海關律師陸怡坤：兩用物項出口管制的海關質疑：法源與程序適用

本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務所 海關與財稅團隊 陸怡坤律師

一、引言

2025年6月16日，海關總署發(fā)布2025年第123號公告（關于兩用物項出口管制海關質疑有關事項的公告）。該公告詳細界定了海關在面對疑似兩用物項且未見許可證件時的質疑權力與職責，為海關執(zhí)法提供了清晰、可執(zhí)行的規(guī)范指引。對于當事企業(yè)而言，該公告就案件處理提供了相對明確的預期。

海關總署公告2025年第123號雖然只是程序性規(guī)范，其正文篇幅不過五百余字，但是，海關質疑的過程和結果均會對當事企業(yè)的利益產生實質影響。加之，兩用物項出口管制的海關質疑程序背后牽涉的法律規(guī)范紛繁復雜，不少細節(jié)都潛藏于法律條文中，當事企業(yè)容易“后知后覺”甚至“不知不覺”地把自己置于不利境地、招致海關行政乃至刑事風險。

二、兩用物項出口管制海關質疑的法律淵源

如公告所述，兩用物項出口管制海關質疑的法律淵源包括《中華人民共和國海關法》《中華人民共和國出口管制法》《中華人民共和國兩用物項出口管制條例》等。

（一）《海關法》及相關規(guī)定

嚴格說來，《海關法》并沒有直接規(guī)定海關質疑權，該職權實際上源于其他法律法規(guī)、部門規(guī)章等不同效力層級的規(guī)范性文件，如《進出口關稅條例》（現已失效）《中華人民共和國海關確定進出口貨物計稅價格辦法》《中華人民共和國海關加工貿易單耗管理辦法》和《中華人民共和國海關進出口貨物商品歸類管理規(guī)定》等。從海關質疑的類別來看，除本文所提及的兩用物項出口管制海關質疑外，過去主要包括：價格質疑、商品歸類質疑、單耗質疑和原產地質疑等。針對不同類型的質疑，海關會制發(fā)不同的文書，并要求出口發(fā)貨人提供相應的材料。

就當下的實踐看來，兩用物項出口管制海關質疑與商品歸類質疑存在一定程度的重合。這是因為，商品編碼是海關出口管制執(zhí)法的重要參考依據，不少兩用物項出口管制案件的違法形式往往表現為稅則號列申報不實影響兩用物項出口許可證管理。在海關總署公告2025年第123號公布之前，大量兩用物項出口管制案件始于商品歸類質疑程序。

（二）《出口管制法》

我國《出口管制法》不僅明確了管制范圍和管制措施，還直接規(guī)定了海關質疑條款。該法第十九條第二款規(guī)定：“出口貨物的發(fā)貨人未向海關交驗由國家出口管制管理部門頒發(fā)的許可證件，海關有證據表明出口貨物可能屬于出口管制范圍的，應當向出口貨物發(fā)貨人提出質疑；海關可以向國家出口管制管理部門提出組織鑒別，并根據國家出口管制管理部門作出的鑒別結論依法處置。在鑒別或者質疑期間，海關對出口貨物不予放行。”

此處需要補充一個立法背景。在2017年商務部公布的《中華人民共和國出口管制法(草案征求意見稿)》中，并未包含出口管制海關質疑的相關條款。直至2020年，全國人大憲法和法律委員會吸納立法意見，對海關在出口管制中的職責和權限進一步予以明確，才新增了海關質疑條款。最終，這一條款在《出口管制法》中得以保留。

（三）《兩用物項出口管制條例》及相關規(guī)定

從《兩用物項出口管制海關質疑通知書》范本來看，海關會要求出口貨物發(fā)貨人提供“商品名稱”“商品編號”“規(guī)格型號”和“目的國（地區(qū)）”等基礎信息。這些信息均可見于出口貨物報關單，屬于貨物出口的法定申報要素。由此可以反推，海關主要依據這些信息來判斷出口貨物是否屬于兩用物項，進而形成質疑。

2024年9月30日，國務院發(fā)布《兩用物項出口管制條例》，該條例第十一條規(guī)定，國務院商務主管部門依據出口管制法和本條例的規(guī)定，根據兩用物項出口管制政策，按照規(guī)定程序會同國家有關部門制定、調整兩用物項出口管制清單，并及時公布。2024年11月15日，商務部等四部門聯合發(fā)布《兩用物項出口管制清單》，該清單囊括兩用物項、核兩用品、部分導彈及相關物項、生物兩用品及相關設備、監(jiān)控化學品。

可以說，《兩用物項出口管制清單》是兩用物項出口管制海關質疑的重要依據，但是，其并非唯一依據。例如，2025年2月4日，商務部和海關總署發(fā)布2025年第10號公告，依據《兩用物項出口管制條例》等規(guī)定對鎢、碲、鉍、鉬、銦相關物項實施出口管制。又如，2025年4月4日，商務部和海關總署發(fā)布2025年第18號公告，依據《兩用物項出口管制條例》等規(guī)定對部分中重稀土相關物項實施出口管制。由此可知，兩用物項的范圍是動態(tài)調整的，并非局限于《兩用物項出口管制清單》所列物項。

