上繳過養老金，因此就不存在現在上調養老金的問題，還有一部分有學者提出認為農民有自己的宅基地和土地，養老是沒有問題的，無需再上調農民養老金。方燕代表走訪過很多農村地區，您認為他們的觀點是否有道理？

方燕：提高農民養老金，歷來就有不同的聲音。反對的意見主要有兩種觀點：

第一個觀點認為，城鎮居民養老金是日積月累自己繳納的，在退休后當然可以從中提取足額養老金安享晚年，而農民從來都沒有繳納過養老保險費用，自然就不存在退休后提取豐厚養老金的問題。

其實，2006年前的農民是必須要交農業稅的，就是俗稱“公糧”。那時候基本每個鎮上都有糧站，每當秋天豐收的季節，農民就會拉著堆滿糧食的板車交出公糧支援城鎮居民。

也就是說，國家將征收的“公糧”統一分配、供應城鎮人口、支撐工業化建設，本質就是農民以實物形式向國家注入了可用于分配、再投資的經濟資源。公糧是可以按當時國家收購價、市場價格折算為貨幣金額，屬于可計量的財政貢獻，完全可以視為農民對國家的“隱性資產積累”，完全具備被折算、被承認、被補償的理論基礎。只不過，當時的農業稅是以糧食等實物形態表現出來的，而非無償捐贈。

因此，我認為2006 年前農民繳納的“公糧”，本質就是農民對國家的長期經濟貢獻與隱性積累，屬于為國家工業化、城鎮化提供長期積累，在經濟學意義上完全可以折算為貨幣價值、計入現金資產范疇。

第二種觀點認為，國家已經給了農民宅基地和土地，等于給了“免費住房+生存保障”，自然就不該再額外享受養老金；而城鎮居民沒有獲得宅基地和土地保障，前期自己花錢買房付出的成本，后期理應獲得養老金補償。

這個觀點看似有理，實則也是完全站不住腳，混淆了兩種完全不同的“保障”概念。我認為，宅基地是集體所有，只是農民居住保障，不是資產，更不是現金流。農民只有使用權，不能自由買賣、不能抵押、不能上市交易，更不能把房子拆了賣錢買米買藥的。

最關鍵的是，養老金是“人”的保障，不是“房”的福利。養老金的本質，是勞動者老年的生活保障的現金收入，和有沒有房子無關。老年農民要吃飯、吃藥、看病、買日用品都需要現金，并不能指望磚頭和水泥。

所以，我們不能用一個不能變現的“居住資格”，去抵消老年農民安享晚年的現金儲備，不能用一個不能當飯吃的“宅基地”，去抵消農民最基本的現金養老需求，這是不公平的。

零壹財經：有一部分學者對現階段提高農民養老金存在一定的擔心，認為目前我國經濟實力還沒有到可以大幅提高農民養老金的階段，根據第七次全國人口普查相關測算及近年農村人口老齡化發展態勢分析，目前我國 60 歲以上老年農民約為1.21 億人，該群體占農村總人口的比例達 23.81%，比城鎮高出 7.99 個百分點，老年農民基數太大，國家在經濟上無法承受。張教授，您作為長期從事養老保險的專家，您對這個問題會怎么看？

張棟：這個問題的本質是現階段提高農民養老金是否具備經濟保障，是否擁有足夠的社會財富加以支撐。我認為，從目前我國整體經濟實力分析，現階段提高農民養老金還是具備經濟實力的，社會整體財富體系也足以支撐高額的養老金支付。

第一，農民養老金待遇水平偏低是客觀事實，持續上調的依據充分且必要，但需明確“適度”標準，這核心取決于城鄉居民基本養老保險制度的定位。我國城鄉居民基本養老保險的核心定位是“保基本”，這既是制度的初心，也是保障老年農民基本生活、實現共同富裕的重要基礎——農民群體為我國工業化、城鎮化進程作出了不可替代的歷史貢獻，在共同富裕的國家戰略指引下，讓老年農民共享經濟社會發展成果，是制度設計的應有之義，也是社會公平的必然要求。同時我們必須明確，“上調”不等于“大幅普漲”，而是基于“保基本”原則的適度提升。

當前，以最低生活保障標準作為核算適度水平的參考，具有較強的合理性，因為低保標準本身就是保障居民基本生活的底線，符合制度定位；長期來看，不同區域可結合當地經濟發展水平、財政承受能力和政策目標，合理確定“保基本”上下限，既不降低保障底線，也不超越發展階段，讓農民形成穩定預期，這也是2026年城鄉居民基礎養老金持續上調、堅持“常態化微調”的核心邏輯所在。

第二，判斷國家能否負擔，我們可以以農村低保標準為基數簡要測算，即可清晰看出財政壓力完全可控。保障老年農民基本養老是國家明確責任，若以農村低保標準為測算基準，能直觀反映財政新增壓力，2024年底全國農村低保平均月標準594元，2026年老年農民月人均基礎養老金163元，差額431元，按1.21億老年農民測算，全年新增財政補貼約6258億元。

