不得以包含民事條款為由，否定綜合性招商引資協(xié)議的行政協(xié)議屬性

【裁判要旨】

本案中，案涉協(xié)議系由被告與原告為實(shí)現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)目標(biāo)而簽訂的具有招商引資性質(zhì)的協(xié)議，協(xié)議的如約履行，將極大促進(jìn)當(dāng)?shù)卦谏镝t(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)方面的發(fā)展。

協(xié)議內(nèi)容中約定了包括項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目建設(shè)營(yíng)運(yùn)場(chǎng)地出租管理、政府配套政策支持、企業(yè)投資規(guī)模要求以及相關(guān)優(yōu)惠政策落實(shí)等一攬子事項(xiàng)，雖有部分條款具有民事權(quán)利義務(wù)性質(zhì)，但總體上是以建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地項(xiàng)目為基礎(chǔ)的綜合性招商引資協(xié)議。協(xié)議所約定的權(quán)利義務(wù)，并非被告以機(jī)關(guān)法人身份而具有的民法上的權(quán)利義務(wù)，而系其履行行政管理職責(zé)過(guò)程中所行使的行政法上的權(quán)利義務(wù)。案涉協(xié)議具有明顯的行政協(xié)議屬性。

【文書(shū)全文】

【文書(shū)標(biāo)題、案號(hào)及來(lái)源】

標(biāo)題：河北省高級(jí)人民法院再審行政裁定書(shū)

案號(hào)：（2025）冀行再7號(hào)

來(lái)源：威科先行法律數(shù)據(jù)庫(kù)

【當(dāng)事人信息】

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）深圳某某醫(yī)療科技有限公司。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）秦皇島北戴河新區(qū)管理委員會(huì)。

【訴訟記錄】

再審申請(qǐng)人深圳某某醫(yī)療科技有限公司因訴被申請(qǐng)人秦皇島北戴河新區(qū)管理委員會(huì)確認(rèn)行政協(xié)議有效一案，不服秦皇島市中級(jí)人民法院（2022）冀03行終406號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?024年12月19日作出（2023）冀行申1373號(hào)行政裁定提審本案。本院依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

【案件基本情況】

深圳某某醫(yī)療科技有限公司一審訴稱(chēng)：1、請(qǐng)求確認(rèn)原告深圳某某醫(yī)療科技有限公司與被告秦皇島北戴河新區(qū)管理委員會(huì)于2017年9月簽訂的《柏昌生物精準(zhǔn)治療平臺(tái)項(xiàng)目合作協(xié)議》有效。2、本案訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)。事實(shí)和理由：原告深圳某某醫(yī)療科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“某某公司”）曾用名為某某柏昌生物醫(yī)療科技有限公司，2017年9月某某柏昌生物醫(yī)療科技有限公司與被告秦皇島北戴河新區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“北戴河新區(qū)管委”）簽訂了《柏昌生物精準(zhǔn)治療平臺(tái)項(xiàng)目合作協(xié)議》。該協(xié)議約定被告為甲方，原告為乙方，合作內(nèi)容為孵化器項(xiàng)目和生產(chǎn)基地項(xiàng)目。甲方同意乙方入駐甲方孵化器，乙方在甲方孵化器內(nèi)開(kāi)展腫瘤精準(zhǔn)醫(yī)療、抗衰老、基因試劑等技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用及關(guān)聯(lián)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售，以促進(jìn)北戴河新區(qū)健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。乙方計(jì)劃建設(shè)生產(chǎn)基地，一期建設(shè)核心基因試劑生產(chǎn)基地，二期建設(shè)納米抗體生物創(chuàng)新藥生產(chǎn)基地、細(xì)胞醫(yī)美產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化工廠等。該協(xié)議對(duì)甲乙雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、合同解除、爭(zhēng)議解決、合同文本及效力等內(nèi)容進(jìn)行了約定，包括被告為原告提供房屋租賃“兩免三減半”及裝修補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策的內(nèi)容。該協(xié)議簽訂后，原告陸續(xù)投資500余萬(wàn)元，完成了項(xiàng)目整體約2／3的進(jìn)度，并已經(jīng)完成施工單位進(jìn)冀許可證、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)院蓋章、消防改造圖紙審核蓋章、消防改造申報(bào)、辦公室主體結(jié)構(gòu)鋪設(shè)、辦公室空調(diào)吊裝、電力水能涉及、全樓空調(diào)水系統(tǒng)、實(shí)驗(yàn)室空調(diào)風(fēng)管、實(shí)驗(yàn)室空調(diào)設(shè)備吊裝、一二層地面、給排水、消防改造等工作，僅剩下實(shí)驗(yàn)室地面和彩鋼板的鋪設(shè)工作。但在大約還需45-60天即可完工的情況下，園區(qū)營(yíng)商環(huán)境急劇惡化，由于園區(qū)的安保設(shè)施不完善，原告的施工材料經(jīng)常失竊、水電供應(yīng)也是時(shí)斷時(shí)續(xù)，嚴(yán)重影響工程進(jìn)度。特別是被告負(fù)責(zé)招商引資項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)離，新領(lǐng)導(dǎo)惡意怠慢刁難原告，導(dǎo)致工程項(xiàng)目停滯。原告認(rèn)為，被告作為政府機(jī)關(guān)與原告之間簽訂的合作協(xié)議屬于行政協(xié)議，該協(xié)議內(nèi)容系原、被告雙方真實(shí)意思表示，沒(méi)有違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合法有效。原告按照該行政協(xié)議的內(nèi)容履行，被告亦應(yīng)繼續(xù)履行該合作協(xié)議約定的義務(wù)，包括房屋租賃“兩免三減半”及裝修補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，以便促進(jìn)雙方實(shí)現(xiàn)該行政協(xié)議所約定的合同目的。綜上所述，懇請(qǐng)貴院查清事實(shí)真相，維護(hù)原告的合法權(quán)益。

