不得以包含民事條款為由，否定綜合性招商引資協議的行政協議屬性

【裁判要旨】

本案中，案涉協議系由被告與原告為實現行政管理和公共服務目標而簽訂的具有招商引資性質的協議，協議的如約履行，將極大促進當地在生物醫藥健康產業方面的發展。

協議內容中約定了包括項目立項、項目建設營運場地出租管理、政府配套政策支持、企業投資規模要求以及相關優惠政策落實等一攬子事項，雖有部分條款具有民事權利義務性質，但總體上是以建設產業基地項目為基礎的綜合性招商引資協議。協議所約定的權利義務，并非被告以機關法人身份而具有的民法上的權利義務，而系其履行行政管理職責過程中所行使的行政法上的權利義務。案涉協議具有明顯的行政協議屬性。

【文書全文】

【文書標題、案號及來源】

標題：河北省高級人民法院再審行政裁定書

案號：（2025）冀行再7號

來源：威科先行法律數據庫

【當事人信息】

再審申請人（一審原告、二審上訴人）深圳某某醫療科技有限公司。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）秦皇島北戴河新區管理委員會。

【訴訟記錄】

再審申請人深圳某某醫療科技有限公司因訴被申請人秦皇島北戴河新區管理委員會確認行政協議有效一案，不服秦皇島市中級人民法院（2022）冀03行終406號行政裁定，向本院申請再審。本院于2024年12月19日作出（2023）冀行申1373號行政裁定提審本案。本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。

【案件基本情況】

深圳某某醫療科技有限公司一審訴稱：1、請求確認原告深圳某某醫療科技有限公司與被告秦皇島北戴河新區管理委員會于2017年9月簽訂的《柏昌生物精準治療平臺項目合作協議》有效。2、本案訴訟費用由被告承擔。事實和理由：原告深圳某某醫療科技有限公司（以下簡稱“某某公司”）曾用名為某某柏昌生物醫療科技有限公司，2017年9月某某柏昌生物醫療科技有限公司與被告秦皇島北戴河新區管理委員會（以下簡稱“北戴河新區管委”）簽訂了《柏昌生物精準治療平臺項目合作協議》。該協議約定被告為甲方，原告為乙方，合作內容為孵化器項目和生產基地項目。甲方同意乙方入駐甲方孵化器，乙方在甲方孵化器內開展腫瘤精準醫療、抗衰老、基因試劑等技術的研發應用及關聯產品的生產和銷售，以促進北戴河新區健康產業的發展。乙方計劃建設生產基地，一期建設核心基因試劑生產基地，二期建設納米抗體生物創新藥生產基地、細胞醫美產品標準化工廠等。該協議對甲乙雙方權利義務、違約責任、合同解除、爭議解決、合同文本及效力等內容進行了約定，包括被告為原告提供房屋租賃“兩免三減半”及裝修補貼等優惠政策的內容。該協議簽訂后，原告陸續投資500余萬元，完成了項目整體約2／3的進度，并已經完成施工單位進冀許可證、圖紙設計院蓋章、消防改造圖紙審核蓋章、消防改造申報、辦公室主體結構鋪設、辦公室空調吊裝、電力水能涉及、全樓空調水系統、實驗室空調風管、實驗室空調設備吊裝、一二層地面、給排水、消防改造等工作，僅剩下實驗室地面和彩鋼板的鋪設工作。但在大約還需45-60天即可完工的情況下，園區營商環境急劇惡化，由于園區的安保設施不完善，原告的施工材料經常失竊、水電供應也是時斷時續，嚴重影響工程進度。特別是被告負責招商引資項目的領導調離，新領導惡意怠慢刁難原告，導致工程項目停滯。原告認為，被告作為政府機關與原告之間簽訂的合作協議屬于行政協議，該協議內容系原、被告雙方真實意思表示，沒有違反法律、法規強制性規定，應當認定為合法有效。原告按照該行政協議的內容履行，被告亦應繼續履行該合作協議約定的義務，包括房屋租賃“兩免三減半”及裝修補貼等優惠政策，以便促進雙方實現該行政協議所約定的合同目的。綜上所述，懇請貴院查清事實真相，維護原告的合法權益。

