惲爽接受《中國城市報》專訪：“十五五”時期城市發展轉型的關鍵在創新

導 讀

10月23日，黨的二十屆四中全會在北京閉幕，為下一個五年擘畫了新的藍圖。“十五五”時期城市發展有哪些新亮點？近日在第十屆清華同衡學術周期間，清華同衡規劃設計研究院黨總支書記、院長惲爽接受了中國城市報記者的專訪，就城市更新、智慧城市、創新城市、城市高質量發展等談到了她的看法。

內容來源：《中國城市報》，2025年10月27日 第08版

作者：《中國城市報》記者 張阿嬙

清華同衡規劃設計研究院黨總支書記、院長惲爽

Q1

中國城市報：今年可謂城市發展的“大年”。時隔十年，中央城市工作會議于今年7月再次召開；緊接著8月底，《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》）發布。作為城市領域的資深專家，您如何看待當前我國城市所處的發展階段？與以往相比，這次會議和相關政策有哪些顯著的側重點？

惲爽：和十年前的節點相比，城市發展已經到了必須要“變”的階段了。城市發展是隨著歷史的演進不斷迭代，因此我們要觀察在歷史發展的脈絡中，要往哪個方向有目標性的轉變。比如這次會議提到，要“以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標”，把“創新”放在首位，足以表明創新的重要性，也是當前城市發展最需要迫切解決的問題。

再比如，在“十四五”時期，城鎮化處于快速發展通道；今年中央城市工作會議明確，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。這兩個轉向是明確的，同時值得注意的是，“為主”一詞背后，并未完全否定增量擴張的發展階段，但已經不是主戰場了。

Q2

中國城市報：近些年從中央到地方，不管是《政府工作報告》，還是中央城市工作會議，針對城市更新的筆墨越來越重，您如何看待現階段的城市更新？

惲爽：城市更新就是新的主戰場，但具體如何來做，而且如何能夠達到更高標準的要求，實際上是需要探討的。早期的城市更新，其實就是拆舊建新；再后來提到的織補、針灸式的城市更新，也更多是圍繞在空間層面；但最新一輪的城市更新，它身上需要肩負的東西就很多了，既要提高人們生活的幸福感，等于要補短板，同時還要肩負著歷史文化傳承、城市特色彰顯的任務，有文化、有內涵。此外，城市更新還要肩負著高質量發展的重任。

Q3

中國城市報：您認為當前推動城市更新的主要動力是什么？又面臨著哪些挑戰？

惲爽：城市更新首先要解決的就是動力問題。現在的城市更新的內涵和外延要比過去豐富很多，所以我們需要探討的已經不僅僅是空間的優化，還要涵蓋很多其他方面，包括：經濟發展、歷史傳承、制度創新等等。因此我認為，推動城市更新最主要的動力就是建設高質量人民城市的理想。

現在制度創新是更迫切要解決的問題，不是單點性的制度創新，是系統性的制度創新。針對地方城市來說，城市更新有的城市可能是市長牽頭，分管市長來執行；有的城市可能是放在住建部門，設置等級不一樣，其能協調的資源也不一樣，動力也不一樣。因此要達到這一輪城市更新的綜合性目標，就需要一個系統性的機制，改變過去認為簡單的自上而下，或者是自下而上就能把事干好的方式，允許網絡式創新機制發揮作用。

我認為，未來的城市更新應該是一個系統性的整體變革過程，而不是孤立的單點突破。這意味著各個局部的創新提升需要通過網絡化的鏈接實現協同效應。

以北京市亮馬河地區的改造為例，這個項目并非由單一部門主導，而是整個朝陽區政府統籌協調多個部門共同完成的。正是因為有了這種跨部門的協作機制，才能夠有效解決復雜的問題。這也反映出城市更新不僅僅是物理空間的改變，更是對城市治理能力的一次考驗，它代表了北京城市治理的成果。

Q4

中國城市報：“錢從哪來”也被視作是城市更新的一大重要挑戰，您怎么看待這個問題？

惲爽：城市更新包含多種類型，其中一部分屬于民生類、補短板的公益類項目，比如老舊小區改造，這部分啟動資金最好由政府承擔；另外還有一類是純經營性的項目，比如廠房改造等，這類項目應當交給市場機制來決定其可行性和收益情況。

城市更新工作既要分類也要分層，即使是政府主導的舊改項目也不代表政府部門又要改硬件、又要運行軟件，專業的事可以交給專業的人來做，市場上有很多專業機構實際上更擅長運營。

