關于南京市鼓樓區蔡家巷5號院危舊房解危改造的研究報告

關于鼓樓區蔡家巷5號院危舊房解危改造的研究報告

一、 問題概述：一棟懸置六年的危房鑒定

蔡家巷5號院位于南京市鼓樓區核心區域，其中一幢、三幢、四幢住宅樓始建于上世紀60年代中期，至今已近60年房齡。該建筑群為典型的非成套住宅（即多戶共用廚衛設施），房屋結構老化嚴重，存在重大安全隱患。2018年（距今6年）經專業機構鑒定為危房，但至今未啟動實質性解危工作。居民長期生活在安全隱患中，改造訴求極為迫切，核心要求是“原拆原建，徹底解決”。

二、 危房現狀深度分析

1. 基本情況

• 地址：南京市鼓樓區蔡家巷5號院（1幢、3幢、4幢）
• 建設年代：約1965-1966年
• 房屋性質：非成套住宅（廚衛多戶共用）
• 鑒定時間：2018年（危房鑒定報告出具）
• 鑒定結果：C級或D級危房（需具體報告，但已達解危標準）
• 擱置時長：6年（2018-2024）

2. 主要安全隱患

1. 結構安全問題 磚混結構，近60年使用，材料疲勞 地基可能存在不均勻沉降 承重墻體出現裂縫、風化 樓板、屋頂構件老化嚴重
2. 使用功能缺陷 非成套設計，多戶共用廚衛，不符合現代居住標準 管線老化（電線、水管、燃氣管道） 消防設施缺失或失效 通風采光條件差
3. 居住環境惡劣 房屋漏水、滲水普遍 隔音效果差 無保溫隔熱措施 公共空間破敗

3. 擱置6年的嚴重后果

1. 安全風險加劇：危房狀態持續6年，結構持續劣化
2. 居民生活困苦：老年居民占比高，居住條件惡劣
3. 社會矛盾積累：居民不滿情緒積累，可能引發群體性事件
4. 城市形象受損：核心區域危房與南京城市形象不符

三、 政策環境與責任主體分析

1. 南京市危房治理政策體系

核心政策依據：

• 《南京市城市危險房屋消險治理專項工作方案》（2022-2024）
• 《南京市國有土地上非成套住房改造管理辦法》
• 《南京市房屋使用安全管理辦法》
• 《關于加快推進主城危舊房改造工作的實施意見》

最新政策動向（2024-2026）：

• 南京市政府將“危房治理”列為城市更新重點
• 2024年起擴大危房治理范圍，提高財政補助標準
• 明確“原址重建、回遷安置”為優先選項

2. 責任主體與部門分工

責任主體

具體職責

鼓樓區政府

屬地總負責，統籌協調，資金籌措，組織實施

區房產局

危房認定、技術指導、政策執行監督

區建設局

改造工程監管、施工許可、質量安全

區規劃資源分局

規劃審批、產權確認、容積率調整

街道辦事處

群眾工作、意愿征詢、矛盾調解

產權單位/居民

配合改造、承擔部分費用、過渡安置

核心問題：各部門間協調不暢，存在“政策空轉、責任空懸”現象。

四、 六年未決的深層原因剖析

1. 政策執行層面的障礙

1. “非成套”認定難題 現行政策對“非成套住宅”改造有專門通道 但實際執行中存在認定標準模糊、審批流程復雜 蔡家巷5號院可能處于“政策模糊地帶”
2. 原拆原建的法律困境 原拆原建涉及規劃條件變更 需滿足現行日照、消防、間距等規范 老地塊往往無法滿足新規范，形成“死結”
3. 資金平衡難題 改造資金巨大，居民承擔能力有限 政府補貼有上限，社會資本參與意愿低 資金缺口長期無法解決

2. 操作層面的困境

1. 居民意愿統一難 產權結構復雜（公房、房改房、私房混合） 居民訴求不一（有要求回遷，有要求貨幣安置） 老年居民多，過渡安置顧慮大
2. 規劃條件限制 地塊容積率、建筑密度等規劃條件可能已用足 原拆原建難以滿足現行配套要求（如停車位） 周邊建筑密集，施工條件受限
3. 行政審批復雜 涉及發改、規劃、建設、房產、消防等多部門 審批鏈條長，一個環節卡住全盤停滯 缺乏牽頭部門的強力協調

