淺析穿透式監(jiān)管，國企高質(zhì)量發(fā)展的新引擎

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原文標(biāo)題：穿透式監(jiān)管-國企高質(zhì)量發(fā)展的新引擎

來源：淮安市國資委

在2025年的政府工作報告中，各地對于國有企業(yè)監(jiān)管的戰(zhàn)略布局透露出關(guān)鍵信號，穿透式監(jiān)管強勢進入大眾視野，成為眾多省份深化國資監(jiān)管的重要著力點。安徽省強調(diào)健全國有企業(yè)主責(zé)主業(yè)動態(tài)管理機制，完善國有資本投資負(fù)面清單，強化覆蓋子企業(yè)的穿透式監(jiān)管；天津提出加強內(nèi)控機制建設(shè)，強化穿透式監(jiān)管，完善“一企一策”績效評價體系；遼寧省著重健全國資監(jiān)管體制機制，強化穿透式監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)保值增值；廣東省則致力于完善國有企業(yè)分類考核評價體系，強化覆蓋全級次子企業(yè)的穿透式監(jiān)管。這些舉措表明，穿透式監(jiān)管已成為各地優(yōu)化國資監(jiān)管、促進國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。

一、穿透式監(jiān)管的內(nèi)涵

穿透式監(jiān)管于2016年10月在《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項治理工作實施方案》中正式提出，源于20世紀(jì)90年代金融創(chuàng)新加速，傳統(tǒng)監(jiān)管難以應(yīng)對多層嵌套金融產(chǎn)品的復(fù)雜設(shè)計，致使系統(tǒng)性金融風(fēng)險加劇的背景。

其核心理念為“實質(zhì)重于形式”，要求超越事物表面，深入剖析業(yè)務(wù)與行為本質(zhì)，識別潛在風(fēng)險，確定監(jiān)管主體與規(guī)則，實現(xiàn)全流程監(jiān)管。

在金融市場，穿透式監(jiān)管表現(xiàn)為對復(fù)雜交易結(jié)構(gòu)和金融產(chǎn)品的深度剖析，如證券市場中對異常股東“層層穿透核查到最終持有人”，加強股東信息披露，降低信息不對稱風(fēng)險。

在國資監(jiān)管領(lǐng)域，穿透式監(jiān)管主要是指國資委針對國有企業(yè)，包括各層級企業(yè)，進行全流程覆蓋、跨層級監(jiān)管，深入到管理對象的業(yè)務(wù)全流程、內(nèi)部管理和風(fēng)險控制等各個環(huán)節(jié)，以確保對業(yè)務(wù)實質(zhì)性把握，對風(fēng)險進行精準(zhǔn)識別，從而實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管，保障國有資產(chǎn)的安全與增值。

穿透式監(jiān)管由“穿透式”和“監(jiān)管”組成，“監(jiān)管”保障合規(guī)，“穿透式”為洞察本質(zhì)的工具，助力國有企業(yè)全方位監(jiān)督管理下屬企業(yè)，提升風(fēng)險防控能力。

二、穿透式監(jiān)管的政策導(dǎo)向

近期國務(wù)院國資委多次表態(tài)提到“穿透式監(jiān)管”，一定程度上反映了國資監(jiān)管思路的優(yōu)化調(diào)整。

2024年央企負(fù)責(zé)人會議上，國資委提出以穿透式監(jiān)管為抓手完善監(jiān)管體系，深入推進“一業(yè)一策、一企一策”考核，聚焦科技創(chuàng)新強化出資人政策支持，健全全級次穿透式監(jiān)管體系，更好發(fā)揮在構(gòu)建新型生產(chǎn)關(guān)系中的重要作用。

