范志勇：歷史上的美國貿易政策（六）：美國關稅史上的第一次大減稅

范志勇中國人民大學經濟學院副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

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時間來到1833年，美國迎來了自建國以來關稅史上的第一次“大減稅”時期。在分析為什么會在此時此刻發生大減稅之前，我們不妨簡要地回顧一下美國聯邦政府建立之后關稅不斷攀升的歷史。

一、建國之后的“加稅史”

自美國聯邦政府成立之后，關稅在美國主要發揮著兩個方面的作用：一是幫助美國政府高效籌集財政收入，應對各種公共支出及償還債務；二是作為政策工具保護國內新興的制造業以及應對經濟危機。

（1）1790-1791年美國聯邦政府成立初期進口關稅約在12%左右的低位。美國第一部關稅法案由三部分組成，見表1。第一，對部分精選商品征收從量稅。從量稅最初的征收對象包括三十六種商品，包括啤酒、葡萄酒和烈酒、糖蜜、鹽和糖、煙草、茶葉和咖啡等等[1]。這些產品在當時主要是由富人消費的奢侈品，其中部分商品（如葡萄酒、糖、茶和咖啡）在美國本土并不生產。政府對這些產品征稅的主要目的是增加財政收入。少量關稅是為特定產品（如靴鞋、鐵釘和魚）提供保護。 第二，對絕大多數商品，如各種紡織品、金屬制品（鐵釘除外）及皮革制品（靴鞋除外）等產品征收從價稅。從價關稅最初分為四個層次。見表1。第三，除此之外對包括硝石、黃銅、馬口鐵、鐵絲與銅絲、棉花與羊毛、生皮和毛皮等十七種商品免稅。

表1、美國1790年第一部關稅法案涉及的從價稅率

然而關稅法案通過之后不久，政府為了籌集財政收入（包括支付戰爭經費）迅速通過立法將稅率提升至約20%。我們簡要回顧一下這段歷史，見圖1[2]。

1792年為籌措西部邊疆防御經費，進口關稅被臨時性上調：從價稅率表整體提高2.5個百分點，基礎從價稅率從5%升至7.5%。1794年從價關稅再漲2.5個百分點，基礎稅率達10%，以加速償還公債。1797年對糖、糖蜜、茶葉、可可等產品實施了更高從量稅，同時將基礎從價稅率調至12.5%，新增收入仍用于債務清償。1804年，從價稅率表又上調2.5個百分點（基礎稅率升至15%，最高稅率達22.5%），所籌資金用于建立"地中海基金"以應對巴巴里海盜的海軍防御開支。1812年7月英美戰爭爆發后，關稅稅率翻倍。英美戰爭結束之后，美國雖然在1816年下調關稅稅率，但是出于保護美國國內新興產業的目的，稅率仍保持高于戰前水平。1818年美國金融恐慌之后，美國相繼于1824年和1828年出臺提高關稅的法案以保護國內產業。在1828年之后的1830年，事后關稅稅率一度達到62%，這是美國歷史上的最高關稅率。因此1828年的關稅法案也被稱為“可憎法案”。

圖1、美國歷史關稅稅率（%）

二、關稅中的地區矛盾與沖突

表面上看，19世紀20年代美國國會關于關稅的爭議是兩種理念的沖突。一種理念認為關稅的唯一目標是籌集財政收入。這一理念的支持者主要來自南方，希望政府權力有限、規模小、勤儉節約。他們承認進口關稅是聯邦政府的重要財政來源，不能完全取消，但并不希望政府用高關稅扶持特定產業。所以他們認為適用的稅率大致在10%-20%。[3]另一種觀念認為，關稅的目標是支持國內產業發展。總體上，這類支持者來自北方和中西部，希望對不同產品征收不同關稅，取決于對國民經濟的重要程度。他們一般主張對制造品使用的原材料實行低關稅，對最終產品實行高關稅。他們的目標是利用國內原材料在國內生產最終產品，而不是送到國外加工，再把最終產品進口回來。對最終產品的進口關稅應該足夠高，以確保面臨外國企業競爭的國內廠商能持續經營。

這兩種理念的爭議背后是20世紀初，特別是美英戰爭（1812-1815年）結束之后美國經濟結構的變化，見表2。1812年戰爭前，南方的農產品出口利益群體與新英格蘭地區的商業航運業利益群體合作，把持著美國國會的多數，成功壓低了關稅。此時中大西洋各州的工業利益群體在國會是少數派，缺乏實施保護性高關稅的政治實力。然而到1815年戰爭結束之后，美國的經濟結構發生了重大變化。各地區對關稅的態度也發生了明顯變化。首先，新英格蘭的制造業增長與航運業和造船業的相對衰落使該地區從支持開放貿易，轉向支持保護性關稅。其次，中大西洋各州的制造商迅速崛起，給保護主義法案提供了最主要的政治支持。第三，作為新融入美國的中西部地區在19世紀20年代與貿易的利害關系較為復雜。當南北方利益代表在國會僵持不下時，中西部地區成為在南北方關稅法案博弈中的關鍵少數派。最后，南方地區一直堅持要求低關稅政策。

