鄔大光　李樂帆｜我國高校分類的制度演進、現實困境與改革路徑

摘　要：高等學校分類發展是高等教育體系走向成熟的重要標志。我國高校分類體系在制度形成和演化中，辦學層次的縱向等級、行業學科的橫向分類與重點建設的資源配置三者相互嵌套，使高校分類逐漸滑入“名為分類，實則分等”的運行邏輯。這一困境受文化、財政與治理的共同制約：單一化的成功標準消解了類型認同，選優而非托底的財政邏輯削弱了底線公平，趨同化的評價制度使分類規則持續失靈。推動高校分類真正落地，需以財政重構為切入口，建立分類保障機制與差異化撥款體系，同步推進分類型績效評價與治理工具矯正，以制度變革為文化轉軌創造現實依托，逐步構建類型多元與底線公平的高等教育分類體系。

關鍵詞：高等教育；高校分類；分類發展；分類治理

一個國家的高等教育體系能否走向成熟，在很大程度上取決于其內部能否形成穩定而有序的分類格局。高校分類不僅關乎高等教育結構的優化與高校辦學定位的明確，更是推動不同類型高校差異化發展的關鍵前提。2025年頒布的《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》明確提出，“按照研究型、應用型、技能型等基本辦學定位，區分綜合性、特色化基本方向，明確各類高校發展定位，支持理工農醫、人文社科、藝術體育等高校差異化發展”。這意味著經過二十余年的探索，我國高校分類在政策層面已經有了清晰框架，但政策框架的明確并不等于分類的真正實現。高校分類并非新議題，相關部門呼吁分類發展已持續多年，也不缺少分類的制度構想，但實際推進效果并不顯著。究其原因，主要是缺少支撐分類體系有效運行的制度保障和理性的社會認知，分類邏輯在現實運行中不斷被分等邏輯所替代。從西方各國的實踐來看，高校分類并不僅僅是對高校進行標簽化區分，而是通過財政投入、治理規則和評價標準的共同作用，塑造不同類型高校相對穩定的功能分工與發展秩序。然而，同樣具有分類導向的制度設計，一旦置于不同的制度環境與文化傳統之中，往往會演化出截然不同的實踐形態。就我國而言，核心問題不在于技術性的分類方案設計，而在于高校分類為何長期未能轉化為穩定的制度安排。基于此，本研究從制度演進、困境歸因和改革路徑三個層面展開分析，揭示高校分類推進受阻的深層原因，并探討真正落地的可能路徑。

一、我國高校分類的制度演化與約束

我國高校分類并非自發形成，而是在法律法規、教育政策與資源配置的共同作用下逐步塑造出來的。也正因如此，理解我國高校分類的現實困境，需要回到制度演化的進程之中，辨析不同邏輯如何在歷史發展中相互作用、不斷演化，并最終形成當前的高校分類體系。概括而言，“分層”“分類”與“分等”三種邏輯始終共同作用于我國高校分類體系的建構與運行。三者之間并未形成清晰邊界，反而在長期演進中相互錯位與替代。要準確理解這一過程，需要先對三個概念作出學理辨析。

從學理上看，“分層”“分類”與“分等”在高等教育體系中分別指向三種性質不同的組織方式。分層是按照辦學層次形成的縱向區分，如專科、本科與研究生教育，體現的是高等教育體系的層級組織原則，構成體系建構的基本起點。分類是在分層基礎上進一步形成的橫向區分，其依據在于高校不同的辦學功能與組織使命，而非層次高低本身；其核心在于通過制度化的功能分工，使不同類型高校形成相對穩定的角色意識與發展定位。分等則是在分層和分類基礎上衍生出的“價值排序”機制，它將原本中性的層次差異或類型差異轉化為身份高低與資源多寡的等級序列，使類型“不同”被理解為“不如”。分等并非分層或分類的自然延伸，而是當制度安排與社會認知共同將原本中性的結構差異轉化為高低優劣的價值判斷時所產生的異化結果。

“分層”“分類”“分等”三者之間體現了高等教育體系演進的內在邏輯：分層是體系建構的起點，分類是在分層基礎上的功能分化，分等則是分層固化、分類受阻后的衍生結果。以此審視我國高等教育分類體系，一個顯見的事實是，高等教育體系并未沿著“由分層走向分類”的路徑持續深化功能分工，反而在很大程度上走向了“以分層支撐分等、以分等壓縮分類”的制度格局，由此構成了我國高校分類發展的慣性。這一制度格局的形成，根植于以下三個相互關聯的結構性特征。

