誰(shuí)在管“海上糧倉(cāng)”？美國(guó)8個(gè)頂級(jí)漁業(yè)資源大管家 | 海潮天下·訊

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文 | 珞珈筱筱

出品 | 海潮天下

美國(guó)的海洋漁業(yè)管理體系，建立在高度的地方自治與聯(lián)邦協(xié)作基礎(chǔ)之上，其核心運(yùn)作架構(gòu)由1976年通過(guò)的《馬格努森-斯蒂文斯?jié)O業(yè)管理與保護(hù)法》（Magnuson-Stevens Act）所確立。根據(jù)該法案，美國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)設(shè)立了八個(gè)區(qū)域漁業(yè)管理委員會(huì)（Regional Fishery Management Councils），負(fù)責(zé)管理美國(guó)聯(lián)邦海域資源。

這八個(gè)委員會(huì)分別是：新英格蘭（New England）、大西洋中部（Mid-Atlantic）、南大西洋（South Atlantic）、墨西哥灣（Gulf of Mexico）、加勒比（Caribbean）、北太平洋（North Pacific）、太平洋（Pacific）以及西太平洋（Western Pacific）漁業(yè)管理委員會(huì)。每一個(gè)委員會(huì)的管轄范圍都對(duì)應(yīng)特定的地理區(qū)域，這種劃分確保了漁業(yè)政策能夠精準(zhǔn)響應(yīng)不同海域的生態(tài)差異和地方經(jīng)濟(jì)需求。

▲上圖：圖為美國(guó)根據(jù)1976年《馬格努森-斯蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)與管理法》（MSA）設(shè)立的八個(gè)區(qū)域漁業(yè)管理委員會(huì)分布示意圖。這些委員會(huì)分別管轄各區(qū)域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的聯(lián)邦水域資源，以地方自治+科學(xué)決策相結(jié)合的模式，平衡海洋生態(tài)保護(hù)與商業(yè)、休閑捕撈的可持續(xù)發(fā)展。圖源：https://www.fisherycouncils.org/

委員會(huì)的成員構(gòu)成，是建立在利益相關(guān)者共同治理的原則上的。一般來(lái)說(shuō)，成員通常包括各州的漁業(yè)管理官員、由州長(zhǎng)提名并由商務(wù)部任命的漁業(yè)專家（如商業(yè)捕撈代表、休閑捕撈從業(yè)者和科研人員），以及國(guó)家海洋漁業(yè)局（NOAA Fisheries）的地區(qū)負(fù)責(zé)人，用這種結(jié)構(gòu)來(lái)確保政策制定過(guò)程不僅依賴于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳飳W(xué)評(píng)估，也能夠充分吸收來(lái)自一線捕撈作業(yè)者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

此外，委員會(huì)還依賴科學(xué)與統(tǒng)計(jì)委員會(huì)（SSC）來(lái)提供獨(dú)立科學(xué)建議。每個(gè)區(qū)域漁業(yè)管理委員會(huì)均設(shè)有SSC（在制度上隸屬于委員會(huì)體系），負(fù)責(zé)提供獨(dú)立的科學(xué)建議，對(duì)種群評(píng)估結(jié)果進(jìn)行審議與綜合，并提出可捕撈量上限建議（通常以可接受生物捕撈量，ABC 表示）。根據(jù)法律規(guī)定，管理機(jī)構(gòu)設(shè)定的年度捕撈限額（ACL）不得超過(guò)SSC提出的ABC。這一制度在捕撈強(qiáng)度控制層面構(gòu)成了基于“最佳科學(xué)信息”（best available science）的剛性約束，而不僅僅是協(xié)商治理。

舉個(gè)例子。比如大西洋藍(lán)鰭金槍魚管理，如何設(shè)定“捕撈限額”？這里面是有博弈的。在新英格蘭或大西洋中部委員會(huì)的會(huì)議上，最核心的任務(wù)通常是確定年度總允許捕撈量（TAC）。SSC首先會(huì)提交一份基于生物量模型的報(bào)告，建議為了維持種群再生，明年的捕撈量不應(yīng)超過(guò)某個(gè)噸位。隨后，代表商業(yè)漁民的委員可能會(huì)說(shuō)，由于燃油成本上升，得微調(diào)限額，這對(duì)生計(jì)至關(guān)重要；而環(huán)保組織代表則會(huì)引用水溫上升的數(shù)據(jù)，主張更保守的留存量。委員會(huì)最終會(huì)投票得出一個(gè)折中方案，報(bào)送聯(lián)邦政府批準(zhǔn)。這種博弈過(guò)程，要確保決策不是由華盛頓的官僚拍腦袋決定，而是吸收了海邊社區(qū)的直接反饋。