3. 機制層面的缺陷

1. “鑒定-解危”銜接不暢 危房鑒定后缺乏強制解危機制 各部門“等、靠、看”，不敢擔責 缺乏明確的時間表和路線圖
2. 資金保障機制缺失 沒有建立危房改造專項基金 過度依賴財政資金，渠道單一 社會資本參與缺乏激勵機制
3. 責任考核機制缺位 危房治理在政府考核中權重低 缺乏責任追究機制 “寧可不動，不愿冒險”的官僚思維

五、 國內成功案例與經驗借鑒

1. 南京本地成功案例

案例一：鼓樓區天津新村危房改造

• 基本情況：1960年代建造，非成套，危房
• 解決路徑：原址拆除重建，增加部分面積
• 關鍵突破：規劃部門特批容積率微調
• 資金模式：政府補貼+居民自籌+企業代建
• 實施效果：居民回遷，滿意度高

案例二：秦淮區小心橋東街危房消險

• 基本情況：D級危房，居民密集
• 解決路徑：貨幣化安置為主，少量實物安置
• 關鍵突破：創新“房票”安置政策
• 時間節點：從鑒定到完成僅18個月
• 經驗啟示：政策創新+快速決策

2. 其他城市經驗

上海“兩舊一村”改造

• 建立“市區聯手、政企合作、以區為主”機制
• 創新“協議置換”“房屋征收”并行的多元化安置
• 引入實力國企作為實施主體

杭州“拆改結合”模式

• 針對非成套危房，允許“拆一還一，適度改善”
• 建立危房改造“一件事”聯審平臺
• 推行“一次征詢、兩次簽約”的居民工作法

六、 蔡家巷5號院“原拆原建”可行性方案

1. 總體原則

• 安全第一：立即啟動應急措施，確保居民生命安全
• 居民主體：充分尊重居民意愿，多種安置方式可選
• 政策創新：突破現有政策瓶頸，特事特辦
• 資金多元：政府、企業、居民合理共擔
• 快速推進：明確時間表，責任到人，限期完成

2. 技術路徑選擇

方案一：原址重建（首選）

• 適用條件：居民回遷意愿強，規劃條件允許
• 技術要點： 維持原產權面積，“拆一還一” 增加廚衛，實現“非成套”變“成套” 可適當增加面積（居民按成本價購買） 優化戶型，改善通風采光
• 突破方向：爭取規劃條件微調

方案二：就近安置

• 適用條件：原址重建困難，但周邊有可用地塊
• 技術要點： 在1公里范圍內選址新建 新建住宅品質優于原住房 居民“等價交換，多退少補”
• 優勢：避免過度突破規劃條件

方案三：市場化安置

• 適用條件：居民意愿分散，回遷比例低
• 技術要點： 貨幣化安置為主 提供“房票”在鼓樓區范圍內購房 政府搭建房源平臺，優惠購買
• 優勢：快速疏散，徹底解危

3. 資金籌措方案

資金來源

比例

用途

籌措方式

財政專項資金

40%

基礎建設、配套設施

市、區財政按1:1分擔

居民自籌

30%

房屋建安成本

按產權面積分攤，困難家庭減免

產權單位出資

10%

公房部分改造

產權單位（如企業、機關）承擔

社會資本

20%

商業配套、增值開發

帶條件引入開發企業

合計

100%

總投資估算約1.2-1.5億元

創新融資方式：

• 發行“危房改造專項債券”
• 建立“城市更新基金”
• 探索“開發權轉讓”模式

七、 實施路徑與時間表

第一階段：緊急處置與全面評估（1-3個月）

目標：確保安全，摸清底數，形成共識

1. 立即行動（1周內）： 設置警示標志，加強巡查 對特別危險的房屋進行臨時加固 制定應急預案，準備緊急疏散
2. 全面評估（1個月）： 重新進行危房鑒定（距上次鑒定已6年） 詳細測繪，建立房屋檔案 入戶調查，摸清每戶產權、家庭、意愿
3. 方案設計（2個月）： 設計單位進場，提出2-3個可行性方案 規劃部門提前介入，指導方案優化 成本測算，明確資金需求

第二階段：決策審批與居民簽約（4-9個月）

目標：完成所有審批，達成居民協議

1. 政策突破（4-6個月）： 成立“蔡家巷5號院危房改造專項工作組” 召開區政府專題會，形成會議紀要 向市政府申請“一事一議”政策支持 完成規劃條件調整審批
2. 居民工作（6-9個月）： 成立居民監督委員會 召開多輪方案說明會 啟動簽約，目標簽約率95%以上 確定過渡安置方案