2024年9月，國資委黨委署名文章《推動國資國企改革展現(xiàn)新氣象取得新突破》中提到，要加快國資國企在線監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)和實用化水平提升，對于“三重一大”等重大事項，探索推進穿透式監(jiān)管，強化董事會監(jiān)督作為出資人監(jiān)督的重要延伸作用，并用好企業(yè)內(nèi)部各類監(jiān)督力量，既“放得活”又“管得住”，持續(xù)推動監(jiān)管向基層企業(yè)延伸、向境外企業(yè)延伸。

2024年11月12日，地方國企改革和監(jiān)管工作視頻會議中，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理張國清指出，要堅持問題導(dǎo)向，強化覆蓋全級次子企業(yè)的穿透式監(jiān)管，較真碰硬解決制約國企高質(zhì)量發(fā)展的突出問題，有效防范化解風(fēng)險隱患。

2024年12月23日至24日，國務(wù)院國資委召開中央企業(yè)負(fù)責(zé)人會議，總結(jié)2024年國資央企工作，研究部署2025年重點任務(wù)。六大工作任務(wù)中明確要建立“以穿透式監(jiān)管”為重要手段完善監(jiān)管體系，更好發(fā)揮在構(gòu)建新型生產(chǎn)關(guān)系中的重要作用。

2025年1月6日，張玉卓到深圳調(diào)研中央企業(yè)改革創(chuàng)新發(fā)展情況，強調(diào)要提升企業(yè)價值創(chuàng)造能力，要因企施策、因業(yè)施策積極轉(zhuǎn)變增長結(jié)構(gòu)、開拓新增利空間，扎實推進價值體系重塑、產(chǎn)業(yè)體系重構(gòu)，切實加強全級次穿透式監(jiān)管，不斷提升集團管控能力和管理運營水平，確保企業(yè)在健康可持續(xù)發(fā)展軌道上不斷前行。

三、國資委實施穿透式監(jiān)管的主要措施

1.完善監(jiān)管體系：深入推進“一業(yè)一策、一企一策”考核，聚焦科技創(chuàng)新強化出資人政策支持，健全全級次穿透式監(jiān)管體系。

2.借力數(shù)字智能：通過數(shù)字化智能化監(jiān)管體系實現(xiàn)穿透式監(jiān)管，強化實時監(jiān)測，增強監(jiān)督剛性，及時風(fēng)險預(yù)警。

國資委在《加快推進國資國企在線監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)工作的通知》要求“力爭2025年底前，全國國資國企全面建立橫向到邊、縱向到底、全面協(xié)同的數(shù)字化智能化監(jiān)管體系”。

3.加強“三重一大”監(jiān)管：在國企的“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金運作）等重大事項上，探索推進穿透式監(jiān)管，強化董事會監(jiān)督作為出資人監(jiān)督的重要延伸作用，用好企業(yè)內(nèi)部各類監(jiān)督力量。

4.聯(lián)合監(jiān)督與閉環(huán)管理：開展聯(lián)合檢查，圍繞服務(wù)國家戰(zhàn)略、防范化解金融風(fēng)險等重點事項，制定聯(lián)合監(jiān)督項目計劃，采取部門聯(lián)動、上下結(jié)合等形式，深入基層一線開展“穿透式”監(jiān)督。同時，落實閉環(huán)管理，定期匯總各監(jiān)督主體發(fā)現(xiàn)問題情況，加強對重大問題的集體研判。

5.精準(zhǔn)支持科技創(chuàng)新：通過穿透式監(jiān)管對科技創(chuàng)新等領(lǐng)域的國企提供精準(zhǔn)支持。近期上海國資委對直接監(jiān)管國企的功能定位進行了調(diào)整優(yōu)化，并首創(chuàng)設(shè)立科創(chuàng)層，遴選一批符合條件的子企業(yè)納入科創(chuàng)層，旨在加強穿透監(jiān)管，助力政策精準(zhǔn)“滴灌”。

四、國有企業(yè)如何構(gòu)建全級次穿透式監(jiān)管體系

國有企業(yè)推進穿透式監(jiān)管是一個復(fù)雜且系統(tǒng)的工程，需要從完善組織架構(gòu)、構(gòu)建信息平臺、強化內(nèi)部監(jiān)督等多個方面協(xié)同發(fā)力，具體如下：