（一）以辦學層次為基礎的縱向等級結構

任何國家的高等教育體系都是從分層開始。新中國伊始，我國就啟動了高等教育體系的層次劃分。1951年政務院頒布《關于改革學制的決定》，確定了專科、本科和研究生三個教育層次。此后，1980年《中華人民共和國學位條例》建立了學士、碩士、博士三級學位體系，1998年《中華人民共和國高等教育法》將這一層次結構進一步制度化，明確規定“高等學歷教育分為專科教育、本科教育和研究生教育”。截至2025年，全國共有博士學位授予單位504所、碩士學位授予單位863所、本科學校1365所、高職（專科）學校1554所，層次分明的結構化體系已經形成。

然而，這套“層次框架”在形成和發展過程中逐漸衍生出遠超功能區分的制度后果。專科、本科、碩士、博士原本是服務于不同培養目標的層次區分，但在實踐中，由于辦學層次與學位授予權、招生批次、行政級別、資源配置等一系列制度安排深度綁定，它們逐漸被賦予了超出教育功能本身的等級含義，演變為一條單向上升的身份階梯。層次越高，往往意味著更強的資源獲取能力、更高的社會聲譽。由此，分層不再只是人才培養體系中的結構安排，而成為高校在制度空間中位置排序的重要依據。

辦學層次成為我國高等教育體系中最早形成也最穩固的縱向序列。層次與身份、資源和權力的制度性捆綁，使原本中性的分層框架逐步固化為難以逆轉的等級秩序，并由此推動“分層”走向“分等”。一旦高校的發展機會、辦學聲譽與更高層次的學位授予資格緊密相連，向上升格便不再只是少數學校的個體選擇，而會成為整個體系中的普遍沖動。高校普遍存在的“升本”“申碩”“申博”導向以及追逐“研究型”的沖動，正是這一制度邏輯的延伸表現。由此可見，辦學層次本是高等教育體系建構的起點，但在我國的制度環境中，它同時也構成了等級化運行的基礎框架，并為后續分類空間不斷受到擠壓埋下了制度伏筆。

（二）以行業與學科為基礎的橫向分類體系

依據不同產業、行業或學科專業特點進行高校分類，構成了我國高等教育體系橫向分類的重要來源。新中國成立初期，我國在借鑒蘇聯教育經驗并結合國家工業化建設需要的基礎上，逐步形成了以行業分工為依托的高校分類格局。1952年，中央政府批準了《全國高等學校1952年的調整設置方案》，通過拆分綜合性大學，組建了一大批獨立設置的專門學院，由此形成了長期延續的“部門辦學”和“歸口管理”的分類模式，確立了綜合、理工、農林、醫藥、師范、語言、財經、政法、體育、藝術的分類格局。這一分類體系強調人才培養與產業需求的精準對接，使高校形成了鮮明的行業特色。到20世紀90年代，隨著高校管理體制改革的推進，以行業為主導的分類體系逐漸轉向以學科專業為主導。按照學科門類或主干專業大類，我國高校大致可分為綜合性、多科性、單科性高校。表面上看，我國高校分類從行業分類轉向了學科分類；但從更深層看，這意味著原本嵌入國家行業體系之中的橫向功能分工，開始失去其既有的制度支撐。

行業高校曾是我國高等教育體系中最具類型特色的組成部分，但其轉型后的命運揭示了我國高校分類的深層困境。當大多數行業高校從中央部委劃轉地方管理之后，便失去了原部委的專項經費支持，轉而依賴地方財政。但由于地方財政實力不同，往往無力或無意持續支持行業特色高校長期發展所需的資源，使得許多行業高校的命運發生了巨大變化，不得不放棄原有特色定位，轉向綜合化發展以爭取更大的生存空間。不難發現，過去二十年間，全國大多數行業高校“換臉”，徹底抹去了原校名中的行業元素，尤其是紡織、煤炭、水產等行業標識紛紛消失，“理工”“科技”則成為更名中最受青睞的替代詞。行業高校的去特色化并非自身的主動選擇，而是財政制度變遷的被動結果。當制度不再為“特色”提供穩定的財政保障，特色便難以轉化為制度優勢，反而成為生存的負擔。由此可見，高校分類體系若沒有與之匹配的差異化財政支持，分類就只是標簽，而非真正的制度安排。

（三）以重點建設為核心的資源分配格局

重點建設是我國高等教育資源配置與發展戰略中一種具有深遠影響的政策工具。我國的重點高校建設始于1954年，高等教育部選定了包括中國人民大學、北京大學、清華大學在內的6所大學作為全國重點高校，此后經歷了1959年重點建設16所、1963年確立68所、1978年確定88所重點大學、1993年啟動“211工程”、1998年啟動“985工程”、2015年啟動“雙一流”建設等多個階段，至今已延續七十余年。經過長期延續，重點建設已經從特定歷史時期的政策安排，演化為我國高等教育資源配置中最具結構性影響的一條主線。

