真假多數？50比50的參院和預算協調程序

國會政治錯綜復雜，解釋起來也不容易。

近日以來，1月6日國會暴亂事件的陰霾持續籠罩著美國政壇和社會，必然性的導致了大部分人都把焦點放在了行政權力的交接和1月20日新總統就職典禮兩件大事之上。但是，在行政權更迭的大背景之下，還有另一件對華府和美國政壇未來兩年有著長遠影響的變故-參議院易手。

參院民主黨人總體在去年11月大選中表現不佳，于多個戰場州折戟沉沙，最終卻憑借著1月初在喬治亞州雙份第二輪選舉中爆冷勝出拿到了關鍵的半數席位。只等兩位新民主黨參議員就任，參院就將再度呈現兩黨席位總數完全相同的罕見局面，

參院平分

由于即將上任的參院議長/副總統賀錦麗擁有打破平票僵局的憲法權，所以1月20日之后參議院多數黨的地位名義上將從共和黨轉移到民主黨手中。只不過，50:50下的參院中的多數黨和少數黨概念，和尋常參院有明確多數黨少數黨劃分時并不完全相同，甚至可能需要參院兩黨的領袖就規章制度進行磋商協調，形成一種類似于權力共享的獨特生態才能保證參院的正常運轉。

剛好最近看到許多有關于參院和國會議事程序的誤讀和不正確見解，這里在講50-50參院生態時，順手一并把未來兩年中將多次出現在大眾視野中的預算協調程序（Budget Reconciliation）和其相關的伯德條律（Byrd Rule）講解一下。

參院變天？沒那么快！

自從奧巴馬執政末期以來，民主黨長期在參議院選舉層面受困于政治地理和結構性的劣勢，遲遲無法贏回多數黨的地位。在奧巴馬的帶領下，民主黨愈發出現的城市和精英化趨勢，給仍依賴贏得農村和遠郊較保守選民的紅州民主黨參議員帶來了致命打擊。

奧巴馬執政的失當，已經他選民基本盤拒絕在中期選舉等非總統大選年出來投票的特質，導致了民主黨六年時間內從他上任時握有參院絕對多數60席，一路下滑到14年中期選舉后只剩下46席的窘狀。奧巴馬給國會民主黨人留下的大坑，加上特朗普上臺帶來的超極化現象，讓民主黨人屢次在奪回參院一事上吃癟。

結構性優勢+政治極化=共和黨占優

16該贏的沒贏夠，18年不該多輸的還沒止住血，到了20年本以為有不少進攻機會的民主黨，還是無法完成突破。民主黨現在在參議院層面面臨的最大問題，主要是總統大選和參院選舉結果的高度趨同。16年出現了歷史上第一次每個州的參院選舉結果和總統大選該州的歸屬完全雷同的情況。

到了2020年，民主黨本以為能在一些紅州的參院選舉層面取得進展，最終卻發現現在的選民在參院和總統候選人選擇上就是保持高度一致。紅州紅，藍州藍，唯一的例外是緬因州的共和黨參議員蘇珊·科林斯爆冷取勝，成了兩次大選中第一個反其道而行的人。

唯一例外

顯然，這個例外對于民主黨來說不是什么好消息。因為柯林斯的勝選幾乎殺死了民主黨奪回參院的希望，隨著而來的挫敗感甚至掩蓋了拜登當選總統這件大事。不過，政治格局的變化總是出人意料。隨后兩個月的種種變故，讓民主黨人破天荒的贏下了喬治亞州的兩場參院二輪選舉，強行把民主黨帶到50席的水平，最終憑借副總統是自己人的先天優勢奪回參院的實際控制權。

爆冷勝出的二人

但是，如同前文所說，事情并不是那么簡單。只有50位參議員的民主黨，缺乏天然性的席位優勢，所謂的多數黨地位來源于參院議長/副總統打破僵局的權力。在現代效率低下，萬事都要糾結半天的參議院，這種類似“天殘”的格局會給民主黨行使權力帶來不小的限制。但不管怎么說，多數黨地位意味著議程控制權，再麻煩，也比當少數黨強。