（一）完善組織架構(gòu)與職責(zé)分工

1、明確集團與子公司定位：清晰界定國有企業(yè)集團總部和各級子公司的職能。集團總部重點負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃、資源調(diào)配以及風(fēng)險管控等宏觀層面的決策，為企業(yè)發(fā)展指明方向；子公司則專注于具體業(yè)務(wù)的執(zhí)行與落實，將集團戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為實際行動。

2、設(shè)立專門監(jiān)管機構(gòu)：在集團層面組建獨立的穿透式監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，賦予其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管工作的核心職責(zé)。該機構(gòu)成員應(yīng)具備豐富的行業(yè)經(jīng)驗、專業(yè)知識以及跨部門溝通協(xié)調(diào)能力，能夠有效整合各方資源，推動監(jiān)管工作順利開展。

3、落實監(jiān)管職責(zé)到崗：制定詳細(xì)的監(jiān)管職責(zé)清單，將監(jiān)管任務(wù)層層分解，明確各級監(jiān)管部門以及每個崗位的具體職責(zé)。建立健全責(zé)任追究機制，對于監(jiān)管不力或失職瀆職的行為，嚴(yán)格追究相關(guān)人員的責(zé)任，確保監(jiān)管工作落到實處。

（二）構(gòu)建一體化信息管理平臺

1、整合內(nèi)部信息系統(tǒng)：對國有企業(yè)內(nèi)部分散的財務(wù)、采購、生產(chǎn)、銷售等各類信息系統(tǒng)進行深度整合，打破信息孤島，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通與實時共享。通過建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心，將企業(yè)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)集中存儲與管理，為穿透式監(jiān)管提供全面、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。

2、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與接口：制定并推行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和接口規(guī)范，確保不同信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)能夠無縫對接。規(guī)范數(shù)據(jù)的采集、傳輸、存儲和使用流程，保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、一致性和完整性，為監(jiān)管分析提供可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

3、運用先進技術(shù)賦能：充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等前沿技術(shù)，提升監(jiān)管效能。借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對海量的企業(yè)數(shù)據(jù)進行深度挖掘與分析，精準(zhǔn)識別潛在風(fēng)險點和異常行為模式；運用人工智能實現(xiàn)智能預(yù)警和風(fēng)險預(yù)測，及時為監(jiān)管決策提供科學(xué)依據(jù)；利用區(qū)塊鏈技術(shù)的不可篡改和可追溯特性，增強數(shù)據(jù)的可信度和安全性。

（三）強化內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同

1、整合多元監(jiān)督力量：打破紀(jì)檢、審計、風(fēng)控等內(nèi)部監(jiān)督部門之間的壁壘，建立協(xié)同工作機制。定期召開聯(lián)合監(jiān)督會議，共同商討監(jiān)管重點、制定監(jiān)督計劃，實現(xiàn)監(jiān)督資源的優(yōu)化配置和監(jiān)督成果的共享共用，形成強大的監(jiān)督合力。

2、發(fā)揮董事會監(jiān)督作用：強化董事會在穿透式監(jiān)管中的核心地位，完善董事會的議事規(guī)則和決策程序。提高董事會成員的獨立性和專業(yè)性，確保其能夠獨立、客觀地行使監(jiān)督職責(zé)。加強董事會對管理層的監(jiān)督與制約，保障企業(yè)決策符合戰(zhàn)略規(guī)劃和風(fēng)險管控要求。

3、推動內(nèi)部監(jiān)督常態(tài)化：將內(nèi)部監(jiān)督融入企業(yè)日常運營管理，建立常態(tài)化的監(jiān)督檢查機制。定期開展全面審計、專項檢查和風(fēng)險評估，及時發(fā)現(xiàn)并糾正企業(yè)運營中的問題和風(fēng)險隱患，確保企業(yè)合規(guī)經(jīng)營。