重點建設的核心邏輯是集中資源重點投入，體現了“集中力量辦大事”的戰略傳統。在資源相對有限的條件下，國家遴選重點高校并投入巨額專項資金，旨在短期內打造若干高水平大學以快速提升國際競爭力，這是特定歷史時期“窮國辦教育”的現實選擇，其背后的前提假設是，對少數精英高校的超常規投入能夠獲得比資源平均分配更高的邊際效益。事實上，重點建設確實在較短時間內培育了一批具有國際影響力的研究型大學。

但問題在于，重點建設并不只是單純的資源傾斜，它在長期運行中逐步演化為一種具有強烈等級塑造功能的制度安排，重點高校不僅獲得更多財政投入、項目機會和政策支持，也因此在學科建設、人才引進、科研平臺、招生質量和社會聲譽等方面持續積累優勢。資源差距由此轉化為發展機會差距，發展機會差距又進一步轉化為高校之間穩定的身份差異和等級認知。換言之，重點建設所形成的并不只是若干“被重點支持的學校”，而是一整套圍繞“重點-非重點”“‘雙一流’-非‘雙一流’”展開的等級秩序。這種秩序的影響早已超出高等教育系統內部，進一步滲透到招生選擇、畢業生就業、政府政績乃至社會公眾對高校優劣的普遍判斷之中。

由此產生的深層矛盾在于，重點建設所確立的等級邏輯與分類推進的目標之間形成了持續的張力。1993年以來，政策層面多次提出高校分類的構想，推進分類的意識不斷強化。但對于多數高校而言，重點建設所釋放出的信號并不是“不同類型高校應當各守其位”，而是“爭取進入更高層級和獲取更多的資源”。分類推進要求不同類型的高校依據自身功能定位形成差異化發展格局，重點建設的資源配置邏輯卻在持續激勵所有高校向上攀升，前者強調“類型分工”，后者強化“等級上移”，兩套政策并行運作，方向彼此抵觸，這種矛盾至今仍未得到有效化解。應當看到，“雙一流”建設在制度設計上已對此有所回應，建設單元從學校整體下移至學科層面，遴選機制引入了動態調整與周期性審核，試圖在一定程度上松動既有的身份固化格局。這些調整體現了政策層面對分類問題的自覺，但制度文本的更新與社會認知的轉變之間往往存在時滯，“雙一流”建設能在多大程度上改變分類等級化的運行慣性，仍有待實踐的檢驗。

我國高等教育體系中的以上三個特征并非彼此孤立，而是相互嵌套、層層疊加，共同構成了當下我國高校分類的制度基礎。辦學層次、行業學科分類與重點建設三者疊加，使我國高校分類體系在形式上呈現出多維交織的復雜圖景，但在實際運行中，不同維度大多被一條縱向的等級邏輯所統攝，分層在實踐中逐漸滑向了分等。與此同時，原本承載橫向功能分工的行業分類體系在體制轉軌中失去了財政與行政的制度依托，而重點建設所主導的資源配置格局又持續強化縱向競爭，使得新的橫向分類邏輯始終缺乏生長空間。因此，分類發展所追求的橫向功能區分未能在制度層面真正建立。由此可見，分類政策之所以收效甚微，根本原因不在于政策設計本身，而在于歷史形成的制度慣性構成了強大的反向力量，使每一次分類努力都被分等邏輯所消解。推進真正意義上的高校分類，必須正視這些深層的制度約束。

二、我國高校推進分類發展的困境歸因

我國高校分類在長期制度演化中已逐漸滑入“名為分類、實則分等”的困境。這一困境最直觀的表現是，幾乎所有層次的高校都在追求向上攀升。據統計，1981年至2023年，共有365所學院成功升格為大學；截至2025年底，全國已有職業本科院校87所，多為專科院校升格而來。學位授權點的擴張同樣迅猛，2024年全國新增博士學位授權點831個、碩士學位授權點1924個，總數較上一輪增長36%。普遍性的升格沖動絕非個別高校的投機行為，而是整個制度環境所驅動的系統性現象。追根溯源，這一現象首先與我國高等教育規模的急速擴張密切相關。自1999年啟動高校擴招政策以來，高等教育毛入學率已從不足15%迅速攀升至60%以上。規模的急劇擴大，一方面催生了對碩士博士學位點和學術型師資的海量需求，在客觀上為高校升格提供了現實空間；另一方面，招生規模的擴大也使高校之間的生源競爭日趨激烈，“大學”之名和更高層次的學位授予權成為競爭中的關鍵符號資源。

然而，規模擴張本身并不必然導致升格沖動，問題在于這種擴張發生在一個等級化的制度框架之中。當資源配置、社會聲譽和發展機會持續向高層次高校集中時，規模擴張所釋放出的發展空間便不會自然轉化為類型分化，而是被等級邏輯所捕獲，進一步放大了整個體系的升格沖動。