河北省秦皇島北戴河新區(qū)人民法院一審經(jīng)審理查明，原告深圳某某醫(yī)療科技有限公司曾用名為某某柏昌生物醫(yī)療科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“某某柏昌”），2017年9月8日，某某柏昌（乙方）與被告秦皇島北戴河新區(qū)管理委員會(huì)（甲方）簽訂《柏昌生物精準(zhǔn)治療平臺(tái)項(xiàng)目合作協(xié)議》，約定甲方同意乙方入駐甲方孵化器，乙方在甲方孵化器內(nèi)開(kāi)展腫瘤精準(zhǔn)醫(yī)療、抗衰老、基因試劑等技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用及關(guān)聯(lián)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售，以促進(jìn)北戴河新區(qū)健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。協(xié)議還約定甲方將10號(hào)樓出租給乙方，并按優(yōu)惠政策給予乙方政策支持，提供政策和資源等協(xié)助服務(wù)，乙方按約定實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。協(xié)議簽訂后，深圳某某醫(yī)療科技有限公司與第三方簽訂了《建設(shè)工程施工合同書(shū)》，對(duì)10號(hào)樓進(jìn)行裝修，現(xiàn)由于園區(qū)的安保、水電等問(wèn)題導(dǎo)致裝修工程停滯，雙方因此產(chǎn)生爭(zhēng)議，深圳某某醫(yī)療科技有限公司要求秦皇島北戴河新區(qū)管理委員會(huì)按照簽訂的協(xié)議的內(nèi)容繼續(xù)履行合同義務(wù)。

河北省秦皇島北戴河新區(qū)人民法院一審認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。原被告簽訂《柏昌生物精準(zhǔn)治療平臺(tái)項(xiàng)目合作協(xié)議》不具有實(shí)現(xiàn)行政管理職能或者具有公共服務(wù)目標(biāo)的目的，不屬于人民法院受理的范圍。根據(jù)法律規(guī)定，人民法院經(jīng)過(guò)閱卷、調(diào)查或者詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人，認(rèn)為不需要開(kāi)庭審理的，可以徑行裁定駁回起訴，故本院經(jīng)過(guò)閱卷，裁定駁回原告的起訴。依照《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第一條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第一項(xiàng)、第三款的規(guī)定，裁定：駁回原告深圳某某醫(yī)療科技有限公司的起訴。