最終，北方地區高關稅政策的支持者以擴大在中西部地區進行基礎設施為條件，贏得了中西部地區的支持；反對高關稅政策的南方地區逐漸陷入孤立。

表2、經濟結構轉型與關稅理念轉變

三、美國南北對抗的深層次原因

美英戰爭結束之后的十余年間，南方地區反對高關稅法案的斗爭持續失敗。最典型的代表是1824年和1828年高關稅法案在國會相機通過。這導致南方地區與北方地區矛盾的不斷激化。事實上，高關稅削弱南方農業競爭力僅僅是激化南北雙方矛盾的因素之一。除此之外，導致南北矛盾不斷升級的原因還包括兩個方面：

第一，南方不滿情緒背后的一個根本因素是北方在財富和收入上不斷超越南方。1774年，南方在收入和財富指標上遠遠領先于北方；到19世紀40年代則遠遠落后。[4]經濟地位的相對衰落讓南方擔心政治權力也會被壓縮。在輸掉19世紀20年代的關稅斗爭后，南方看到自己在聯邦的經濟和政治地位下降，害怕在國會永遠變成受圍困的少數派。實際上，許多南方人可能不那么關心關稅給自己帶來的損失，而更加在意人口和財富不斷增長的北方獲得的優惠。

第二，在南方極端反對19世紀20年代關稅法案的背后還潛伏著另外的因素，那就是許多南方人相信，關稅只是決定聯邦政府是否有權廢除奴隸制的斗爭的試金石。隨著北方地區在國會占據優勢，聯邦政府將會變得更加強勢，南方經濟賴以生存的奴隸制也將會被廢除。南方地區的政治人物認為高關稅將造就一個更強勢的聯邦政府，可以更強力地干預奴隸制。因此在關稅斗爭中，南方實際上是在為實現一個有限政府而戰，以維護各州的權利，反對最終會被用來消除奴隸制的無限政府的權力。

《1828年關稅法案》通過之后，隨著關稅的不斷上升，南方地區的憤怒達到極點。作為南方地區反對關稅的核心，1832年10月激進派在選舉中奪取了南卡羅來納州議會的控制權。新一屆南卡羅來納州議會迅速發起特別會議，討論拒絕執行聯邦法律的議題。

1832年11月大會發表了《聯邦法律廢止權條例》（Nullification Ordinance），提出如下主張：美國國會通過的多部法律，以對外國進口產品征稅為名，其實是為了保護國內制造業，并給從事特定職業的階層和個人提供補貼，卻以其他階層和個人受到傷害和壓迫為代價。

《聯邦法律廢止權條例》宣布，1824年關稅法案“沒有美國憲法的授權，違背了憲法的真實含義與意圖，因此是無效和非法的，對本州及本州的官員和國民沒有約束力”。該《條例》進一步規定：“任何法定組織機構，從1833年2月起，根據聯邦關稅法案在本州范圍內征收關稅均屬于非法”。

南卡羅來納州甚至以脫離聯邦相威脅，宣布聯邦政府試圖強迫該州執行關稅的任何行動，都將與南卡羅來納繼續留在聯邦相抵觸。南卡羅來納州議會大會的一個附屬委員會制定了滿足南卡羅來納的妥協條件：對所有進口產品實行不超過12%的統一關稅。[5]

四、為緩和地區矛盾美國歷史上第一次大規模削減關稅

南卡羅來納州發表《聯邦法律廢止權條例》使有關貿易政策的爭執演變成前所未有的憲政危機。南卡羅來納的行動改變了美國國會辯論的議題，從關稅是否過高，變成各州是否有權否決聯邦的法律。

盡管南方各州均反對保護性高關稅，但極少有地方積極追隨南卡羅來納的極端主義。其他南方州選擇支持聯邦政府，譴責南卡羅來納地方沒有盡力嘗試其他解決方案。同時聯邦政府也試圖回應南卡羅來納州的訴求，尋求化解危機。[6]就在南卡羅來納州發表《聯邦法律廢止權條例》10天后，時任總統杰克遜就在給國會的年度報告中加入了和解信息。他一方面贊同保護性關稅措施是確保國內產業發展的必要手段，同時也指出關稅稅率應該隨著具體情況調整，甚至指出保護性關稅也需要下調。