（一）文化之根：單一化成功標準下的類型認同缺失

我國高校分類困境的深層根源是文化性的。多數高校之所以持續趨向研究型大學的辦學模式，固然與資源競爭和制度激勵密切相關，但其背后也有更深層的文化土壤，即教育長期被賦予強烈的身份躍遷功能，不同教育層次和類型因此被納入同一套高低有別的評價序列之中。高校分類之難，并不僅是制度設計問題，也是教育價值認知問題。

我國社會對成功的理解長期遵循單一的等級文化邏輯。“學而優則仕”所奠定的價值傳統，將知識學習與向上的身份流動深度綁定，塑造了整個社會對教育價值的等級化認知，這一文化基因并未隨時代演進而消退，而是以新的形式延續至今。這種期待貫穿于不同社會階層之中。對于眾多農村家庭而言，讓子女考上大學、在城市扎根、實現“跳出農門”的身份轉換，構成了教育價值的核心寄托；對于城市家庭而言，名校情結、考研考博的升學競爭以及對子女進入體制內或頭部企業的普遍期待，同樣遵循著以學歷層次衡量人生成敗的基本邏輯。通過教育實現向上流動的期待本身無可厚非，問題在于，當“向上走”的通道被窄化為學歷晉升的單一路徑時，學歷之外的多元成功便難以獲得同等的社會尊重。這種單一通道的邏輯嵌入現代教育體系，形成了根深蒂固的等級化教育認知。在這種背景下，專科、本科、碩士、博士的學歷序列成為個人價值的刻度尺，高考之于個人、升格之于高校，都承載著以考試和評審換取身份躍遷的深層期待。

這種等級化認知在當代不僅沒有消退，反而不斷被強化。一系列當代制度工具在持續地確認和再生產這種價值排序。大學排名體系將所有高校置于同一縱軸上排序，學位授權審核以學術產出為核心門檻，項目制資源分配向高層次高校集中傾斜，用人單位以學校層次作為招聘篩選的首要依據，高校行政級別又將學術等級轉化為政治等級。這些制度工具彼此配合，反復向社會發出同一個信號：層次越高就越有價值。于是，植根于傳統文化的等級觀念在當代制度環境中獲得了持續的再生產機制，從一種文化偏好固化為一種近乎不可撼動的社會共識。

制度性的等級確認帶來了兩個直接后果。其一是學術漂移。當所有制度信號都指向研究型大學是最有價值的辦學模式時，各類高校自然傾向于模仿研究型大學的行為方式，追求論文發表、擴展學科門類，而弱化自身本應承擔的應用型或技能型教育功能。學術漂移不是高校領導者的短視之舉，而是在現行制度環境下合乎邏輯的理性選擇。其二是高校“類型尊嚴”的喪失。應用型高校所倚重的應用型知識與技能型高校所依托的實踐技能，在文化地位上長期低于學術性的知識生產，而這種價值排序又被當下的勞動力市場所持續驗證，學歷和學校層次幾乎是用人單位唯一信賴的篩選信號，應用型高校和技能型高校的畢業生在就業市場競爭中普遍處于不利地位。當現實反復證實層次決定出路，對應用型和技能型教育的文化貶抑便不再只是觀念偏見，而是被制度后果持續印證的現實判斷。應用型高校和技能型高校失去了作為獨立類型存在的尊嚴和價值空間，高校分類也就失去了文化根基。

一種可能的反駁是，升格沖動根源于文化傳統本身，難以改變。但日本的經驗提供了反證。日本與我國有著相似的儒家等級傳統，卻通過高等專門學校和“專門職大學”等制度安排，從法律上確立了職業型與學術型高等教育的對等地位，并未出現系統性的升格沖動。這表明，真正的問題不在于文化傳統本身，而在于一個社會是否發展出了替代性的職業價值認同體系與制度支撐。

文化問題還體現為社會信任與保障機制的缺失。在職業教育發達的國家，職業資格認證能夠提供與學歷并行的能力信號；而在我國，學歷和學校層次幾乎是勞動力市場上唯一被廣泛接受的篩選依據。信任機制的單一化進一步強化了高校的升格動力，學校層次越高，畢業生在就業市場上獲得的信號價值就越大，高校也就越有動力向上攀升。與此同時，我國高校的行政化體制為文化層面的等級意識提供了制度載體，升格不僅意味著教育層次的提升，更意味著行政級別的躍升及其所帶來的資源增長。在這種等級文化、行政制度和信任機制的相互嵌套中，高校向上攀升的沖動獲得了遠超教育領域本身的動力來源。這也意味著，文化困境的破解不能僅寄望于觀念倡導，而必須同時改造那些持續再生產等級邏輯的制度條件。