深圳某某醫(yī)療科技有限公司不服一審裁定，上訴至河北省秦皇島市中級(jí)人民法院，其上訴主要稱(chēng)，一審裁定認(rèn)定事實(shí)和適用法律錯(cuò)誤。上訴人深圳某某醫(yī)療科技有限公司與被上訴人秦皇島北戴河新區(qū)管理委員會(huì)簽訂《柏昌生物精準(zhǔn)治療平臺(tái)項(xiàng)目合作協(xié)議》的目的是為了促進(jìn)北戴河新區(qū)健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，打造健康服務(wù)業(yè)，具有實(shí)現(xiàn)行政管理職能、公共服務(wù)目標(biāo)的目的；案涉協(xié)議系招商引資協(xié)議，屬于行政協(xié)議案件，被上訴人秦皇島北戴河新區(qū)管理委員會(huì)對(duì)協(xié)議的履行享有監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更或者解除權(quán)等行政優(yōu)益權(quán)；上訴人深圳某某醫(yī)療科技有限公司與被上訴人秦皇島北戴河新區(qū)管理委員會(huì)簽訂的《柏昌生物精準(zhǔn)治療平臺(tái)項(xiàng)目合作協(xié)議》合法有效。請(qǐng)求撤銷(xiāo)一審裁定，指令繼續(xù)審理，案件受理費(fèi)由被上訴人承擔(dān)。

河北省秦皇島市中級(jí)人民法院二審認(rèn)為，行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)施公共利益或者行政管理目標(biāo)，在行使行政職責(zé)過(guò)程中，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。本案中，被上訴人秦皇島北戴河新區(qū)管理委員會(huì)與上訴人以平等地位簽訂協(xié)議，在協(xié)議中雙方權(quán)利義務(wù)對(duì)等，意思自治，雖然作為簽約一方的被上訴人為行政機(jī)關(guān)，但未約定行政優(yōu)益權(quán)，也沒(méi)有行使管理權(quán)，只是在協(xié)議中承諾在某些政策上給予優(yōu)惠、提供政策、資源協(xié)助服務(wù)，目的也不是為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行使管理目標(biāo)，而是為了打造健康服務(wù)業(yè)，促進(jìn)北戴河新區(qū)健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，故案涉協(xié)議不屬于行政協(xié)議。一審因此以案涉協(xié)議不屬于人民法院受理的范圍為由，裁定駁回上訴人的起訴，并無(wú)不當(dāng)。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

申請(qǐng)人深圳某某醫(yī)療科技有限公司申請(qǐng)?jiān)賹徶饕Q(chēng)，原一、二審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，案涉協(xié)議屬于行政協(xié)議，屬于行政訴訟受案范圍，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)本案進(jìn)行實(shí)體審理。首先，申請(qǐng)人認(rèn)為申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人簽訂的協(xié)議符合原一、二審所認(rèn)定的行政協(xié)議的定義，案涉協(xié)議不僅能夠發(fā)展北戴河新區(qū)健康產(chǎn)業(yè)，而且還能夠服務(wù)北戴河新區(qū)的人民群眾，使得北戴河新區(qū)的群眾受益，推進(jìn)北戴河新區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展腳步，優(yōu)化北戴河新區(qū)產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，是申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人實(shí)實(shí)在在為了公共利益才進(jìn)行的合作。被申請(qǐng)人之所以可以給予申請(qǐng)人眾多優(yōu)惠政策，也是因?yàn)楸簧暾?qǐng)人作為行政機(jī)關(guān)擁有的權(quán)利，且被申請(qǐng)人領(lǐng)導(dǎo)班子換屆后，對(duì)協(xié)議約定的優(yōu)惠政策沒(méi)有切實(shí)履行，該協(xié)議受被申請(qǐng)人行政權(quán)利的影響，應(yīng)當(dāng)對(duì)該協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議。申請(qǐng)人曾用名為某某柏昌生物醫(yī)療科技有限公司與被申請(qǐng)人秦皇島北戴河新區(qū)管理委員會(huì)于2019年7月簽訂了《柏昌生物精準(zhǔn)治療平臺(tái)項(xiàng)目合作協(xié)議》。該協(xié)議約定被申請(qǐng)人為甲方，申請(qǐng)人為乙方，合作內(nèi)容為孵化器項(xiàng)目和生產(chǎn)基地項(xiàng)目。甲方同意乙方入駐甲方孵化器，乙方在甲方孵化器內(nèi)開(kāi)展腫瘤精準(zhǔn)醫(yī)療、抗衰老、基因試劑等技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用及關(guān)聯(lián)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售，以促進(jìn)北戴河新區(qū)健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。乙方計(jì)劃建設(shè)生產(chǎn)基地，一期建設(shè)核心基因試劑生產(chǎn)基地，二期建設(shè)納米抗體生物創(chuàng)新藥生產(chǎn)基地、細(xì)胞醫(yī)美產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化工廠等。該協(xié)議對(duì)甲乙雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、合同解除、爭(zhēng)議解決、合同文本及效力等內(nèi)容進(jìn)行了約定，包括被申請(qǐng)人為申請(qǐng)人提供房屋租賃”兩免三減半”及裝修補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策的內(nèi)容。申請(qǐng)人為了履行該協(xié)議進(jìn)行了大量的投資、建設(shè)工作，但是被申請(qǐng)人卻沒(méi)有履行協(xié)議約定，為申請(qǐng)人進(jìn)行減免政策，并且因?yàn)楸簧暾?qǐng)人領(lǐng)導(dǎo)換屆，處處對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行刁難，致使申請(qǐng)人施工進(jìn)度及工地安全無(wú)法得到保障，為申請(qǐng)人造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。申請(qǐng)人認(rèn)為,申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間簽訂的協(xié)議符合《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條第五項(xiàng)之規(guī)定，該協(xié)議屬于政府招商引資的合作協(xié)議，該協(xié)議內(nèi)容系雙方真實(shí)意思表示，沒(méi)有違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合法有效。申請(qǐng)人按照該行政協(xié)議的內(nèi)容履行，被申請(qǐng)人亦應(yīng)繼續(xù)履行該合作協(xié)議約定的義務(wù)，包括房屋租賃“兩免三減半”及裝修補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，以便促進(jìn)雙方實(shí)現(xiàn)該行政協(xié)議所約定的合同目的。綜上所述，原一、二審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，懇請(qǐng)貴院撤銷(xiāo)一、二審裁定，依法改判或者發(fā)回重審。