隨著時間流逝，聯邦和南卡羅來納州軍事攤牌的風險增大了。為避免戰爭爆發，雙方選擇了妥協。1833年1月，紐約州共和黨議員朱利安·維普朗克提出法案，在兩年內把大部分保護性關稅下調至20%。美式體制的主要倡導者亨利·克萊也感受到自己提出的保護性關稅體制面臨危險，為避免在其卸任后保護性關稅受到更大的沖擊，因此也主動于1833年2月提出了一個妥協方案，期望在其任期內解決關稅爭議。克萊不情愿地贊同了眾議院正在討論的把關稅下調至20%左右的方案，但要求把過渡期大大延長，從維普朗克法案的2年增加至9年。

1833年美國國會通過法案，規定高于20%的全部關稅從1834年1月起將把高出20%以上的部分削減1/10，到1836年1月再削減1/10，到1838年1月和1840年1月再分別削減1/10，總計將把超出20%以上的部分削減40%。到1842年，超出20%以上的剩余60%將被全部削減，1842年1月減去3/10，7月再減去3/10。到過渡期結束時，關稅降幅達到最大，美國對所有應稅進口產品將實行統一的20%關稅率。該法案要求從1842年7月起，進口關稅“的征收目的將是為政府的節儉運轉提供必需的財政收入”。就這樣，國會同意放棄保護性關稅，對進口關稅實行保證財政收入所需的標準。由于該法案是聯邦和南方相互妥協的產物，因此也被稱為“1833年關稅妥協法案”。從事后開看，該法案通過后的十年內，美國整體關稅稅率約降至18%-20%之間，見圖2。

南卡羅來納州認可了這一妥協方案，州議會廢除了《聯邦法律廢止權條例》，從而暫時結束了危機。

圖2、1833年“妥協法案”后的美國關稅稅率（1821-1860）

五、“妥協法案”埋藏的隱患

很顯然，“妥協法案”并沒有完全緩解美國南北雙方的矛盾，否則也就不會在1861年爆發南北戰爭。正如上文所述，美國南北方之間的矛盾極為深刻。除了關稅之爭外，還有雙發經濟實力的對比，以及對奴隸制存廢問題等等。

然而“妥協法案”本身也埋藏著巨大的隱患，畢竟達成妥協方案跟保證其順利執行是兩回事。而且該方案規定了從1834年1月起到1842年7月止接近9年的時間表。在這9年當中，國內外經濟環境、美國的政治結構均可能發生重大變化。繼任的國會完全有可能推翻前任國會的法案。南方地區所尋求的低關稅只有在9年的過渡期后才能實現，因此南方承擔了妥協法案中的巨大風險。

1837年美國再次發生金融恐慌，這場危機導致了歷時4年的嚴重通貨緊縮與經濟蕭條。事實證明，1842年“妥協法案”所秉持的削減關稅的精神隨即被拋棄，南北方的矛盾與沖突進入更加尖銳的程度。

附表、美國自建國以來的貿易及關稅政策（未完待續）[7]

[1]參見：Douglas A. Irwin：New Estimates of the Average Tariff of the United States, 1790-1820，The Journal of Economic History, Vol. 63, No. 2., pp. 506-513.

[2]在圖1中，關稅稅率用關稅收入與進口產品價值之比表示，因此是事后的整體關稅水平。該關稅水平實際上是從量關稅水平、從價關稅稅率以及零關稅稅率的加權平均值。對于從量關稅而言，當這些商品價格上升時，就會導致時候的整體關稅稅率下降。在圖1中，虛線表示的是在扣除轉口貿易退稅后的事后關稅稅率。當轉口貿易規模較大時，利用總關稅收入（Gross Customs Revenue）與扣除轉口退稅后的凈關稅收入（Net Customs Revenue）計算的事后關稅水平存在明顯差異。參見：Douglas A. Irwin：New Estimates of the Average Tariff of the United States, 1790-1820，The Journal of Economic History, Vol. 63, No. 2., pp. 506-513

[3]當然，財政收入性關稅也會對某些產業帶有保護效應，但這種保護是關稅偶然的副產品，而非有意識地促進特定產業的發展。

[4]參見Forsyth（1977），第82頁。

[5]參見Freehling（1965），第262頁。

[6]在尋求和平解決方案的同時，時任總統杰克遜堅決認為各州拒絕執行聯邦法律的行動不能成立，并做好了用武力解決問題的準備。聯邦政府立即在國會提起了《軍力動員法案》（Force Bill），授權總統在必要時利用武裝力量從聯邦關稅機構收取關稅收入。

[7]早期美國總統的就職時間是3月4日。本附表根據正文內容持續更新。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。