上海浦東迎來綜合改革試點，意味著什么？

1990年4月，中央決定以浦東開發為龍頭，帶動長江三角洲和長江流域的發展。

1991年2月18日，農歷大年初四的上午，鄧公興致勃勃地登上了新錦江大酒店41層的旋轉餐廳，透過寬敞明亮的玻璃窗眺望上海中心城區的面貌。

凝視許久后，鄧公轉過身對周圍的上海干部說：“我們說上海開發晚了，要努力干啊！”

自此之后，上海以浦東開發為龍頭，掀開了上海新一輪的開發建設浪潮。

上世紀90年代，正在建設中的東方明珠

如今，浦東已成為上海GDP和稅收“雙高”之區，經濟總量更超過萬億，堪比一座“萬億之城”，涌現出無數創新和創富神話。

時隔33年，中央再次給浦東送來超級“大禮包”。

今年1月22日，中辦國辦印發了《浦東新區綜合改革試點實施方案（2023－2027年）》（以下簡稱《實施方案》）提出，要在重點領域和關鍵環節改革上賦予浦東新區更大自主權，支持推進更深層次改革、更高水平開放。

這是浦東開發以來，又一具有標志意義的改革措施，意味著中央將繼續要求浦東挑最重擔子、敢啃最硬骨頭，為中國未來的各項改革事業探路、破局。

實施方案中有兩個關鍵詞：試點和實施。

熟悉我們體制語言的同學都知道，“試點”一直是全國各項制度的先行之地，很多政策、方針都是先試點再進行全國推廣。

而“實施”就是萬事俱備直接開干，不需要再猶豫。

用一句話概括就是：浦東作為新改革的試點地區，將直接落地新政策，進行更深范圍的探索。

這意味著，浦東此次各項試點項目如果成熟，上海全市將可能會全面推廣，并推廣到全國所有城市和地區。

浦東新區地圖

那么，《實施方案》究竟“試”了點什么呢？

相關文件內容，城市君已經備好，可后臺回復關鍵詞索取，這里就不列舉全文了。

《實施方案》共提出23條改革舉措，明確要求浦東新區圍繞建立與國際通行規則相互銜接的開放型經濟新體制，率先推進規則、規制、管理、標準等制度型開放，實行更大程度的壓力測試，為全國制度型開放探索經驗。

總體核心，是浦東將探索外資市場準入體系、全球金融配置、商品要素跨境流通的標準和制度，通過變革，破除在提升上海全球資源配置功能和商品要素跨境流動過程中存在的制度瓶頸，為上海提升能級而聚力，著力破解深層次體制機制障礙。

具體目標實現分為兩個階段：一是到“十四五”期末（2025年），制度創新取得重要階段性成效，一批標志性改革成果在面上得到推廣；二是到2027年，基本完成試點任務，制度創新取得突破性進展，為全面建設社會主義現代化國家作出重要示范引領。

浦東江上的貨輪

總結下來，《實施方案》中有五個要點值得關注：

1、加大規則標準等開放力度，打造制度型開放示范窗口。

2、完善科技創新體系，建設開放創新生態。

3、深化人才發展體制機制改革，加快建設高水平人才高地。

4、深化政府職能轉變，激發各類經營主體活力。

5、深化人民城市建設實踐，探索超大城市治理新路。

我們不妨一條條分析下，首先是《實施方案》提出的開放究竟是什么樣的開放程度。

浦東是上海最早的開放窗口，也是上海外資企業最為密集的區域。可以相信，《實施方案》提出的“開放”，是對標CPTPP、DEPA等國際最高標準的制度、標準、規則等，也就是完全參照國際標準的市場規則體系、提升全球資源配置功能、完善商品和要素跨境流動機制等內容進行開放和創新。

科技創新是浦東這些年發展的助推器，但也存在不少體制性瓶頸。《實施方案》的內容因此包含了支持國際資源配置、國際產業合作、國際協同創新、跨境投資、跨境知識產權，以此來提升浦東科技創新的水平。