（二）財政之困：等級化資源配置下的底線公平缺失

如果說文化認知是高校升格沖動的內在驅動力，那么財政制度則是將這種沖動轉化為理性行為的外部激勵，這是我國高校分類難以推進的第二個深層原因。現行財政制度不僅沒有為分類發展提供保障，反而在系統性地瓦解分類體系運行的物質基礎，使得基于教育財政的不公平愈發引人關注。這里所討論的公平，并非所有高校應獲得等額經費的平均主義，而是指同一類型高校都應獲得最低辦學條件的制度保障，即類型內的底線公平。以這一標準來審視現行財政制度，其對分類改革的掣肘便會清晰顯現。

其一，法定辦學框架與實際財政體系之間存在錯位。《中華人民共和國高等教育法》規定公辦高校實行中央和省級政府“兩級辦學”。但是在實際運行中，部分高校由地市級政府舉辦和管理，形成了事實上的“三級辦學、三級財政”以及“混合財政”的格局。這意味著部分高校的經費保障取決于其所在地市的財政能力，而我國各地市之間的經濟發展水平和財政實力差距懸殊。同一類型、同一層次的高校，僅僅因為所在地區不同，其生均撥款、基礎設施條件和教師薪酬水平就可能存在數倍的差距。據2024年全國教育經費執行情況統計，東部沿海發達省份的普通高校生均公共財政預算與中西部欠發達省份之間存在著數倍差距。例如，北京市、上海市2024年生均一般公共預算教育經費高達4萬余元，而河南省、廣西壯族自治區等地則在1萬元左右。法律設定的是兩級辦學框架，實際運行的卻是三級財政體系，這種錯位在制度層面持續制造著同一類型內部的不公平。

其二，高等教育財政邏輯重“選優”而非“托底”。國家長期以來將高等教育視為競爭性而非基本保障性的公共產品，認為資源配置應當體現效率原則和競爭激勵。在這一理念下，高等教育領域主要的增量財政資源集中投向了重點建設工程，獲得重點身份的高校在經費總量上與一般高校的差距被急劇拉大。數據顯示，2024年預算超過50億元的本科高校中，部屬高校占比高達94%，地方高校僅占6%。2019至2023年間，部屬高校與地方高校的生均決算經費差距非但沒有縮小，反而持續擴大，2023年部屬高校生均決算經費約為地方高校的2.4倍，高于2019年的2倍。“雙一流”建設高校與非“雙一流”建設高校之間呈現類似趨勢，前者經費增長穩定，后者則出現停滯甚至回落。資源向頂尖高校集中的結構性趨勢仍在強化。從經費總量看，2024年度清華大學、浙江大學、上海交通大學總經費均超過300億元，全國有20所高校經費超過100億元；廣東省48所省屬高校中僅3所經費超過30億元，約2/3不足10億元。頂尖與底部之間的經費落差已不是倍數關系，而是數量級的差異。

這種資源配置邏輯意味著，高校能否獲得充足經費，在很大程度上取決于它能否進入更高的層次序列，而非取決于它在自身類型定位上辦得好不好。這與分類發展的目標之間存在根本性矛盾：分類發展要求不同類型高校都能獲得與其功能定位相匹配的穩定經費保障，而現行財政制度卻將升格競爭塑造為改善財政狀況的理性選擇。在這種激勵邏輯下，要求高校安于類型定位，無異于一種有悖制度邏輯的期望。對于應用型和技能型高校而言，辦學經費受限的困境尤為突出，大多數仍以財政撥款與學費為主要收入來源，二者占比常超過80%，當校企合作、社會服務等多元化籌資渠道尚不通暢時，其辦學實力與發展空間就更容易受制于行政撥款。需要說明的是，高等教育領域并非完全沒有中央專項資金的支持，但這些資金主要服務于重點建設和特定項目，而非以保障不同類型高校基本辦學條件為目標進行系統性配置，由此造成的托底機制缺位，使得分類發展失去了最基本的物質前提。只有當制度為不同類型高校提供與其功能定位相匹配的穩定經費保障，使經費差異反映的是功能差異而非價值高低時，分類才有可能從設計走向現實。

此外，財政不公平還體現在資源使用端。部分研究型大學憑借品牌與聲譽優勢，將職能大幅延伸至應用型教育和職業培訓領域，客觀上擠壓了其他類型高校的發展空間，并向整個體系傳遞了一種隱性信號——研究型大學可以覆蓋一切教育功能。當政策對中部和底部高校要求“各安其位”，卻對頂端高校的職能擴展缺乏制度規范時，分類體系的約束力便只是單向要求而非對等規則。

（三）治理之失：評價制度趨同下的分類規則失靈

高校分類不僅是對高校的靜態區分，更是一套需要通過評價、資源配置與政策協調加以維持的動態治理機制。我國高校分類之所以長期難以穩定推進，一個重要原因在于治理體系并未圍繞不同類型高校的功能分工建立起差異化的制度安排。由于我國高校管理兼具學術屬性與行政屬性，分類標準始終難以純粹基于教育功能來設定，這使得治理層面的分類改革尤為復雜。這一困境具體表現在四個方面。

