智庫·理論周刊丨財政政策下半年需重點關注七個方面

智觀年中經濟形勢

編者按7月30日召開的中共中央政治局會議研判了當前經濟形勢，部署了下半年經濟工作。上半年中國經濟頂住壓力，實現了5.3%的平穩增長。面對外部環境復雜多變、內部風險挑戰增多的局面，下半年經濟形勢和政策走向備受矚目。對此，圍繞財政收入、固定資產投資、產業經濟、對外開放、創新動能、地區經濟六個維度，中國經濟時報邀請國家高端智庫等權威機構專家，研判上半年經濟形勢，展望下半年政策走向。

核心觀點：2025年下半年財政政策，需重點關注七個方面：重視經濟發展動能變化、高度重視穩定物價水平、持續創新財政發力空間、繼續重視保民生類支出、加快政府債務處置工作、積極運用政策性金融工具、重視財政政策的社會效益。

■楊燦明 趙穎

2025年是“十四五”規劃收官和“十五五”規劃布局的重要年份。國內經濟面臨外部環境復雜嚴峻和內部需求有待提升等因素影響，為經濟增長帶來不確定性，經濟回升態勢向好基礎有待鞏固。2025年《政府工作報告》對財政政策的定位是“持續用力、更加給力”，較2024年“適度加力、提質增效”的表述更加積極。2025年上半年，我國財政收入邊際改善，但面臨的壓力需重視。財政支出增速低于預算目標，重視民生支出特點凸顯。

2025年上半年財政收支狀況

就財政收入而言，2025年上半年，我國財政收入狀況有所改善，但仍面臨一定壓力。2025年1—6月，我國一般公共預算收入增速為-0.3%，政府性基金預算收入增速為-2.4%，兩項收入合計增速為-0.6%。上述三項指標2025年目標分別為0.1%、0.7%和0.2%，2024年目標分別為3.3%、0.1%和2.5%。

稅收收入和非稅收入增速分化。稅收收入增速4—6月份連續3個月轉正，同比增速分別為1.9%、0.6%和1%。分行業看，2025年上半年，促進稅收收入增長的主要行業為鐵路船舶航空航天設備（增長32.2%）、科學研究技術服務業（增長13.8%）、計算機通信設備（增長9.2%）、文化體育娛樂業（增長8.6%）、電氣機械器材等裝備制造業（增長6.3%）。分稅種來看，個人所得稅、增值稅和消費稅均拉動稅收收入增速上行，但企業所得稅成為拖累稅收收入增速的主要因素。相比之下，非稅收入增速呈現快速下降趨勢，比如6月全國非稅收入5184億元，同比下降3.7%。這可能是2024年較高基數在2025年出現的回調。

政府性基金預算收入狀況有待觀察。2025年上半年，全國政府性基金預算收入同比下降2.4%，仍處于下滑區間。6月土地出讓金增長明顯，可能與土地出讓金集中入庫有關。

中央和地方公共預算收入分化明顯。2025年上半年，中央一般公共預算收入和地方一般公共預算本級收入的總體規模分別為48589億元和66977億元，同比增速分別為-2.8%和1.6%。分區域來看，東部、中部、西部和東北部地區收入增速分別為1.3%、1.3%、2%和5.7%。產生這一現象的主要原因，可能與上半年中央對地方轉移支付下達規模9.29萬億元（占年初預算89.8%）有關。

導致上述現象的主要原因包括如下三個方面：一是價格低迷、企業效益欠佳。2025年6月，CPI和PPI同比增速分別為0.1%和-3.6%。上半年，工業企業利潤增速為-1.8%。二是房地產和燃油車市場拖累。2025年上半年，房地產開發投資增速為-11.2%。傳統燃油車銷量不及預期和新能源車銷售同比提升44%，導致車輛購置稅下降19.1%，同比2024年的降幅9.4%進一步擴大。新能源汽車階段性免購置稅將持續到2027年，財政部估算2024—2027年累計免稅規模將達到5200億元，長期面臨更大壓力。三是出口退稅的影響。搶出口現象將下半年計劃轉移到上半年，使得下半年出口面臨更大不確定性。

就財政支出而言，我國上半年廣義財政支出增速低于年初預算目標。2025年1—6月，我國一般公共預算支出增速為3.4%，政府性基金預算支出增速為30%，兩項支出合計增速為8.9%。上述三項指標2025年目標分別為4.4%、18.1%和8%，均略高于2024年相關指標增速設定的目標。就一般預算公共支出增速而言，略低于2025年預算增速4.4%。