但現實中我們有時會看到，有些地方的政府喜歡大包大攬，“軟硬”兼顧，這個包袱就永遠背在政府身上，每過幾年就得再投資；但如果這個社區軟件運行得好，它就會變成一個良性循環，延長使用壽命和運營周期。居民看見社區變好了，就愿意交物業費來維護它，那么運營方就會持續有正向的收入回報。目前，國外有很多建成已經100年以上的住宅，后期運營得也挺好，因為它的物業費和公共維修費用都收的很高，用于建筑及其設施的維護和修繕。同時房屋定期評估，增值的部分業主和政府都能獲益。

因此我認為，即使是保民生也要“軟硬”分開。要讓城市更新的改造溢價一部分留在業主手里，一部分能留在運營商手里，這樣才能讓運營商有資金來保持健康的運維，比如定期置換管道設備等等。

而針對第二種經營性的城市更新，政府的角色主要是搭建平臺，確保項目能夠快速推進，避免因時間成本過高給企業帶來額外負擔。同時，也要保證項目的合規性，只要不觸碰紅線，具體的業態選擇可以交給市場主體自主決定。

這一類城市更新的痛點主要集中在時間上。對于擁有自持物業的企業來說，他們更愿意自行投入資金進行改造升級，因為這樣他們對時間的掌控度更高，即使周期較長也能接受。但對于需要支付租金成本的企業而言，他們就會更加謹慎，因為時間成本難以準確預估。此外，產權不清的情況也會增加項目的復雜性和風險性。

Q5

中國城市報：關于規劃調整機制，特別是老舊廠房、低效樓宇和閑置商業設施的功能轉換問題，您認為當前存在哪些挑戰？

惲爽：這是一個復雜的問題。當這些建筑改變用途時，往往面臨規劃不符的情況。不僅涉及規劃許可，還牽扯到土地性質變更、出讓金補繳等問題。最大的難點在于權責界定不清——誰來決定新的價值標準？如何公平合理地拆分費用？這些問題都需要政府部門勇敢擔責，出臺可操作的具體細則。目前很多政策只是方向性的，缺乏落地措施，導致執行困難。

Q6

中國城市報：老舊住房改造一直是社會關注的熱點話題。您如何看待“自主更新、原拆原建”的模式？

惲爽：這傳達了兩個信號。一是過去那種靠拆遷安置實現“一夜暴富”的模式，無論是經濟上的支撐還是資源上的支撐，都不再具備相應條件了，也不再是鼓勵方向，需要調整未來改善居住質量路徑方向的預期；二是需要居民共同參與，政府更多是搭建平臺的角色。

Q7

中國城市報：隨著目前人工智能發展越來越快，您認為智慧城市的發展會有哪些新變化？

惲爽：人工智能對于整個社會和行業的影響，已經是一個趨勢和共識，它是不可逆的，就像當時互聯網時代一樣，我們要適應它、用好它。我們需要思考的是，如何利用好這個工具，在城市發展中解決實際問題？一個重要落地方向，是學習在人工智能的輔助下，如何更精準地發現城市問題、解決城市問題，讓規劃決策的科學性更高、可實施性更高。

比如，有的老舊小區完成改造后，車輛亂停亂放、堵車嚴重的問題還是沒有得到妥善解決解決。后來經過大數據篩查發現，這是一個回遷安置小區，居住在這的多數是老年人以及外來租房人口，電動車的使用比例遠高于普通老舊小區，而一早一晚的電動車出行對這一片區交通的影響又特別大，這意味著它對設施的改造需求也和普通小區不一樣，需要差異化的改造方案。這些問題是無法通過經驗判斷，或者在簡單的問卷調查中發現的。后續通過人工智能模擬計算，給出了科學的解決方案，改造效果十分明顯。

Q8

中國城市報：除城市更新外，您認為哪些城市發展轉型的關鍵任務，應該在“十五五”期間重點推進解決？

惲爽：我覺得，創新是必須要回答的問題。過去很多人一提到創新就想到技術創新和高科技園區。實際上，創新城市是一個復雜的系統工程，包括系統性的工作方法、組織模式，城鎮體系之間的功能分工等等，就像一張龐大的網絡。

在這個網絡系統中，每個城市都需要根據自身的特點來尋找適合自己的創新路徑和方法。現在各個級別的城市都在積極爭奪生物醫藥、人工智能等新興產業領域的發展機會，這反映出了目前關于創新產業的追求。

但需要注意的是，并不是所有的地區都能成為像北京中關村那樣的核心節點，有些城市可以作為次級節點或者更下一級的節點發揮作用，關鍵是要找到符合自身定位的發展模式，因地制宜，而不是盲目跟風。

這條適合自己城市發展的創新之路，不僅體現在空間布局上，也涉及產業結構調整和政策制定等多個層面。本質上是要打破原來熟悉的路徑和依賴，包括制度依賴、產業依賴、人才依賴等等，簡單地認為引進一家世界500強企業就能讓城市實現飛躍式發展，這種想法過于片面了。

外聯｜清華同衡 宣傳辦

封面圖｜中國城市報