被申請(qǐng)人秦皇島北戴河新區(qū)管理委員會(huì)未提交書(shū)面答辯意見(jiàn)。

【裁判分析過(guò)程】

本院經(jīng)審理認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于 行政訴訟法 第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。”本案中，案涉協(xié)議系由被申請(qǐng)人秦皇島北戴河新區(qū)管理委員會(huì)與申請(qǐng)人深圳某某醫(yī)療科技有限公司為實(shí)現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)目標(biāo)而簽訂的具有招商引資性質(zhì)的協(xié)議，協(xié)議的如約履行，將極大促進(jìn)北戴河新區(qū)在生物醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)方面的發(fā)展。協(xié)議內(nèi)容中約定了包括項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目建設(shè)營(yíng)運(yùn)場(chǎng)地出租管理、政府配套政策支持、企業(yè)投資規(guī)模要求以及相關(guān)優(yōu)惠政策落實(shí)等一攬子事項(xiàng)。案涉協(xié)議雖有部分條款具有民事權(quán)利義務(wù)性質(zhì)，但總體上是以建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地項(xiàng)目為基礎(chǔ)的綜合性招商引資協(xié)議。案涉協(xié)議所約定的權(quán)利義務(wù)，并非被申請(qǐng)人秦皇島北戴河新區(qū)管理委員會(huì)以機(jī)關(guān)法人身份而具有的民法上的權(quán)利義務(wù)，而系其履行行政管理職責(zé)過(guò)程中所行使的行政法上的權(quán)利義務(wù)，因此案涉協(xié)議具有明顯的行政協(xié)議屬性。故綜合分析全案原審以案涉協(xié)議不屬于行政協(xié)議為由裁定駁回申請(qǐng)人的起訴不當(dāng)，屬適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正。依照《 中華人民共和國(guó)行政訴訟法》 第八十九條第一款第二項(xiàng)，《 最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法> 的解釋》 第一百一十九條第一款、 第一百二十三條第三項(xiàng)的規(guī)定，裁定如下：

【裁判結(jié)果】

一、撤銷(xiāo)河北省秦皇島市中級(jí)人民法院（2022）冀03行終406號(hào)行政裁定；

二、撤銷(xiāo)河北省秦皇島北戴河新區(qū)人民法院（2022）冀0392行初62號(hào)行政裁定；

三、本案指令河北省秦皇島北戴河新區(qū)人民法院繼續(xù)審理。

本裁定為終審裁定。

審判長(zhǎng)：葛 琳

審判員：常站巍

審判員：崔 莉

二Ｏ二五年六月五日

書(shū)記員：王曼曼

文章來(lái)源：不止行政裁判觀察