“十五五”金融強國建設藍圖：呼應六大內涵，錨定高質量發展

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此次“十五五”規劃建議再次聚焦“各類金融機構專注主業、完善治理、錯位發展”，既是對中央金融工作會議精神的延續與深化，也為金融機構體系優化提供了清晰的“發展路線圖”。

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作者 | 張欣

編輯 |肖嘉

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“十五五”規劃時期，是我國全面建設社會主義現代化國家新征程的關鍵五年，而加快建設金融強國則全面建設社會主義現代化國家的內在要求和必然選擇。

事實上，早在2023年10月，首次召開的中央金融工作會議就強調,堅定不移走中國特色金融發展之路,并提出了加快建設金融強國的戰略目標。經過實踐論證與頂層設計，金融強國的六大核心內涵最終確定為：“擁有強大的貨幣、強大的中央銀行、強大的金融機構、強大的國際金融中心、強大的金融監管、強大的金融人才隊伍”。

10月28日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（下稱“‘十五五’規劃建議”）全文正式公布，“加快建設金融強國”被明確寫入這份綱領性文件，這意味著中國金融告別“建立現代財稅金融體制”的基礎構建階段，正式邁入以“高質量發展”“強競爭力”為核心的戰略推進期。

21世紀經濟報道記者梳理發現，“十五五”規劃建議中涉及金融的表述共17處，這些內容與金融強國六大內涵形成呼應，涵蓋中央銀行制度建設、實體經濟服務、資本市場改革、風險防控及國際金融布局等領域。

從中央銀行制度的系統性升級，到 “五篇大文章” 對實體經濟的精準滴灌；從資本市場 “投融資協調”的深層改革，到央地協同筑牢風險防線；從鞏固提升香港國際金融中心，到加快建設上海國際金融中心。中國金融正以清晰的思路解答“何以金融強國”的時代命題。

近期，金融監管部門已第一時間啟動專題深入學習，密集研究部署貫徹落實舉措；各大金融機構也迅速跟進，結合自身定位動態調整戰略方向。各方均以“十五五”規劃建議的頂層設計為指引，通過層層細化落實、強化執行效能，旨在推動中國金融高質量發展，持續增強在全球金融治理中的話語權與影響力。

金融強國建設引領金融新發展

“十五五”規劃建議將“加快建設金融強國”明確為未來五年的戰略目標之一，這一表述與“十四五”規劃建議強調“建立現代財稅金融體制”形成對比，標志著中國金融發展邏輯發生重大轉變：從基礎制度搭建階段，進入以“強國”為導向的質量提升與全球競爭力培育階段。

“十四五”規劃建議在“建立現代財稅金融體制”框架下，曾對財政領域作出詳細部署，即 從“加強財政資源統籌”“深化預算管理制度改革”到“明確中央和地方政府事權與支出責任”“完善現代稅收制度”，財政與金融協同推進的思路清晰可見。而“十五五”規劃建議則未提及財政領域具體內容，集中于金融自身的強國建設路徑，這種聚焦背后，是國家對金融體系獨立競爭力、風險抵御力、全球影響力的更高期待。

更具深意的是，強大的國際金融中心是金融強國的內涵之一。國際經驗顯示，金融強國需匹配層級相當的國際金融中心，通過國際金融中心匯聚全球資本、參與全球定價，才能真正提升金融的全球話語權。

“十四五”時期，中國金融開放的核心是“積極參與多雙邊區域投資貿易合作機制，推動新興領域經濟治理規則制定，提高參與國際金融治理能力”，這表明中國金融仍處于“融入與適應”的角色；而“十五五”規劃建議則明確提出“推進全球經濟金融治理改革”，以上海國際金融中心為支點、以港澳金融優勢為依托，主動“推動構建公平公正的國際經濟秩序”。這種轉變，意味著中國金融正從全球治理的“參與者”向“引領者”跨越，試圖在國際金融規則制定、資源配置中占據更關鍵位置，而這正是金融強國的核心標志之一。

中央金融工作會議曾經強調，要增強上海國際金融中心的競爭力和影響力，鞏固提升香港國際金融中心地位。此次“十五五”規劃建議重申，要加快建設上海國際金融中心，同時鞏固提升香港國際金融、航運、貿易中心地位，推動澳門經濟適度多元發展。

最新數據也印證了這一布局的成效：9月25日，英國智庫Z/Yen集團與中國（深圳）綜合開發研究院發布第38期全球金融中心指數報告顯示，共有12個內地金融中心上榜，除香港（排名第三）外，其中前五位分別是上海（全球第八）、深圳（全球第九）、北京（全球第二十二）、廣州（全球第三十三）和青島（全球第三十五）。所有上榜內地金融中心評分均有提升，8個中心排名上升，這體現了我國國際金融中心地位的不斷增強。