其一，績效評價體系的單一化。當前，無論是本科教育教學評估、學科評估、學位授權審核，還是社會層面廣泛流行的各類大學排名，基本都以學術產出為核心指標。論文數量與質量、科研經費規模、博士點與碩士點數量、國家級項目和獎項，構成了衡量所有高校辦學水平的統一標尺。在這套評價體系下，所有高校都被放在同一縱軸上排序，類型差異被層次差異所覆蓋。

其二，分類評價體系的建立面臨技術與文化的雙重困難。一是技術層面的困難：學術產出的量化評價已有成熟的指標體系，而應用型高校和技能型高校的核心價值卻難以用類似的方式衡量。產教融合的深度如何測量，行業認可度由誰評定，畢業生職業發展質量的跟蹤周期應當多長，這些技術性難題使得分類評價在操作層面遠比統一評價復雜。二是文化層面的困難：即便建立了分類評價指標，社會仍然傾向于將不同類型的評價結果進行跨類型的比較和排序。如果社會只認可一種“好”，即學術排名高、層次高，那么任何多元評價體系都會在實踐中被重新折算為單一排序。這正是過往多次分類評價嘗試最終都淪為新一輪排名競爭的深層原因。

其三，地方政府在高校升格中扮演了推手角色。在我國的治理體系中，地方政府不僅是高校的舉辦者和管理者，更是高校升格最積極的推動者之一。對于地方政府而言，轄區內擁有一所更高層次的大學意味著更強的人才吸引力、更高的城市形象、更多的上級財政資源和政策傾斜。在地方競爭的邏輯下，推動本地高校升格成為地方政府追求的一種政績觀。地方政府會主動投入資源幫助本地高校申報碩士點博士點、推動學院更名為大學、爭取進入各類重點建設名單。即使高校自身沒有強烈的升格意愿，來自舉辦者的行政推力也會將其推向升格軌道，構成了我國高校升格沖動的獨特放大器。

其四，分類政策與其他教育政策之間銜接不暢。現行多項教育政策在客觀上構成了對分類目標的抵觸。長期實行的分批次錄取制度、以學術指標為導向的學位授權審核、以規模和學科覆蓋面為主要標準的高校設置審批，這些政策工具各有其合理性，但疊加運行的結果是在實踐中持續獎勵“向上流動”，與分類政策在文本上要求的“各安其位”形成系統性抵觸，由此造成明顯的制度內耗。分類之所以難以落地，不只是因為分類政策本身不夠清晰，更在于它未能與招生、評估、授權、審批等更具實質影響的政策機制形成一致方向。

上述文化、財政與治理的三重困境并非簡單并列，而是構成了一個自我強化的循環。每一次成功的升格都進一步固化“層次高就是好”的社會共識，為下一輪升格競爭注入新的動力。這個循環之所以難以打破，在于任何單一維度的改革都會被其他兩個維度的慣性所對沖，僅靠改變撥款方式無法消解根深蒂固的等級意識，僅靠倡導多元評價無法扭轉以升格換資源的財政激勵，僅靠文化觀念轉變也無法自動催生差異化的治理規則。事實上，分類與分等之間的張力具有全球普遍性，但我國因三重困境的深度嵌套，打破循環的難度尤為突出。

三、走向真正的分類：制度重構與文化轉軌

前文的分析表明，文化觀念是高校分類困境的最深層根源，但“最深層的根源”并不等于“最優先的改革入口”。事實上，近年來國家已在分類方向上作出一系列積極探索，為分類發展積累了重要的制度基礎，但要將政策方向轉化為穩定的制度運行，仍需在財政、治理和文化三個層面協同深化。三個維度的協同推進并不意味著齊頭并進，而需要找準切入口。在三個層面中，財政制度是最直接塑造高校行為激勵的要素，當升格是改善財政狀況的理性選擇時，任何呼吁安于本位的努力都將被經濟邏輯所消解；而當分類化的財政保障使安于本位不再意味著經費弱勢時，高校的行為選擇就有了新的方向，治理層面的分類評價才有實施基礎，社會對多元類型教育的認同也才有現實依托。因此，財政重構是撬動整個循環的最現實支點。

（一）財政重構：建立與分類相配套的財政保障機制

現行財政制度在資源配置上以競爭性和選拔性為主導，這一邏輯在集中資源建設高水平大學方面發揮了重要作用，但也在客觀上使升格成為高校改善財政狀況的理性選擇。財政改革的核心方向是在保留競爭性激勵的同時，使不同類型的高校都能獲得與其功能定位相匹配的穩定經費支持，從而為高校安于類型定位提供現實的經濟基礎。