又比如，大西洋牙鲆的配額如何分配？隨著氣候變暖，原本集中在南方海域的大西洋牙鲆（Summer Flounder）正在向北部的冷水區(qū)移動(dòng)。這時(shí)，大西洋中部委員會(huì)就必須介入，重新協(xié)調(diào)各州之間的配額比例。如果北方的紐約州漁民發(fā)現(xiàn)家門口魚群激增，而南方的北卡羅來(lái)納州漁民依然手握大量配額、卻無(wú)魚可捕，那么，委員會(huì)就需要啟動(dòng)管理計(jì)劃修正案，通過(guò)長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的聽(tīng)證會(huì)、數(shù)據(jù)論證，動(dòng)態(tài)調(diào)整各州的利益分配。這種機(jī)制雖然慢是慢了些，但有效，至少給跨區(qū)域的資源沖突提供了一個(gè)合法的談判桌。

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圖源：https://www.fisherycouncils.org/

但它們并非真正意義上的“自治機(jī)構(gòu)”，其制定的漁業(yè)管理計(jì)劃必須由美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)審查批準(zhǔn)，NOAA/NMFS提供技術(shù)與行政支撐。

在日常運(yùn)作中，委員會(huì)的主要職責(zé)是制定和修訂漁業(yè)管理計(jì)劃（FMP），并在公開(kāi)會(huì)議中征求公眾意見(jiàn)，其方案必須符合《馬格努森-斯蒂文斯法》規(guī)定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及科學(xué)原則。最終方案需提交美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)審查批準(zhǔn)。批準(zhǔn)后，由NOAA漁業(yè)局（NMFS）負(fù)責(zé)規(guī)則實(shí)施與行政管理，并與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)及相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同執(zhí)行漁業(yè)法規(guī)。

委員會(huì)的工作不僅是管“捕多少”，還管“在哪捕”。例如，在北太平洋漁業(yè)管理委員會(huì)（NPFMC）管轄的白令海，委員會(huì)會(huì)根據(jù)科研成果劃定“基本魚類棲息地”（EFH）。如果研究發(fā)現(xiàn)某些深海珊瑚礁是幼魚的關(guān)鍵避風(fēng)港，那么，委員會(huì)可以直接禁止在該特定區(qū)域使用底拖網(wǎng)。這意味著漁民必須繞道而行，雖然短期增加了捕撈成本，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)上保障了漁場(chǎng)的持續(xù)產(chǎn)出。這種對(duì)棲息地的精細(xì)化管理，是委員會(huì)履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)的直接體現(xiàn)。

這種區(qū)域化的管理模式，被公認(rèn)為全球漁業(yè)治理的典范之一。它將復(fù)雜的海洋資源保護(hù)轉(zhuǎn)化為一種透明的、民主的協(xié)作過(guò)程，在美國(guó)聯(lián)邦政府的監(jiān)管框架下，賦予了地方充分的決策權(quán)，有效地平衡了海洋生物多樣性保護(hù)與沿海社區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮。當(dāng)然爭(zhēng)議也是有的，如決策效率較低、利益博弈影響科學(xué)建議、區(qū)域間政策不一致等等。

此外還有一個(gè)問(wèn)題就是，現(xiàn)行的委員會(huì)制度主要建立在“歷史捕撈數(shù)據(jù)”的基礎(chǔ)上，但在全球氣候巨變的背景下，歷史經(jīng)驗(yàn)正在多多少少不如之前有效。現(xiàn)有的框架在處理新興漁業(yè)、或物種滅絕風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，顯得缺乏了一些彈性。對(duì)于如何分配因氣候變化而產(chǎn)生的新資源，或者如何補(bǔ)償因環(huán)境惡化而失去生計(jì)的漁民，目前的八個(gè)委員會(huì)尚未建立起一套公認(rèn)且高效的應(yīng)對(duì)方案。

【參考資料】

https://www.fisherycouncils.org/

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信息源 | NOAA

文 | 珞珈筱筱

審核 | 海潮君

排版 | 盧曉雨

時(shí)間 | 2026年4月

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