完善中央銀行制度體系建設

強大的中央銀行是金融強國的重要內涵之一。

回顧“十四五”，中央銀行制度建設以基礎機制搭建為核心，提出“建設現代中央銀行制度，完善貨幣供應調控機制，穩妥推進數字貨幣研發，健全市場化利率形成和傳導機制。”實際上重點解決的是“有沒有”的問題。

而“十五五”規劃建議則圍繞“好不好”“強不強”提出更高要求：完善中央銀行制度，構建科學穩健的貨幣政策體系與全面的宏觀審慎管理體系；暢通貨幣政策傳導機制；穩步發展數字人民幣；建設安全高效的金融基礎設施。

其中，宏觀審慎管理體系的構建是此次完善中央銀行制度的亮點，其與貨幣政策形成“雙支柱”協同框架，既能通過貨幣政策調節總需求、穩定物價，又能通過宏觀審慎管理防范金融體系內部的順周期波動與跨市場風險傳染，為金融強國建設提供更立體的風險防御網。

人民銀行黨委在10月24日傳達學習黨的二十屆四中全會精神時，對健全覆蓋全面的宏觀審慎管理體系提出具體落實思路，即從宏觀、逆周期和防傳染的視角，強化系統性金融風險的監測、評估和預警，不斷拓展宏觀審慎管理覆蓋范圍。拓展豐富中央銀行宏觀審慎和金融穩定功能，維護股市、債市、匯市等金融市場平穩運行。

近日，央行行長潘功勝在 2025 金融街論壇年會上的演講，用“四個更好”對構建全面的宏觀審慎管理體系進行深入闡釋：更好覆蓋宏觀經濟運行和金融風險的關聯性；更好覆蓋金融市場的運行；更好覆蓋系統重要性金融機構；更好覆蓋國際經濟和金融市場風險的外溢影響。

具體實施路徑上，潘功勝稱將重點推進四方面工作：強化系統性金融風險的監測和評估體系；完善并強化重點機構和重點領域風險防范舉措；持續豐富宏觀審慎管理工具箱；不斷健全協同高效的宏觀審慎管理治理機制。值得注意的是，潘功勝還透露，目前央行正研究將宏觀審慎評估（MPA）拆分為兩部分，一部分聚焦評估貨幣政策的執行情況，另一部分聚焦宏觀審慎和金融穩定評估，服務于宏觀審慎管理，這有利于提高政策針對性和有效性。

與此同時，數字人民幣與金融基礎設施的發展是中央銀行制度升級的重要支撐。“十五五” 規劃建議明確“穩步發展數字人民幣”，相較于“十四五”規劃建議的“穩妥推進研發”，更強調應用場景的拓展與規模化落地，這不僅是支付體系的革新，更是為人民幣國際化、金融監管穿透式覆蓋提供技術底座。而“建設安全高效的金融基礎設施”，則從清算結算、數據治理、風險監測等底層環節入手，提升金融體系的運行效率與抗風險能力。

做好做實做細“五篇大文章”

金融工作的根本宗旨是服務實體經濟，“十五五”規劃建議把大力發展金融“五篇大文章”擺在了更加突出的位置，核心正是立足這一根本宗旨——通過精準對接實體經濟需求，為“十五五”時期經濟社會發展七大目標的實現提供重要金融支撐。

從“十五五”規劃建議目標來看，“五篇大文章”的發力點與國家戰略需求高度契合，形成精準對應的格局，例如：

科技金融對接“科技自立自強”：規劃全文提及“科技”46次，將“科技自立自強水平大幅提高” 列為七大目標之一，明確要求“提升基礎研究、原始創新能力，重點領域關鍵核心技術快速突破，并跑領跑領域明顯增多”。科技金融通過知識產權質押貸款、科創票據、產業投資基金等工具，為科技企業全生命周期提供資金支持，破解“融資難、融資貴”問題；

普惠金融助力“共同富裕”：規劃全文6次提到“普惠”，強調“通過普惠性民生建設解決群眾急難愁盼問題，推進共同富裕”。“十五五”規劃建議還提出，要“財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局”，讓金融資源在多元參與的格局下更高效地流向“三農”領域；