這一數額占2025年全國一般公共預算28.74 萬億元的2.18%，占GDP的比重約0.45%，不至于增加過大的財政壓力。結合2026年基礎養老金上調落地的現實，能證明國家財政有能力兜牢農村養老底線，適度上調的壓力完全可控。

第三，在明確基礎養老金適度標準后，建立科學的正常調整機制至關重要，這也是避免“一次性上調”“盲目上調”，實現待遇可持續增長的關鍵。結合國家政策導向和地方試點經驗，正常調整機制應統籌考慮兩大核心因素：

一是通貨膨脹率，這是保障養老金購買力不縮水的基礎，確保老年農民的基本生活水平不會因物價上漲而下降；

二是工資增長率或城鄉居民人均可支配收入增長率，這是讓老年農民共享經濟發展成果的核心，通常可選擇其增長率的50%左右，與通貨膨脹率綜合核算，作為待遇調整的核心邏輯。

這種調整方式并非憑空設想，目前已有多個省份在試點探索，既兼顧了財政承受能力，也實現了待遇增長與經濟社會發展的同步，與國家建立城鄉居民基礎養老金正常調整機制的要求高度契合。

綜上，農民養老金的適度上漲，既是必要的，也是國家財政能夠承受的。我們不能因老年農民基數大就否定上調的必要性，也不能脫離發展階段盲目追求“大幅上漲”，關鍵要把握好三個核心：

一是堅守“保基本”的制度定位，明確適度調整的標準；

二是建立兼顧購買力和發展成果共享的正常調整機制，實現待遇可持續增長；

三是合理劃分中央與地方財政的責任分擔，采用“中央托底+地方共擔”的模式，中央財政重點向中西部薄弱地區傾斜，地方財政結合自身實力補充補貼，同時通過國有資本收益劃轉等多渠道充實基金，進一步增強保障能力，讓1.21億老年農民真正實現“老有所養、老有所安”，切實增強他們的獲得感、幸福感和安全感。

零壹財經：作為一名人大代表，您認為農民養老金相關建議的落地實施，對我國民生保障、社會穩定、經濟發展、社會文明產會生什么樣的影響？能否真正推動形成“民生改善、社會和諧、經濟提質”良性循環？

方燕：我認為，提供農民養老金對于我國農村老年人群、對于全社會拉動消費、化解養老矛盾和夯實執政基礎都具有積極的意義。

首先是對農村群體來說，有助于破解養老困境，提升生活質量與尊嚴。

對農村老人而言，養老金水平的提高將直接改善其晚年生活質量，每月穩定的收入能夠覆蓋口糧、油鹽、水電等基本生活開支，緩解“看病難、養老難”的困境，減少對子女的依賴，提升其生活自主權與尊嚴。對農村家庭而言，養老負擔的減輕能夠有效緩解家庭經濟壓力，減少因養老引發的家庭矛盾，促進農村家庭和諧。

同時，相關建議中提出的“視同繳費”“高齡傾斜”等舉措，將重點保障曾交過公糧、義務工的老年群體，讓這部分為國家發展作出貢獻的農民得到切實補償，進一步增強農村群體的獲得感與歸屬感。

其次對社會層面來說，有益于化解養老矛盾，促進社會和諧穩定。

農村養老問題若長期得不到解決，不僅會影響農村群體的生活質量，還可能引發一系列社會矛盾，制約社會和諧穩定。農民養老金相關建議的落地，能夠有效化解農村養老領域的突出矛盾，減少因養老保障不足引發的糾紛，緩解社會治理壓力。

同時，這一舉措能夠傳遞社會公平正義的理念，讓全社會看到國家對農村群體、弱勢群體的關注與保障，增強全社會的凝聚力與向心力，推動形成“尊老敬老、互助共濟”的良好社會風尚，為社會和諧穩定奠定堅實基礎。

再次對經濟層面來說，有利于拉動農村消費，助力內需擴張與經濟循環。

農村人口是我國消費市場的重要組成部分，而農村老人的消費潛力因養老保障不足而長期被抑制。農民養老金水平的提高，將直接增加農村老人的可支配收入，激發其消費需求，帶動農村日用品、醫療保健、養老服務等相關產業的發展，拉動農村消費市場擴張。

同時，養老需求的增加將推動農村養老服務體系的完善，催生養老護理、養老設施建設等相關產業的發展，創造新的就業崗位，帶動農村勞動力就業，助力農村經濟發展，推動形成“養老保障提升—消費增長—產業發展—就業增加”的良性經濟循環，為我國經濟高質量發展注入新動力。

最后對國家層面來說，有裨于夯實執政根基，凝聚發展合力。

農民是我國人口的重要組成部分，農民的幸福安康是國家發展的重要基礎。人大代表提出農民養老金相關建議并推動落地，體現了黨和國家對農民群體的深切關懷，能夠進一步密切黨和政府與農民群眾的聯系，夯實黨的執政根基。

同時，這一舉措能夠凝聚起全社會關注農村、支持農村、發展農村的合力，推動城鄉統籌發展、共同富裕目標逐步實現，讓全體人民在國家發展進程中共享發展成果，為我國全面建設社會主義現代化國家提供堅實的民生保障與群眾基礎。