無論開放還是創新都離不開人才，作為全國高科技人才和外籍管理者聚集的浦東，由此在《實施方案》提出“為外籍人才提供入出境和停居留便利”、“健全急需緊缺專業人才全鏈條培養使用體系”。

從浦東眺望外灘夜景

但是真正想讓外籍人才留下來，愿意來投資，關鍵還是要遵循一定的“游戲規則”。

《實施方案》最重要的兩條是“探索在浦東新區注冊的涉外商事糾紛當事人自主約定在浦東新區內適用特定仲裁規則，由特定仲裁人員對有關爭議進行仲裁”。“支持符合條件的外籍人才擔任中國（上海）自由貿易試驗區及臨港新片區、張江科學城的事業單位、國有企業法定代表人。”顯示出浦東將敞開懷抱迎接各種有資質的老外前來工作、定居。

《實施方案》中反復提到“現代化”，而如今全球現代化的代表就是市場化，核心是市場和政府的平衡關系，因此《實施方案》也重點提到包括營造市場化、法治化、國際化一流營商環境，加強政府自身建設，完善公平競爭基礎制度等三塊內容。

浦東是上海面積最大、人口最多的行政區，相應地也更急需探索超大城市治理新路。《實施方案》也因此提出試點改革不僅是市場和經濟體制改革，同時也是創新高效能城市治理體系、建立高品質民生服務供給體系、推動經濟社會發展全面綠色轉型、促進城鄉深度融合發展等四個關系老百姓生活品質提升的試點改革。

可能有人覺得這些政策會不會是紙上談兵，落地還早。

但眼下的情況是，《實施方案》很多細則已經以超乎尋常的速度得到推進。

《實施方案》在構建產業發展生態方面，提出支持在中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區建設全球離岸創新基地等；在完善商品和要素跨境流動機制方面，提出支持小洋山北側綜合開發，提升上海浦東國際機場航空客貨運樞紐功能。

2月9日，《上海東方樞紐國際商務合作區建設總體方案》獲得國務院批復。

批復原文

這意味著，上海的城市重心將發生重要變化。

上海虹橋商務區（虹橋機場、虹橋高鐵站、會展中心CBD）是全球首個集航空、鐵路與地鐵三位一體的交通樞紐。整個區域以占長三角地區三省一市不到2%的區域面積，貢獻了近10%的經濟總量，成績可謂十分耀眼。

而上海在繼西虹橋開放樞紐之后，將在東部打造一個新的交通+商業樞紐。而外灘兩岸的傳統中心區，面臨著來自“一東一西”兩大樞紐的競爭。

上海東方樞紐是依托上海東站和浦東國際機場為中心，集航空、國家鐵路、市域鐵路、城市軌道交通等交通功能于一體。

浦東機場機坪 圖片來源：上海機場（集團）有限公司官網

值得注意的是，東方樞紐曾經叫“浦東綜合交通樞紐”。

改為如今的名字，很可能就是這個樞紐雖然地處浦東，但輻射的依然是長三角地區乃至全球。

比如2024年1月，浦東機場國內旅客吞吐量368.0萬人次、國際旅客吞吐量218.2萬人次、地區旅客吞吐量36.6萬人次，合計旅客吞吐量586.2萬人次，大約是虹橋機場的1.5倍。

而規劃中的上海東站，位于浦東新區祝橋鎮，去年3月就已開工。

這個總規劃面積達138.7萬平方米的火車站，總規模達14臺30線，建成后將成為僅次于上海虹橋站的上海第二大鐵路客運站。

按照規劃，上海東站未來可能會接入國家“八縱八橫”高鐵網絡中的滬通鐵路和滬乍杭鐵路，并引入滬蘇湖鐵路、南/北沿江鐵路等，形成上海東部連通南北的第二通道，極大提升上海過境人流的接待能力。