二十年一輪回

有意思的是，這還不是本世紀第一次出現參院50比50這種罕見情況。早在2001年，兩黨就已經應對過一次參院對半分的尷尬局面。2001年1月到6月的五個月時間里，各有50席的兩黨搞了一份史無前例的權力分享條款，力圖調解參院的權力僵局。

雖然這一條款由于弗芒特州共和黨參議員杰夫茲6月底叛黨，讓民主黨直接成為參院多數黨這一變故存在時間并不長久，但此次留下的先例，或許將作為未來幾個月內參院運作的藍圖。

千禧年爭議大選結束后，參院歷史上首次出現兩黨均占50席的均勢狀態。由于憲法賦予了副總統兼參院議長打破平票僵局的權力，同時入主白宮的共和黨仍將保持參院的多數黨地位。不過由于國會和總統換屆存在時間差，1月3日到20日這段時間內，副總統仍是戈爾，所以參議院名義上是由民主黨控制。等到了新副總統切尼上任，參院又回到了共和黨手中。

洛特和達施勒

考慮到參院章程沒有明確規定在兩黨均無席位優勢情況下該怎么運轉，名義上掌握主動權的共和黨仍需要和少數黨民主黨進行協調溝通，來恒定委員會兩黨人數比例等棘手問題。好在二十年前不比當今，政治極化還沒有這么嚴重；共和黨領袖密西西比州參議員洛特（Trent Lott）和民主黨領袖南達科他州參議員達施勒（Tom Daschle）都是比較好說話的老派政治家，兩人經過磋商之后，出臺了一個權力分享計劃，解決了沒有天然多數黨給參院帶來的種種組織上的難題。

由洛特/達施勒兩人溝通，隨后由全體參院通過的SR8, 首先解決的是委員會層面的僵局。按照國會傳統，各大常設委員會的兩黨人數比要和兩黨在參/眾院的席位比例保持一致。既然兩黨在參院同樣人數，那么委員會的比例也必須保持兩黨對等，這樣一來就產生了許多問題。

首先，委員會的主席按照慣例都是由多數黨成員出任，但委員會的主席缺乏打破委員會平局的權力。在兩黨各委員會上人數都相等的情況下，如果出現政黨對峙的情況，就會因為無法打破僵局而導致法案和人事提名卡殼在委員會層面。

為了解決這一難題，洛特和達施勒提出的計劃保證了在委員會主席仍歸多數黨（共和黨）的前提下，一旦委員會出現卡殼的情況，多數黨領袖可以直接將法案/提名提到參院上去表決辯論。同樣，在委員會層面兩黨幕僚預算數目上，兩黨也都保持一致，體現平等待遇。

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解決完委員會問題后，其次要理清的是多數黨和少數黨領袖的相應特權。和眾議院議長不同，參院多數黨領袖并非是憲法規定的職務，其權力基礎和責任范圍都來自于黨團對他的支持和參院的各種傳統。根據參院規章，多數黨領袖永遠享有在參院第一個發言的特權，這變相給予了他全權控制議程的能力。

沒有多數黨領袖點頭，任何法案都無法進入參院的表決階段。（參院還沒有放行請愿/Discharge Petition這套機制，想要強行越過多數黨領袖的話必須要用秩序問題/Point of Order, 客觀上放大了多數黨領袖的權力）

愈發大權獨攬的多數黨領袖們

洛特/達施勒的妥協沒有改變多數黨領袖的固有權力/特權，擔任多數黨領袖的洛特仍是實際上的參院掌門人。但出于參院平分的現實，洛特和達施勒承諾將照顧互相黨派的政策利益和議程要點，在分配議事時間上也會考慮少數黨的需求。

最后，洛特和達施勒達成的這份權力共享協議還允許了兩黨參議員輪流出任當值的參院主席。根據美國憲法規定，作為參院議長的副總統，應該是參院開會時的主席/主持人。而直到上個世紀中葉，副總統主要的工作也確實就是主持參院會議。但自林登·約翰遜擔任副總統開始，副總統的主要職責就從立法層面轉移到了行政層面。