海關在初步確認出口貨物疑似所屬兩用物項的類別后，其可參考《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》《中華人民共和國進出口稅則》和《進出口稅則商品及品目注釋》和《進出口稅則本國子目注釋》等文件，進一步確認出口貨物是否屬于兩用物項。

三、兩用物項出口管制海關質疑的程序適用

（一）海關發(fā)起質疑的前提條件

如公告所述，海關有證據證明未交驗出口管制管理部門頒發(fā)許可證件的出口貨物可能屬于出口管制范圍時，則應當向出口貨物發(fā)貨人提出質疑。根據該條，我們可知兩用物項出口管制海關質疑的發(fā)起條件有二：第一，未交驗出口管制管理部門頒發(fā)的許可證件，即《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》所規(guī)定的《兩用物項和技術出口許可證》；第二，海關有證據證明。

關于未交驗許可證件，公告對該行為的描述顯得相對獨立而中性，實踐中，“未交驗許可證件”往往伴隨著一些發(fā)生背景。以帶有自動駕駛功能的無人機飛行控制版為例，該商品在實踐中可能被鑒別為《清單》內的“自動駕駛儀”，而《清單》供以參照的海關商品編碼是“9014201010”。對此，部分企業(yè)以“9014201090”申報出口，但未交驗出口許可證；部分企業(yè)則以其他稅號進行申報，未交驗出口許可證；還有部分企業(yè)直接以雙清包稅方式“拼箱”出口，未向貨代公司提供稅號，自然亦未交驗出口許可證。三類行為的法律定性及后果不同，但其企業(yè)在海關啟動質疑程序時未必能理解“未交驗許可證件”的附隨后果。

關于海關有證據證明，某種程度而言，這可能被描述為“海關有線索指向”更顯恰當。總體而言，海關發(fā)現違法線索的途徑主要有兩種，一般稱現場查獲和“倒查”。針對現場查獲的貨物，海關得以在固定物證的情況下快速判斷其是否屬于受出口管制的兩用物項。針對“倒查”，情況則復雜得多，依照團隊過往辦案經驗，辦案機關曾經在針對現場查獲案件了解企業(yè)過往有無同類貨物的出口記錄，若有，調查范圍則可能進一步擴大。然而，在未掌握實物的情況下，海關只能在根據單證資料進行調查，并對當事企業(yè)的相關人員作調查。此時，如果海關認為企業(yè)有走私嫌疑，則可能移送緝私部門立案處理，調查取證的強度和深度都會有明顯提升，也不再受三年/五年追責時限的約束。

（二）出口貨物發(fā)貨人的配合義務

根據公告要求，出口貨物發(fā)貨人應當自收到《兩用物項出口管制海關質疑通知書》7個工作日內提供：紙質報關單；出口貨物合同；情況說明（載明貨物的性能指標、主要用途以及認為不屬于出口管制范圍的理由等）；檢驗檢測報告等有關技術資料；根據監(jiān)管需要，海關要求提交的其他材料。材料為外文的，還需提供中文翻譯件。

上述材料在過往的商品歸類質疑案件中十分常見。由海關總署公告2007年第51號（現已失效）可知，《商品歸類質疑通知書》上要求企業(yè)提供書面說明及相關單證資料供海關核實，上述單證包括：合同、協議或訂單、貨物說明書、成分及比例、生產/加工工藝等。

值得玩味的是，海關要求企業(yè)提供的情況說明包括“認為不屬于出口管制范圍的理由”，這意味著，海關啟動質疑程序的前提是，出口貨物發(fā)貨人與海關就出口貨物的管理屬性發(fā)生爭議，而海關對此抱有懷疑態(tài)度。對于企業(yè)而言，收到質疑通知書同時也意味著企業(yè)的刑事風險暫時不高，有進一步磋商的空間。

（三）海關的判定和組織鑒別

公告提到，海關會結合出口貨物發(fā)貨人提供材料進行判定或提出組織鑒別，并根據結果制發(fā)《兩用物項出口管制海關質疑/組織鑒別結果告知書》。此處需要說明的是，“判定”和“組織鑒別”是兩類完全不同的行為。

關于“判定”，其實施的主體是海關部門，結合團隊辦理出口管制案件看來，承擔管制物項判定職能的具體部門是各關區(qū)的海關技術中心。多年來，不同關區(qū)的海關技術中心適應本關區(qū)需要，承擔實驗室技術檢測、出入境衛(wèi)生檢疫和商品檢驗等職能。

關于“組織鑒別”，《出口管制法》第十九條和《兩用物項出口管制條例》第二十二條均規(guī)定，海關在質疑期間，向國務院商務主管部門/國家出口管制管理部門提出組織鑒別，并根據國務院商務主管部門/國家出口管制管理部門作出的鑒別結論依法處置。目前，我國兩用物項的出口管制管理部門是商務部產業(yè)安全與進出口管制局，該部門有權對出口貨物是否具有兩用物項屬性進行組織鑒別。