上海東站所在位置

依靠兩大流量入口，又依托浦東接下來各項開放創新政策，東方樞紐商務合作區也無疑會成為上海新的經濟增長引擎。

臨港新片區位于浦東的東南角，其規劃實際上相當于上海的“自貿港”。但由于地理位置過于偏遠，商業布局分散，居住配套不合理，使得近年來的發展并不盡如人意。

東方樞紐國際商務合作區的出現，不僅對浦東地區空間格局優化有著意義，更具有支撐臨港新片區功能提升的重要價值。

更重要的是，東方樞紐國際商務合作區作為浦東新區綜合改革試點的重要內容，其實也是在驗證一個新的城市發展模式：以流量入口為中心建設商務區，帶動周邊城區的現代化發展。

這一點其實從虹橋國際中央商務區以及寶安臨空經濟帶的規劃到落地來看，已經很明顯了。

換句話說，浦東將東方樞紐國際商務合作區作為試點，也是在嘗試城市從過去的新城建設轉變到“流量入口”布局，以交通帶動商務區發展，引導城市基建與房地產積極轉型。

《實施方案》選在浦東，自然是因為浦東在上海的獨特地位，經濟總量在整個上海占比超過1/3。

2023年，浦東GDP總量達到1.67萬億元，如果按市算的話，在全國也能排到第12位！

“白手起家”的浦東早已成為一個外向型、多功能的現代化新城，被譽為“中國改革開放的象征、上海現代化建設的縮影”。

上海幾乎許多重大決策和戰略都選擇在浦東，這里一直是上海最重要的“試驗田”。

但與此同時，浦東這些年的發展也有不少遺憾。

首先是浦東的產業發展其實并不像展現得那么理想，特別是主要板塊的工業園稅收一直是下滑狀態。

浦東的陸家嘴、張江、金橋、外高橋四大板塊是浦東萬億經濟的基礎，更是上海產業創新試點改革直接面對的區域。

可以說，《實施方案》中幾乎所有內容都是圍繞這四個板塊的實際提出和實施的。

遺憾的是，從2019年開始，各區域的稅收收入便開始下滑，浦東昔日高增長的時代一去不復返。

核心原因是浦東產業發展進入瓶頸期，過于老舊的產業發展模式亟待升級。

2020年，浦東為此提出了打造城市副中心的想法，希望保持原先制造業、研發優勢同時，擴大張江科學城規模，進而升級張江和金橋板塊。

從空中俯瞰位于張江科學城的上海光源 圖片來源：張江集團

提升的原因還來自人口增長放緩的壓力。

2016-2018年上海經歷了3年的人口負增長，2021年、2022年再度負增長，上海的人口一直在流失。

浦東作為上海的一分子，也未能獨善其身。

浦東開發的第一個十年（1991-2000年）新增了102萬人，第二個十年（2001-2010年）新增了264萬人，第三個十年（2011-2020年）僅新增63.9萬人，人口增速大大放緩。

2018年，上海因為大力推行“兩個嚴控”，使得那年發布的《浦東新區2035年總體規劃》中，一度將2035年的人口限定在了558萬人，要知道當年末浦東新區的人口是555萬人。

這意味著浦東到2035年之前，居然只需要增加3萬人……

隨著2019年大批城市開始爭搶人口，醒過神的浦東才開始在臨港、張江等地降低購房和落戶門檻，縮短居轉戶年限，以及大規模開放應屆畢業生落戶等措施。

位于浦東臨港的滴水湖南島 圖片來源：中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區管理委員會

臨港購房與落戶新政實施3年來，浦東在2022年末人口就達到了578.2萬人，突破了2035年558萬的上限。

可浦東其實在2021-2022年只增加了不到10萬人……

無論發展產業還是城市動能提速，人口都是首要因素。

因此，《實施方案》雖說是為全國新一輪改革“蹚水”，實際也是為“三十而立”的浦東繼續提供經濟提升的空間，更為浦東人口的增加提供渠道。

再簡單點說，浦東幾乎涵蓋了產業發展、貿易、商業、城鄉用地等所有城市發展矛盾。如果《實施方案》能在浦東試點找出合適的改革之路，有利于推動其他城市和地區進行相關改革，加速市場和政府關系的優化組合。

《實施方案》究竟能不能帶動浦東的再次升級，我們將拭目以待。