第一個著力點是建立面向高等教育的財政托底機制。鑒于已經形成的辦學體制與撥款體制的現實格局在短期內難以根本改變，當務之急應通過中央和省級財政的轉移支付來縮小地區間的經費差距。轉移支付的標準不應以學校層次為依據，而應以學校的類型定位和服務區域的經濟社會需求為基準。但高等教育不同于義務教育，轉移支付不宜追求全面均等化，更現實的路徑是聚焦于“保基本”，即確保各類型高校達到與其功能定位相匹配的最低辦學條件標準，在此基礎上允許合理差異。起步階段可以先在經費保障最為薄弱的技能型高校中試點，再逐步覆蓋應用型高校。需要注意的是，托底機制應同步嵌入基本辦學質量的監測與反饋環節，避免演變為對低效辦學的無條件維持。

第二個著力點是構建與分類體系相匹配的差異化撥款機制。現行的生均撥款制度雖然在形式上已經有所區分，但區分的維度主要是層次而非類型。改革的方向應當是按照研究型、應用型、技能型三種類型分別制定撥款標準和撥款結構。研究型大學的撥款側重于科研平臺建設和基礎研究投入，應用型高校的撥款側重于實驗實訓條件和產教融合項目，技能型高校的撥款側重于實習實訓基地和雙師型教師隊伍建設。這一改革的關鍵不在于具體的撥款比例設定，而在于一個基本原則的確立：每一種類型的撥款標準都應當足以支撐該類型高校的高質量發展。如此，分類才不再只是外部要求，而能夠轉化為高校自身的內在認同。當然，差異化撥款需要為三種類型分別建立成本核算和績效評估體系，行政成本和技術復雜度較高，推進策略上宜先在若干省份試點，積累經驗后逐步推廣。財政托底與差異化撥款主要著眼于中部和底部高校的經費困境，但分類體系的完整性還要求對頂端高校的職能范圍加以規范。

第三個著力點是合理界定研究型大學的職能重心。服務社會是現代大學的重要職能，從美國贈地大學的傳統到英國高等教育的“第三使命”，各國研究型大學普遍承擔著程度不同的社會服務角色，這本身具有充分的正當性。問題不在于研究型大學是否應當服務社會，而在于當這種職能拓展缺乏制度邊界時，是否會在客觀上模糊分類體系的功能分工。如前所述，部分研究型大學憑借品牌與資源優勢將職能大幅延伸至應用型教育和職業培訓領域，客觀上擠壓了其他類型高校的發展空間，并模糊了分類體系的功能邊界。因此，改革的方向不是限制研究型大學服務社會的能力，而是引導其將核心資源聚焦于基礎研究、拔尖人才培養和原始創新等主體使命，對非學歷培訓和社會服務創收活動的規模與范圍作出合理規范。制度設計的重心在于建立透明的職能清單與信息公開機制，使研究型大學的資源配置與其功能定位之間保持可審查的一致性，從而使分類體系的約束覆蓋全體系，而非僅僅指向中部和底部的高校。不過，這一改革面臨的阻力不容低估，頂尖大學本身擁有較強的政策話語權，在當前績效考核體系下，社會服務收入也往往被視為辦學活力的體現，要在鼓勵服務社會與守住職能重心之間找到恰當的制度平衡點，仍需在實踐中持續探索。

（二）治理改革：建立與分類發展相匹配的制度工具體系

財政重構為分類發展提供物質基礎，但分類的落地還需要治理層面制度工具的配合。當前部分治理工具在實際運行中客觀上產生的趨同激勵，如果不加以調整，可能會減弱財政改革的預期效果。治理改革的核心任務是使各類政策工具與分類發展的目標逐步形成一致的方向。

針對評價單一化問題，核心是建立分類型的績效評價體系。評價結果與資源配置掛鉤的邏輯不應是跨類型的縱向排序，而應是同類型內部的質量比較。不同類型的高校應當用不同的標準來評價。研究型大學看學術創新和知識生產，應用型高校看人才培養質量與產業服務能力，技能型高校看技術技能水平與就業質量。一所在自身類型定位上辦出高水平的應用型高校，不應僅僅因為類型不同而在資源獲取上處于劣勢。在具體操作上，可以探索為三種類型分別設立獨立的評價指標體系和評審委員會，評審專家的構成也應體現類型特征。然而，在社會尚未形成多元價值共識的條件下，分類評價的結果很可能被公眾和媒體重新折算為統一排名。因此，更務實的策略是先在資源配置和學位授權等政策內部推行分類標準，形成制度層面的類型區隔，而非急于在社會層面推廣統一的分類評價框架。制度先行，認知隨后，這與財政改革的邏輯是一致的。