河北省秦皇島北戴河新區人民法院一審經審理查明，原告深圳某某醫療科技有限公司曾用名為某某柏昌生物醫療科技有限公司（以下簡稱“某某柏昌”），2017年9月8日，某某柏昌（乙方）與被告秦皇島北戴河新區管理委員會（甲方）簽訂《柏昌生物精準治療平臺項目合作協議》，約定甲方同意乙方入駐甲方孵化器，乙方在甲方孵化器內開展腫瘤精準醫療、抗衰老、基因試劑等技術的研發應用及關聯產品的生產和銷售，以促進北戴河新區健康產業的發展。協議還約定甲方將10號樓出租給乙方，并按優惠政策給予乙方政策支持，提供政策和資源等協助服務，乙方按約定實施項目建設。協議簽訂后，深圳某某醫療科技有限公司與第三方簽訂了《建設工程施工合同書》，對10號樓進行裝修，現由于園區的安保、水電等問題導致裝修工程停滯，雙方因此產生爭議，深圳某某醫療科技有限公司要求秦皇島北戴河新區管理委員會按照簽訂的協議的內容繼續履行合同義務。

河北省秦皇島北戴河新區人民法院一審認為，《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》規定，行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。原被告簽訂《柏昌生物精準治療平臺項目合作協議》不具有實現行政管理職能或者具有公共服務目標的目的，不屬于人民法院受理的范圍。根據法律規定，人民法院經過閱卷、調查或者詢問當事人，認為不需要開庭審理的，可以徑行裁定駁回起訴，故本院經過閱卷，裁定駁回原告的起訴。依照《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第一條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第一項、第三款的規定，裁定：駁回原告深圳某某醫療科技有限公司的起訴。

深圳某某醫療科技有限公司不服一審裁定，上訴至河北省秦皇島市中級人民法院，其上訴主要稱，一審裁定認定事實和適用法律錯誤。上訴人深圳某某醫療科技有限公司與被上訴人秦皇島北戴河新區管理委員會簽訂《柏昌生物精準治療平臺項目合作協議》的目的是為了促進北戴河新區健康產業的發展，打造健康服務業，具有實現行政管理職能、公共服務目標的目的；案涉協議系招商引資協議，屬于行政協議案件，被上訴人秦皇島北戴河新區管理委員會對協議的履行享有監督權、指揮權、單方變更或者解除權等行政優益權；上訴人深圳某某醫療科技有限公司與被上訴人秦皇島北戴河新區管理委員會簽訂的《柏昌生物精準治療平臺項目合作協議》合法有效。請求撤銷一審裁定，指令繼續審理，案件受理費由被上訴人承擔。

河北省秦皇島市中級人民法院二審認為，行政協議是指行政機關為實施公共利益或者行政管理目標，在行使行政職責過程中，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。本案中，被上訴人秦皇島北戴河新區管理委員會與上訴人以平等地位簽訂協議，在協議中雙方權利義務對等，意思自治，雖然作為簽約一方的被上訴人為行政機關，但未約定行政優益權，也沒有行使管理權，只是在協議中承諾在某些政策上給予優惠、提供政策、資源協助服務，目的也不是為實現公共利益或者行使管理目標，而是為了打造健康服務業，促進北戴河新區健康產業的發展，故案涉協議不屬于行政協議。一審因此以案涉協議不屬于人民法院受理的范圍為由，裁定駁回上訴人的起訴，并無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第（一）項之規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