新時代的副總統

現如今，副總統只在重大議案表決或需要他裁決投票僵局時才會親臨參議院主持會議。憲法又規定了在副總統缺席的情況下，參院的臨時議長應該主持參院的會議。早年副總統長期主持參院會議時，參院臨時議長并不常設。在進入現代之后，參院臨時議長又被設置為獎賞給多數黨最資深議員的榮譽職位，因此年式通常已高的臨時議長們同樣也不主持會議。

實際的日常操作中，主持參院會議這種枯燥的工作，都是交給新晉議員們。一方面讓他們熟悉工作了解參院的議事機制，另一方面解放”老同志“們去干別的活。不過為了保證少數黨不會鉆空子做文章，70年代后只有多數黨的年輕參議員有權主持會議。01年的權力分享計劃則恢復了兩黨議員輪流代值會議的權力。

現實意義

總的來說，洛特/達施勒兩人協商的權力分享方案解決了參院在勢均力敵的局面下所產生的一系列問題。但這一計劃具體到執行中，仍有各類問題需要兩黨繼續協商和妥協，因此在其生效的幾個月時間里多次得到進一步修正。最終，共和黨參議員杰福茲的倒戈，讓民主黨直接成為了多數黨，這份協議也失去了存在的必要。

對于當下的新參議院來說，雖然20年前這樣的權力分享方案給解決同樣委員會層面的問題提供了藍圖，但大不相同的政治環境和兩黨現在高度敵對的情緒，讓類似的妥協很難輕易達成。當今的民主黨領袖舒默和共和黨領袖麥康納爾兩人之間的關系，也遠不及洛特和達施勒兩人那般和諧。在民主黨拿下參院之后，兩人甚至還沒有就此問題展開相應的探討和談判，這不由得讓人懷疑合作的前景。

兩人僵硬的關系將是巨大的問題

最有可能的出現的，是在政治極化和強硬式黨派政治為主流的2021年，民主黨會直接嘗試充當擁有席位優勢的多數黨，強行推動自己的政策要點和拜登政府的立法議程。參院在2013和17年兩度啟用“核選項”禁止針對行政機關和立法機構人事提名使用冗長議事（Filibuster）之后，總統提名人選的聽證和任命也不再需要兩黨之間的合作，因此作為多數黨領袖的舒默會在這方面有著比較大的自主權。

但到了立法層面上，由于冗長議事（Filibuster）機制仍然存在，絕大部分法案仍需要60票的超極多數才能通過。而民主黨只有50席的現實，則斷送了他們單方面通過“核選項”廢除冗長議事機制的可能。（西弗吉尼亞州參議員喬·曼欽和其他幾位紅州民主黨參議員反對改革）因此，拜登的大部分立法提議需要得到10名共和黨參議員的支持才能通過參議院。

費力把事拖

也就是說，許多進步派和民主黨左翼所期望的綠色新政，全民醫保，甚至是華盛頓特區/波多黎各建州，和所謂的全面移民改革，通過國會的可能性極低。相對來說，還是拜登剛剛提出的總額為一萬九千億的下一輪疫情紓困法案，比較有可能得到廣泛支持并成功闖關國會。

多數黨更迭

具體到民主黨何時會正式取代共和黨成為參議院的多數黨這個問題上，現在還有幾個日程安排上的程序需要闡明/解決。

喬治亞州新當選的兩位民主黨參議員瓦諾克和奧索夫兩人需要等待參院秘書長收到喬治亞州提供的當選證明后才能宣誓就職。預計兩人將在參院19號復會之后雙雙就職，正式讓參院進入五五開的形勢。

與此同時，當選副總統賀錦麗等到了18號才宣布從參議院辭職，而她空出的參院席位將由加州州務卿帕迪利亞接替。但是，目前不清楚帕迪利亞何時就職。或許他會等到賀錦麗20號成為副總統后，在作為參院議長的賀錦麗的監督下再宣誓就職。

不管具體順序如何，等到拜登和賀錦麗20號就職后，民主黨就將在參院取得實質性的多數黨地位。也就是說，20號下午參議院將會舉行正式的多數黨/少數黨交接儀式。（真的要經過儀式，因為要交換調整座位，而屬于多數黨和少數黨會議廳和各類辦公室也都要進行交換）