最后必須強調，無論是《出口管制法》還是《兩用物項出口管制條例》，從未提到海關可以對出口貨物是否屬于兩用物項出口管制范圍進行“判定”。回顧《出口管制法》第十九條的條文及立法背景，海關是作為國家的進出關境監(jiān)督管理機關，承擔著對進出境的貨物進行監(jiān)管的職責，其應根據國務院商務主管部門作出的鑒別結論依法處置出口貨物。2025年第123號公告創(chuàng)設的“判定”概念，無疑是對部分海關“判定”行為的合理化，但其終歸超越了《出口管制法》第十九條設置的權限，其他法律行政法規(guī)亦未賦予海關“判定”的職權。以此而論，當下所有海關“判定”行為均屬違法之舉，這一觀點并非言過其實。

（四）海關放行出口貨物的條件

根據公告，出口貨物在鑒別或質疑期間，海關對相關出口貨物不予放行。這一規(guī)定源自《出口管制法》第十九條第二款。不同于其他自由進出口貨物，兩用物項屬于限制進出口的貨物，一旦海關出口貨物啟動鑒別或質疑程序，那么發(fā)貨人就無法通過擔保放行的方式要求提前放行貨物。《中華人民共和國海關事務擔保條例》第四條第二款就規(guī)定“國家對進出境貨物、物品有限制性規(guī)定，應當提供許可證件而不能提供的，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定不得擔保的其他情形，海關不予辦理擔保放行”。

四、出口發(fā)貨人的風險識別

兩用物項出口管制的規(guī)范錯綜復雜，商品歸類、受管制物項的成分占比、最終用戶和最終用途等因素都可能引起海關的質疑。面對海關質疑，出口發(fā)貨人至少應提前考慮以下三方面內容。

（一）關于案涉貨物的出口記錄

當海關質疑程序啟動時，稽查程序往往也如影隨形，依照我們的辦案經驗，部分企業(yè)在遭遇查驗后不久，海關會對企業(yè)實施稽查。根據《中華人民共和國海關稽查條例》，海關有權就自出口貨物放行之日起3年內，對與進出口貨物直接有關的企業(yè)、單位的會計賬簿、會計憑證、報關單證以及其他有關資料和有關進出口貨物進行核查，監(jiān)督其進出口活動的真實性和合法性。海關稽查的結論往往會直接指向企業(yè)是否存在違法行為，以及案涉貨物的數額。對于兩用物項出口管制案件，數額問題直接與處罰幅度相掛鉤。是故，企業(yè)必須認真看待過往出口記錄。

（二）關于案涉貨物的管理屬性

絕大多數兩用物項屬于限制出口的貨物，少數兩用物項屬于禁止出口的貨物（如禁止出口至朝鮮的部分兩用物項、禁止對美國軍事用戶或軍事用途出口的兩用物項）。部分企業(yè)可能會認知偏差：如果出口貨物不屬于兩用物項的范疇，是否就不屬于限制出口或禁止出口的貨物？

此認知存在偏差。以鉬相關產品為例，商務部、海關總署在2024年2月4日聯合發(fā)布公告，決定對鉬粉等相關物項列入出口管制范疇，彼時，不少企業(yè)認為鉬粉以外的其他鉬制品不屬于限制出口貨物，實際上，鉬及鉬制品早已被列入《出口許可證管理貨物目錄》，其出口需要辦理出口許可證。

近兩個月來，已有多家企業(yè)因處于出口管制執(zhí)法重點關注期，被海關發(fā)現過往其他申報不實影響許可證件的違法事實。

（三）關于案涉貨物的申報情況

違反兩用物項出口管制規(guī)定的常見行為模式表現為稅則號列、品名的申報不實，因此，海關在實踐中會格外重點關注稅號和品名問題。此外，如果案涉貨物的管制條件與特定成分的含量相關，那么該成分含量也會成為質疑的重點。

按照過往海關執(zhí)法管理，倘若貨物涉及成分含量問題，海關會依照《海關化驗管理辦法》的相關規(guī)定，對貨物進行取樣并送往海關技術中心等檢測機構進行化驗，而非直接送往商務部出口管制部門進行組織鑒別。

最后應當注意的是，出口貨物被鑒別為受管制的兩用物項，這僅僅是一個程序性行政行為，并不影響案件的最終定性。倘若出口貨物發(fā)貨人申報內容與海關認定的內容不符，行政和刑事風險則陡然增加。

五、結語

近半年來，我國兩用物項出口管制的執(zhí)法力度已呈漸次強化之勢、管制政策迭經更張，致使諸多企業(yè)難以適從。而對于部分企業(yè)過往存在的申報錯誤問題，如今隨時可能引發(fā)海關質疑。倘若企業(yè)在過往經營活動中的確存在兩用物項出口違規(guī)的情況，那么，在海關質疑程序啟動時，企業(yè)如何最大限度地維護自身合法權益、避免事態(tài)進一步惡化，這無疑已成為企業(yè)亟需提前思考和準備的重要課題。