申請人深圳某某醫療科技有限公司申請再審主要稱，原一、二審法院認定事實錯誤，案涉協議屬于行政協議，屬于行政訴訟受案范圍，人民法院應當對本案進行實體審理。首先，申請人認為申請人與被申請人簽訂的協議符合原一、二審所認定的行政協議的定義，案涉協議不僅能夠發展北戴河新區健康產業，而且還能夠服務北戴河新區的人民群眾，使得北戴河新區的群眾受益，推進北戴河新區經濟技術發展腳步，優化北戴河新區產業類型，是申請人與被申請人實實在在為了公共利益才進行的合作。被申請人之所以可以給予申請人眾多優惠政策，也是因為被申請人作為行政機關擁有的權利，且被申請人領導班子換屆后，對協議約定的優惠政策沒有切實履行，該協議受被申請人行政權利的影響，應當對該協議認定為行政協議。申請人曾用名為某某柏昌生物醫療科技有限公司與被申請人秦皇島北戴河新區管理委員會于2019年7月簽訂了《柏昌生物精準治療平臺項目合作協議》。該協議約定被申請人為甲方，申請人為乙方，合作內容為孵化器項目和生產基地項目。甲方同意乙方入駐甲方孵化器，乙方在甲方孵化器內開展腫瘤精準醫療、抗衰老、基因試劑等技術的研發應用及關聯產品的生產和銷售，以促進北戴河新區健康產業的發展。乙方計劃建設生產基地，一期建設核心基因試劑生產基地，二期建設納米抗體生物創新藥生產基地、細胞醫美產品標準化工廠等。該協議對甲乙雙方權利義務、違約責任、合同解除、爭議解決、合同文本及效力等內容進行了約定，包括被申請人為申請人提供房屋租賃”兩免三減半”及裝修補貼等優惠政策的內容。申請人為了履行該協議進行了大量的投資、建設工作，但是被申請人卻沒有履行協議約定，為申請人進行減免政策，并且因為被申請人領導換屆，處處對申請人進行刁難，致使申請人施工進度及工地安全無法得到保障，為申請人造成了巨大的經濟損失。申請人認為,申請人與被申請人之間簽訂的協議符合《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二條第五項之規定，該協議屬于政府招商引資的合作協議，該協議內容系雙方真實意思表示，沒有違反法律、法規強制性規定，應當認定為合法有效。申請人按照該行政協議的內容履行，被申請人亦應繼續履行該合作協議約定的義務，包括房屋租賃“兩免三減半”及裝修補貼等優惠政策，以便促進雙方實現該行政協議所約定的合同目的。綜上所述，原一、二審法院認定事實錯誤，懇請貴院撤銷一、二審裁定，依法改判或者發回重審。

被申請人秦皇島北戴河新區管理委員會未提交書面答辯意見。

【裁判分析過程】

本院經審理認為，《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第一條規定：“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于 行政訴訟法 第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”本案中，案涉協議系由被申請人秦皇島北戴河新區管理委員會與申請人深圳某某醫療科技有限公司為實現行政管理和公共服務目標而簽訂的具有招商引資性質的協議，協議的如約履行，將極大促進北戴河新區在生物醫藥健康產業方面的發展。協議內容中約定了包括項目立項、項目建設營運場地出租管理、政府配套政策支持、企業投資規模要求以及相關優惠政策落實等一攬子事項。案涉協議雖有部分條款具有民事權利義務性質，但總體上是以建設產業基地項目為基礎的綜合性招商引資協議。案涉協議所約定的權利義務，并非被申請人秦皇島北戴河新區管理委員會以機關法人身份而具有的民法上的權利義務，而系其履行行政管理職責過程中所行使的行政法上的權利義務，因此案涉協議具有明顯的行政協議屬性。故綜合分析全案原審以案涉協議不屬于行政協議為由裁定駁回申請人的起訴不當，屬適用法律錯誤，依法應予糾正。依照《 中華人民共和國行政訴訟法》 第八十九條第一款第二項，《 最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》 第一百一十九條第一款、 第一百二十三條第三項的規定，裁定如下：

【裁判結果】

一、撤銷河北省秦皇島市中級人民法院（2022）冀03行終406號行政裁定；

二、撤銷河北省秦皇島北戴河新區人民法院（2022）冀0392行初62號行政裁定；

三、本案指令河北省秦皇島北戴河新區人民法院繼續審理。

本裁定為終審裁定。

審判長：葛 琳

審判員：常站巍

審判員：崔 莉

二Ｏ二五年六月五日

書記員：王曼曼

文章來源：不止行政裁判觀察