多數黨交替得等到賀錦麗上任

之后，參議院要選舉新的臨時議長，原先就擔任過這一職務的民主黨資深議員萊西將再度出任這一職務。選完臨時議長之后，新多數黨領袖舒默還將任命新的一批參院事務官員。當然，大部分情況下，新多數黨都會選拔自己人擔任秘書長，警務官（Sergeant at Arms），書記員（Clerk）, 和議會規則專家（Parliamentarian），不過今年舒默馬上要換的應該只有警務官一職。（前任在國會暴亂后已經引咎辭職）

最后，本來就比較復雜的參院格局，現在還被強加了史無前例的特朗普二次/離任后的彈劾。也提到，參院審核總統的彈劾案時，按理只能全天候處理彈劾這一件事。但新總統拜登上臺之后，不僅急需他的內閣人選迅速到崗，同時還期望國會迅速通過新一輪的疫情紓困法案。參院如果把時間都浪費在了彈劾案之上，將對拜登的施政帶來巨大困擾。

二次彈劾讓拜登頭疼

目前，尚不清楚參院能否雙管齊下，兩手一起抓。（特朗普時代的余毒：日常測試憲法和規則的邊緣）

預算協調

講完了5050參院的問題，順帶把預算協調（Budget Reconciliation）這個走后門的立法程序系統性的闡述一下，省的有人再問。

有關美國財政撥款和預算程序的科普一文中提到，美國現代的聯邦財政撥款體系起源于1974年國會通過的預算法。正是意識到了國會新撥款程序的復雜程度，同個預算法設置了一個相對快速的機制來解決一些潛在國債和財政赤字方面的問題，預算協調程序就此誕生。

走后門

出于簡化程序的原因，預算協調程序下運作的法案可以繞開參議院的冗長議事和無限修正案機制，直接用簡單多數的方式通過兩院交由總統簽字。在參院的冗長議事被愈發濫用的的今天，原先大多用來削減聯邦政府財政赤字和債務水平的預算協調程序，逐漸成為了兩黨規避參院60票超極多數標準來通過己方爭議法案的一個走后門方式。

四十多年來，國會一共通過了25個預算協調法案，其中21個由總統簽字后成為了法律，另外4個則遭遇否決。1995年的福利改革，01和03年小布什的兩輪減稅，10年奧巴馬醫改的修正部分，以及特朗普17年的稅改法案，均是以預算協調的方式通過并最終生效的。

程序示意圖

不過，既然是走后門，預算協調程序下提出的法案相比普通法案自然多了許多制度上限制，以防被過度濫用。

首先，預算協調法案每一個財年只有一次機會，多了的話只能等到下個財年。

具體到執行層面，啟動預算協調程序需要國會首先通過包含預算協調內容的年度預算決議。

之前也提到過，國會按照1974年預算法規定，每個財年都應該通過預算決議來明確聯邦的財政支出水平。到了實際的政治運作中，鑒于兩黨時常在預算撥款問題上存在內部分歧，國會兩院極少按時通過預算決議（Budget Resolution），近幾年更是為了規避爭議直接選擇放棄通過預算。

只有當國會兩院均通過含有相關條文和指示的預算決議之后，預算協調程序才能被啟用。由于預算決議并無法律效力，無需總統簽字，在國會通過時也僅需要兩院的簡單多數同意。（無法被阻撓議事）所以如果兩院決定推動預算協調程序的話，想要通過預算協議并不困難，甚至可以直接通過一個“白板”版本的預算來滿足程序層面的要求。（白板預算=僅有預算協調的條文）

預算協議中所包含的協調程序指示（Reconciliation Directive）相當于整個預算協調的操作藍圖。和其他普通立法程序有別，預算協調法案必須嚴格按照操作的藍圖來一步步展開。也就是說，預算協調法案的框架，涉及范圍，支出/稅收上限，審理的委員會等內容都是從一開始就被頂層設計過的。在法案通過國會兩院各階段過程時，不能越過預算協議所定下的限制，否則就將失去在參院簡單多數通過的特權。