第三階段：工程建設與回遷安置（10-30個月）

目標：完成建設，居民回遷

1. 過渡安置（簽約后立即啟動）： 提供過渡房源或過渡費 特別關照老年、殘疾、困難家庭
2. 拆除建設（12-24個月）： 完成拆除、報建、施工 全過程質量監督 居民代表參與監督
3. 回遷安置（25-30個月）： 完成竣工驗收 辦理產權手續 居民回遷，項目結算

總體時間表

時間節點

工作內容

責任單位

2024年6月底

完成重新鑒定、方案設計

區房產局、設計單位

2024年9月底

完成政策審批、規劃調整

區政府、規劃資源分局

2024年12月底

居民簽約率達95%以上

街道、社區

2025年1月

啟動過渡安置

區房產局、街道

2025年3月

開工建設

實施主體、建設單位

2026年9月

主體竣工

建設單位、監理單位

2026年12月

居民回遷

區政府、實施主體

八、 組織保障與工作機制

1. 成立“三級聯動”工作專班

• 市級層面：市領導牽頭，房產、規劃、建設、財政參加
• 區級層面：區長任組長，各部門一把手為成員
• 街道層面：書記、主任具體負責，社區全面參與

2. 建立“四個一”工作機制

• 一個項目：列為鼓樓區2024-2026年“一號民生工程”
• 一張圖表：制定詳細作戰圖，掛圖作戰
• 一個口徑：統一政策解釋，統一宣傳引導
• 一抓到底：專班不撤，人員不散，直至完成

3. 創新審批“綠色通道”

• 并聯審批，容缺受理
• 每周調度，問題不過夜
• 紀委監委全程監督，防止不作為、慢作為

九、 風險評估與應對

1. 主要風險

1. 居民簽約風險：少數居民不簽約，項目無法推進
2. 資金斷鏈風險：資金籌措不到位，項目停工
3. 安全風險：施工期間或施工前發生安全事故
4. 社會穩定風險：居民聚集上訪，引發輿情
5. 廉政風險：項目實施中可能發生腐敗問題

2. 應對策略

1. 針對簽約風險： 制定差異化補償方案 依法啟動征收程序作為最后手段 發揮老黨員、老干部作用
2. 針對資金風險： 設立資金共管賬戶 爭取政策性銀行貸款 引入央企、國企作為實施主體
3. 針對安全風險： 24小時安全監測 提前疏散特別危險房屋居民 購買工程一切險
4. 針對穩定風險： 透明公開，定期通報進展 建立居民接待制度 做好輿情監測和引導
5. 針對廉政風險： 全程審計監督 居民代表參與監督 紀委派駐監督員

十、 結論與建議

蔡家巷5號院危房問題已懸置6年，居民長期生活在安全隱患中，這是一起典型的“民生欠賬”。問題的核心不是技術難度，而是決心、機制和擔當。必須認識到：

1. 這是一場與時間的賽跑：每拖延一天，安全風險就增加一分
2. 這是一項政治任務：關系政府公信力，關系人民生命安全
3. 這是一個創新契機：可為南京危房治理探索新路徑

給鼓樓區政府的緊急建議：

第一，立即行動，展現擔當

• 一周內成立由區長任組長的專項工作組
• 立即啟動應急安全措施
• 向市委市政府專題報告，爭取支持

第二，特事特辦，政策創新

• 申請“一事一議”，突破規劃限制
• 建立危房改造“快速通道”
• 創新“原拆原建、功能改善”政策

第三，民生優先，多元安置

• 提供多種安置選擇，尊重居民意愿
• 特別關照老年、困難家庭
• 確保過渡期間生活質量不下降

第四，公開透明，全程監督

• 全過程向居民公開
• 邀請居民代表參與監督
• 定期公布進展，回應關切

最后呼吁：

蔡家巷5號院的問題，是檢驗“以人民為中心”發展思想的試金石。6年的等待已經太長，居民不能再等，安全不能再等。建議鼓樓區委區政府拿出“啃硬骨頭”的決心，在2024年6月底前啟動實質性工作，明確“三年徹底解決”的時間表，向居民作出莊嚴承諾。

這不僅是一棟樓的改造，更是對城市治理能力的考驗，是對黨和政府執政為民理念的踐行。期待鼓樓區能夠以蔡家巷5號院解危改造為突破口，探索出一條可復制、可推廣的危房治理“鼓樓模式”，真正讓人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。