針對政策工具在實踐中產生的趨同激勵，可以從高校設置管理和學位授權審核兩個環節入手，優化其中的類型引導機制。在高校設置管理中，學院更名為大學的審批標準，可以在現有規模和學科覆蓋面指標的基礎上，增加對其是否堅守原有類型定位的實質性審查維度。對于在應用型或技能型定位上辦出特色、辦出水平的高校，應當在該類型內部給予充分的認可和資源支持，而非將升格為研究型作為對其辦學成績的回報。在學位授權審核中，應當借力當前研究生教育分類改革的推進，建立與分類體系相適應的審核標準：一方面合理控制學術學位點的增量節奏，引導高校將更多資源投入已有學位點的內涵建設；另一方面為專業學位授權點設立獨立的審核標準，重點考察申報高校的產教融合基礎、行業影響力及實踐型導師隊伍。核心目標是將升格導向轉化為分類卓越導向，使在應用型定位上辦出特色的高校在專業學位教育領域獲得與其貢獻相匹配的發展通道。但也應看到，分類卓越的標準本身存在操作化困難，如果新的審核標準在實踐中被簡化為另一套可以“應試”的指標清單，分類同樣可能異化為新一輪趨同競爭。

針對地方政府在高校升格中的推手角色，改革的方向不是抑制地方政府支持高等教育發展的積極性，而是優化其激勵結構，使這種積極性從推動升格轉向支持各類型高校辦出高水平。在考核導向上，可以探索將地方高等教育發展的評價重心，從擁有多少所本科大學、多少個博士點轉向區域內不同類型高校的辦學質量與服務地方發展的實際貢獻。

（三）文化轉軌：培育多元的高等教育價值認同

與財政重構和治理改革相比，文化層面的轉變是最為根本的，也是最為困難的。社會對什么是好大學、什么是有價值的教育判斷，涉及長期積淀的價值觀念和思維方式，不可能在短期內發生根本性轉變。

但文化轉軌并非無從著手，關鍵在于以制度變革為文化轉變創造現實依托。一是大力發展和完善職業資格認證制度，切實提升職業資格證書的社會公信力和市場認可度，使其逐步成為與學歷并行的能力信號。德國的行業大師資格制度（Meisterbrief）和澳大利亞資格框架（Australian Qualifications Framework）都表明，當職業資格認證獲得了制度化的社會信任，學歷就不再是唯一的能力信號，高校的升格壓力也隨之減輕。不過，這些國家的經驗也并非沒有爭議，德國“雙元制”面臨對年輕人吸引力下降的挑戰，澳大利亞資格框架也持續面臨等值性認定的技術難題，但它們至少證明建立與學歷并行的能力認證通道在制度上是可行的。二是在公務員招錄、事業單位招聘等公共部門用人環節中，在當前破“五唯”改革的基礎上進一步弱化學歷和學校層次的篩選權重，探索以崗位勝任力為導向的選人標準，發揮公共政策的示范和引導作用。三是系統性地展示不同類型高等教育的成功案例和發展成就，逐步培育社會對多元教育類型的尊重。這些工作的見效周期都較長，但方向上的持續推進不可或缺。文化轉軌的成功在很大程度上取決于應用型高校和技能型高校自身能否真正辦出特色和水平。如果這些高校在獲得了分類化的財政保障和評價支持之后，仍然不能在人才培養質量和社會服務能力上形成令人信服的實績，那么社會對不同類型高等教育的價值認知就很難發生實質性轉變。制度改革能夠為分類發展創造條件，但最終證明類型平等具有正當性與合理性的，仍然是不同類型高校在現實中展現出的不可替代的價值。

分類發展的有效推進需要社會對多元類型高等教育的價值認同，但這種認同恰恰是分類發展希望達成的目標之一。這一內在張力揭示出，我國的高校分類問題并非單純的技術性難題，而是高等教育現代化進程中系統結構穩定性與發展流動性之間內生矛盾的集中體現。我們既需要穩定的功能分工以形成體系秩序，又需要為不同類型高校的卓越發展保留充分的流動空間。可喜的是，教育部開始啟動實施高水平應用型大學建設“雙優”工程，繼續實施職業教育“新雙高”建設。至此，三種分類都有了自己的卓越建設計劃。分類發展不可能通過頂層設計一步到位，只能在持續的制度調適中逐步構建一個富有韌性的高等教育結構，關鍵在于建立多中心、多層次的承認體系，使研究型、應用型、技能型高校都能獲得平等的制度尊重與社會認同。高校分類作為一種結構性的制度安排，始終面臨公平性的挑戰，這并非我國獨有的難題，而是高等教育體系在普及化階段普遍面臨的結構性議題。我們需要的不是一勞永逸的理想模型，而是在制度建設與文化演進的長期互動中，逐步建立起一個容納功能分化、保持制度彈性、兼顧類型多元與底線公平的高等教育體系。

【鄔大光，廈門大學高等教育發展研究中心教授；李樂帆，廈門大學教育研究院/教師發展中心博士研究生】

原文刊載于《中國高教研究》2026年第4期