預算決議

所以每當國會試圖通過預算協調法案時，在兩院預算委員會進行的第一階段討論就變得無比重要。（新任參院預算委員會主席桑德斯同志微微一笑）在一階段中，因為預算協調法案原則上要求法案不能在十年之后還持續對聯邦赤字國債水平造成負面影響，國會還需要通過一個類似的支出上限標準來自我捆綁。

因此，共和黨近些年推動的幾次稅改，都出于預算協調法案對長期赤字方面的限制，被迫加入了不少五年/十年后失效的部分來做賬。最典型的就是17年特朗普和國會共和黨人通過的稅改法案（TCJA）, 為了讓企業稅減免部分能永久有效，把法案中針對個人稅務方面的減免設置為了五到十年內到期，從而保證了法案符合預算協調的程序。

特朗普任內唯一重大立法成就

最后，預算協調類別法案所能涉及的領域也有嚴格的限制，必須要和聯邦的強制性支出（Mandatory Spending）和稅收政策相關。當然在聯邦政府運作的過程中，大部分立法項目都可以和錢強行沾邊，只是預算協調仍不允許塞入任意支出（Discretionary Spending）類別的項目。這一點重要的現實意義在于當下拜登政府提出的一萬九千億紓困金計劃，因為是緊急性支出（Emergency Spending）從而屬于撥款程序的一部分，大概率不能用預算協調的方式來通過。

伯德條款

鑒于預算協調法案主要的優勢在于能夠快速通過參院，80年代時西弗吉尼亞民主黨參議員兼多數黨領袖羅伯特·伯德為了保護參院傳統/防止濫用，給參院辯論協調法案時加上了幾道額外的枷鎖。經過歸納之后這些額外的限制就演變成了參院至今仍需遵守的伯德條款（Byrd Rule）。

民主黨元老伯德

伯德條款的最主要六點分別是：

• 禁止協調法案中包括和聯邦稅收和支出不相干的部分

• 禁止協調法案包括對聯邦預算只有極微（Incidental）影響的附加條款

• 禁止包括不在預算協調指定的委員會管轄范圍(Jurisdiction)內的立法事項

• 禁止協調法案包括不符合預算協調指示/框架的條文

• 禁止法案在生效時間（十年后）結束后仍給聯邦財政添加額外的赤字壓力

• 禁止協調法案考慮任何和社保項目（OASDI/Social Security）有關的事項

任何參議員如果認為協調法案中的款項違反了伯德條款的限制，都可以提出秩序問題（Point of Order）來試圖阻撓法案通過。而想要繞過伯德條款的限制，需要60票的超極多數支持。（變相就會讓協調法案失去了意義）

不能濫用

所以，每次參院討論預算協調法案時都會因為法案中某些條款是否符合伯德條款的標準而引發爭議。按理來說，立場中立的參議院規則專家（Parliamentarian）是最終的裁決人，但即便是規則專家反對，握有人事權的參院多數黨領袖可以直接通過換人來達到自己的目的。（1995年就發生過這事兒）

現實意義

總的來說，預算協調程序雖然限制多多，但也是多數黨在缺乏規避參院60票限制時通過重大法案的唯一通道。在政治高度極化的美國政壇今天，拜登政府想要在共和黨反對的情況下強行推動民主黨的核心議程，必然要動用預算協調程序才有機會兌現承諾。

由于國會去年沒有通過當前財年的預算決議，所以未來兩年民主黨全面執政期間實際上有三次通過預算協調法案的機會（去年，今年，明年的年度預算）不過，拜登政府的立法要點中最要緊的疫情救濟法案，不大可能走預算協調的方式通過。一是如先前所說支出類別不服程序要求，二是紓困法案大概率能得到不少共和黨人的支持，無需浪費寶貴的立法窗口。

Infrastructure Week！

反而是像談了二百年卻屢屢沒有動靜的大規模基建計劃，以及民主黨比較上心/共和黨堅決反對的新能源問題和萬年兩黨談不攏的醫保，可能會通過預算協調的方式在未來兩年通過國會交由拜登簽字。

雖然如此，考慮到民主黨在兩院極其微弱的席位優勢，以及美國當前的情形，這些民主黨/自由派推崇的大型立法事項，能完成一個就是不小的奇跡了。