零壹財經：提高農民養老金是一項兼具社會公平性、財政可行性和生活必要性的重大民生工程，不僅是對農民歷史貢獻的鄭重回饋，也是開啟農村巨大消費市場，進一步縮小城鄉收入差距，體現出社會主義新時代互助共濟的核心要素，為“十五五”期間共同富裕目標達成奠定堅實基礎。您對提高農民養老金有哪些具體的對策和建議？

顧雷：首先，盡快起草制定《城鄉居民養老保險條例》，明確從每年土地出讓金凈收益中提取一定比例的資金，注入“國家農民養老保障專項基金”，專款專用，彌補農村地區財力不足，提升制度剛性和法律保障。

其次，健全待遇調整機制，增強制度可持續性。建立常態化、制度化調整機制，將基礎養老金調整與GDP增長、農村居民人均可支配收入增長、物價漲幅、城鎮職工養老金調整幅度掛鉤，明確調整周期（每年或每兩年調整一次）和調整幅度，形成可預期、可操作的調整規則，穩定農村老人的保障預期，實現小步快跑、年年調整，改變過去“調整緩慢、幅度偏低”狀況，增強農民養老預期，增加老年農民的幸福感和安全感。

具體需要確立三大目標：

一是確立提高農民養老金的基礎標準，將農民養老金標準明確規劃至2030年不低于1000元/月作為主要參考目標。分段實現，即在目前農民養老金基礎上，每年增加200元，連續4年，到2030年就可以累計達到不低于1000元/月的養老標準。

二是確立農齡補貼，對從事農業勞動超過30年的農民，增設“歷史貢獻工齡補貼”，按每年10-15元累計計入月養老金。三是確立高齡傾斜，對80歲以上高齡農民，在基礎養老金基礎上，統一上浮不低于30% 的待遇。

再次，完善財政分擔機制，加大對中西部扶持力度，建議調整中央與地方財政分擔比例，對中西部欠發達地區、革命老區、農村貧困地區，提高中央財政補助比重，降低地方財政配套壓力；設立農村養老金區域均衡發展專項基金，重點支持低標準地區提標，逐步縮小東中西部待遇差距，目的是推動基本公共服務均等化，將農民養老金標準納入地方政府績效考核，倒逼地方政府重視農村養老保障；鼓勵東部發達地區與中西部欠發達地區建立幫扶機制，通過資金、技術、經驗共享，推動農村養老金制度協同發展，打破區域待遇分割。

第四，建立養老與醫療保障協同機制，進一步完善農村居民醫保報銷政策，提高慢性病、常見病報銷比例，降低自付費用，減少養老金被醫療支出擠壓的現象。現實中，“養老金被醫療支出擠壓”“養老+醫療雙重壓力”是農村老年群體的普遍現象，因此，我們今天探索建立養老金與醫保補貼聯動機制，就是要對高齡、重病農村老人給予額外補貼，緩解“養老+醫療”雙重壓力，解決農民“吃藥花光養老金”問題都是具有現實意義的。

最后，加強政策協同效應，拓寬籌資渠道。比如，將農民養老金標準提升進度與鄉村振興關聯起來，把城鄉居民養老金區域差距縮小程度作為考核地方政府推進共同富裕的核心指標之一，核心是把養老金提標從單一的民生保障舉措，轉化為驅動鄉村產業、治理、消費的綜合性政策工具，實現“保障民生—激活鄉村—反哺保障”良性循環，加快構建多層次、可持續、更公平的農村養老保障體系。

當然，提高農民養老金并不是簡單的增加每月基礎養老金數額，不是一勞永逸的事情，需要全面完善保障體系結構，綜合構建多層次養老支撐，比如，推動第二、三支柱發展，加大對農村商業養老保險的政策支持，鼓勵保險公司推出適合農村居民的低成本、簡便化養老產品，降低參保門檻；推廣農村養老儲蓄、養老理財等產品，引導農民主動積累養老資金，形成“第一支柱兜底、二三四支柱補充”的多層次養老保障體系。

另外，加大農村養老服務設施投入，建設日間照料中心、農村幸福院也非常重要，需要社會配備專業護理人員，為農村空巢、獨居、失能老人提供照護服務。最近國家醫療保障局、民政部、農業農村部、國家衛生健康委、國家稅務總局、中國殘疾人聯合會等8 部門聯合推出《關于加快建立長期護理保險制度的意見》，就是要將長期護理保險制度覆蓋農村地區，重點保障失能、半失能農村老人，減輕家庭照護壓力，鼓勵社會力量參與農村長期護理服務，提升照護專業水平。

總之，我認為破解農民養老金制度痛點，需堅持“保基本、促公平、強激勵、可持續”原則，統籌財政投入、制度設計、服務供給，將養老金待遇與養老服務掛鉤，對選擇機構養老、居家照護的老人給予適當補貼，實現“資金保障+服務保障”雙重覆蓋。

既要解決當前農村老人“養老難、待遇低”的現實問題，也要立足長遠，構建多層次、可持續的農村養老保障體系，讓農村老年群體共享經濟社會發展成果，實現“老有所養、老有所醫、老有所安”。

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