上半年財政支出呈現以下四個特點：一是財政支出靠前發力特征較明顯。上半年財政支出已完成全年預算總量的47.6%左右，其中社會保障和就業、衛生健康、教育三大領域完成預算總量的比重分別為55.6%、51.5%和48.1%。二是中央和地方財政支出分化持續。就月度情況來看，上半年中央本級財政支出月均同比增速保持在10%左右，較2024年有所提升。地方財政支出同比增速前5個月為正但6月份轉負，顯示在支出方面逐步承壓。三是財政支出結構向民生傾斜。財政支出保民生力度增強，基建支出放緩。上半年社保和低收入群體等民生領域支出增速為6.6%，高于基建類支出增速-3.2%，顯示財政支出日益注重向民生保障方面傾斜。具體而言，社會保障和就業、衛生健康、教育三大領域同比增長9.2%、4.3%和5.9%，均高于同期一般公共預算支出進度。四是財政支出驅動因素值得重視。上半年廣義財政支出累計同比增速為8.93%，其中債務融資發揮了重要作用。政府債凈融資規模合計約為8萬億元，占全年新增政府債務規模11.86萬億元的67%。

2025年下半年財政政策走勢

雖然我國經濟上半年面臨了一定壓力，但也顯示出強大韌性，有效對沖了外部風險。鑒于上半年財政支出速度慢于預算目標，下半年經濟發展壓力和財政支出特點值得重視。2025年下半年財政政策，需重點關注如下七個方面。

一是重視經濟發展動能變化。由于受美國關稅不確定性影響，疊加上半年搶出口因素，下半年企業出口壓力或增大，這會影響稅收收入總量與結構。但不宜過度夸大搶出口對下半年的沖擊，需要理性看待這一影響。此外，上半年消費品以舊換新等政策轉移了部分下半年消費需求，可能導致下半年消費需求增速放緩。上述因素導致的經濟發展動能轉換，需要引起重視，并在此背景下適度調整財政政策。

二是高度重視穩定物價水平。我國稅制以流轉稅為主，物價水平變動對稅收收入變化具有較大影響。以增值稅為例，購進和銷售商品價格非對稱變化，有可能導致稅收收入急劇下滑，進而對稅收收入總量增速帶來較大擾動。穩定物價水平對經濟長期健康發展和財政收入改善，均有重要意義。政府融資增長對社會融資和貨幣增速具有較大貢獻，財政擴張對貨幣增長和穩定物價具有重要作用。

三是持續創新財政發力空間。2025年下半年，要延續適度寬松的貨幣政策和更加積極的財政政策基本取向。上半年財政支出增速慢于預算目標，為下半年擴大財政支出規模預留了一定的空間。同時，財政存款規模快速改善，也為下半年持續發力奠定了基礎。上半年財政存款新增1.25萬億元，為2009年以來最高規模，扭轉了2023和2024年減少的趨勢。2025年6月，財政存款同比增長23.9%，增速呈現加快特征。在應對外部沖擊和不確定的背景下，下半年可以考慮繼續加快超長期特別國債和專項債剩余額度的發行和使用。如果需要進一步擴大財政政策干預規模，可以考慮使用準財政工具、追加特別國債或提升債務余額空間。

四是繼續重視保民生類支出。保民生支出需要重視兩個方面，即改善收入預期和財富預期。一方面，民生領域財政投入需進一步增加，增加居民收入預期。在合理范圍內增加國資收益上繳充實社保基金，在社保精算的基礎上穩定提升社會保障水平。另一方面，需要探索增發國債穩定房地產市場，改善居民財富預期。同時提升居民收入預期并積極引導財富預期，有助于居民降低預防性儲蓄需求，釋放消費潛力。以解決居民急難愁盼問題為出發點，繼續支持和鼓勵商品性消費與服務性消費。

五是加快政府債務處置工作。一方面，要加快存量債務置換，實現早發快用。另一方面，促進債務工具提質擴容，雙向拓展規模和用途。特別國債需要繼續增量擴圍，專項債保持提質升級，促進新質生產力的發展。重視政府債務導致企業賬期拖欠問題，積極改善企業經營現金流狀況，穩定企業發展預期激發其發展活力。

六是積極運用政策性金融工具。政策性金融工具在2015—2017年的2萬億元專項建設基金中已得到運用，2022年的7400億元政策性開發性金融工具進一步完善了此政策邏輯。通過這種方式，可以引導資金流向重點領域，通過杠桿效應彌補市場失靈，實現特定的經濟發展目標。

七是重視財政政策的社會效益。我國從過去債務驅動投資促進經濟增長的邏輯，已轉變為重視消費拉動內需助力經濟增長的思路。無論是側重供給端企業發展的稅費優惠，還是側重需求端的消費券和消費補貼等引導措施，都需要更加重視財政政策的社會效益，避免社會效益低下，甚至騙取財政優惠政策的現象發生。

（楊燦明系中南財經政法大學原校長、教授，趙穎系中南財經政法大學財稅學院教授）