（四）加強人才隊伍建設(shè)

1、培養(yǎng)專業(yè)監(jiān)管人才：針對穿透式監(jiān)管的要求，制定系統(tǒng)的人才培養(yǎng)計劃。通過內(nèi)部培訓(xùn)、專題講座、案例研討等多種形式，提升監(jiān)管人員在財務(wù)、審計、風(fēng)險管理、信息技術(shù)等方面的專業(yè)知識和技能，使其能夠熟練運用各種監(jiān)管工具和方法。

2、引進外部高端人才：積極引進具有豐富行業(yè)經(jīng)驗、熟悉先進監(jiān)管理念和技術(shù)的高端人才，充實國有企業(yè)監(jiān)管隊伍。通過引入外部新鮮血液，為監(jiān)管工作帶來新的思路和方法，提升監(jiān)管團隊的整體水平。

3、建立人才激勵機制：設(shè)立科學(xué)合理的人才激勵機制，對在穿透式監(jiān)管工作中表現(xiàn)突出的人員給予表彰和獎勵，包括物質(zhì)獎勵、職業(yè)晉升機會等。充分調(diào)動監(jiān)管人員的積極性和創(chuàng)造性，營造良好的人才發(fā)展環(huán)境。

（五）建立健全監(jiān)管制度體系

1、完善監(jiān)管法律法規(guī)：國家和地方政府應(yīng)加快制定和完善與穿透式監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件，明確監(jiān)管的目標(biāo)、原則、范圍、程序和責(zé)任，為國有企業(yè)推進穿透式監(jiān)管提供法律依據(jù)和制度保障。

2、制定企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管制度：國有企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身實際情況，制定詳細(xì)的內(nèi)部穿透式監(jiān)管制度和操作流程。明確監(jiān)管的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方法和頻率，確保監(jiān)管工作有章可循、規(guī)范有序。

3、動態(tài)調(diào)整監(jiān)管制度：隨著市場環(huán)境的變化、企業(yè)業(yè)務(wù)的發(fā)展以及監(jiān)管實踐的深入，及時對監(jiān)管制度進行評估和調(diào)整。不斷優(yōu)化監(jiān)管制度，使其適應(yīng)新形勢、新要求，保持監(jiān)管制度的科學(xué)性和有效性。

（六）強化監(jiān)督與考核評價

1、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合

加強內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用。定期對各級子公司進行內(nèi)部審計和專項檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題。積極配合外部監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督檢查，如國資委、審計機關(guān)等。認(rèn)真落實監(jiān)管要求，及時整改存在的問題。建立信息公開制度，主動接受社會公眾的監(jiān)督。提高企業(yè)的透明度和公信力。

2、建立績效考核體系

建立科學(xué)合理的績效考核體系，將各級子公司的經(jīng)營業(yè)績、風(fēng)險控制、合規(guī)經(jīng)營等情況納入考核范圍。制定明確的考核指標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，確保考核的公平、公正、公開。將績效考核結(jié)果與薪酬分配、職務(wù)晉升等掛鉤。激勵各級子公司積極落實監(jiān)管要求，提高經(jīng)營管理水平。

3、持續(xù)改進與優(yōu)化

定期對全級次穿透式監(jiān)管體系的運行效果進行評估。總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，找出存在的問題和不足。根據(jù)評估結(jié)果，及時調(diào)整監(jiān)管策略和方法。持續(xù)改進和優(yōu)化監(jiān)管體系，提高監(jiān)管的有效性和適應(yīng)性。加強與其他國有企業(yè)的交流與合作，學(xué)習(xí)借鑒先進的監(jiān)管經(jīng)驗和做法。不斷提升企業(yè)的監(jiān)管水平。

案例：

一、中國建材集團

二、國家電網(wǎng)公司

三、中國石油化工集團公司