綠色金融支撐“美麗中國建設”：規劃全文20次提到“綠色”，將“美麗中國建設取得新的重大進展”作為七大目標之一，要求“形成綠色生產生活方式、如期實現碳達峰目標、初步建成清潔低碳安全高效的新型能源體系”。綠色金融通過綠色信貸、綠色債券、碳期貨等工具，引導社會資本向新能源、節能環保、碳減排等領域聚集，推動經濟綠色轉型。此外，“十五五”規劃建議還強調“落實促進綠色低碳發展的金融政策”，通過政策組合拳引導社會資本向綠色產業聚集。

目前，監管部門已將“五篇大文章”納入核心工作。近期，人民銀行黨委召開會議表示，持續深化金融供給側結構性改革。做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融“五篇大文章”，提高金融服務實體經濟的適配性，支持國民經濟的重點領域和薄弱環節。健全科技金融政策框架，提升金融支持科技創新的能力、強度和水平。與此同時，國家金融監管總局強調，要緊緊圍繞全會提出的“十五五”時期經濟社會發展目標任務，統籌做好金融“五篇大文章”，持續提升經濟金融適配性。

提高資本市場制度包容性、適應性

作為金融強國體系的重要組成，資本市場的功能完善與效率提升直接關系到金融資源配置能力、創新資本形成效率，更是培育金融全球競爭力的重要載體。

“十五五”規劃建議對資本市場改革的部署，正是從金融強國建設的戰略高度出發，從“十四五”時期“全面實行注冊制”的制度突破，轉向提質增效，力求破解“投融資協調”難題。

具體來看，“十五五”規劃建議提出“提高資本市場制度包容性、適應性，健全投融資協調的資本市場功能。積極發展股權、債券等直接融資，穩步發展期貨、衍生品和資產證券化。”

對于這一改革方向的重要性，證監會主席吳清在2025年金融街論壇年會上作出權威解讀：在新一輪科技革命和產業變革引領下，以人工智能、生物醫藥為代表的新產業、新業態蓬勃發展，在重塑生產方式、優化資源配置、提升全要素生產率方面發揮著關鍵作用。這些新產業、新業態投入高、風險大、回報周期長，往往需要更大規模的耐心資本投入和更靈活、更包容的融資環境，以利于更好支持創新資本形成和創新動能培育。

吳清指出：“在全球格局和科技創新趨勢深刻變化的今天，無論是融資端，還是投資端，都對資本市場發展和功能發揮提出了新要求、新期待，只有不失時機深化改革，不斷增強市場制度的包容性、適應性，提升市場吸引力和競爭力，才能更好地在不確定的環境中贏得主動、贏得未來。”

有業內人士表示，對企業而言，把握“制度包容性、適應性提升”的政策機遇，關鍵在于主動對接多層次資本市場。硬科技企業可聚焦科創板、創業板，借助并購重組“綠色通道”加速資本化；專精特新中小企業可依托“千帆百舸”上市培育計劃，完善公司治理，實現規模化發展。唯有形成“科技創新—資本市場—產業升級”的正向循環，才能真正釋放資本市場的樞紐價值。

強化央地協同的金融監管

金融強國的底線是金融安全，強大的金融監管則是金融安全的重要保障。

“十五五”規劃建議緊扣這一底線要求，明確提出“提高防范化解重點領域風險能力，統籌推進房地產、地方政府債務、中小金融機構等風險有序化解，嚴防系統性風險。”這三大領域均與金融體系深度綁定：房地產風險關系銀行資產質量，地方政府債務風險影響財政金融協同，中小金融機構風險關乎區域金融穩定。

對此，人民銀行黨委日前召開的會議表示，繼續會同有關部門做好支持地方中小金融機構、地方政府融資平臺債務、房地產市場風險化解工作，嚴肅財經紀律、市場紀律和監管規則，防范道德風險。健全金融穩定保障體系，加快推進金融立法。國家金融監督管理總局表示，要履行好防風險首位主責，不斷健全防范化解重點領域風險的體制機制，有效防范化解重點領域風險，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。要扛牢強監管嚴監管政治責任，持續強化“五大監管”，不斷增強金融監管的前瞻性、精準性、有效性和協同性。

值得注意的是，與以往“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的分散處置方式不同，“十五五”規劃建議對風險防控的部署更強調“系統性”以及處置工具的豐富性，即“全面加強金融監管，強化央地監管協同，豐富風險處置資源和手段為核心，構建起更具系統性的風險防范化解體系。”

上述金融監管的化險思路在中小銀行改革化險的實踐中已得到充分體現。近期，21 世紀經濟報道記者赴寧夏調研發現，賀蘭回商村鎮銀行的改革化險，正是央地協同化險的典型案例。

面對異地主發起行風險傳導問題，國家金融監督管理總局牽頭跨省協調寧夏與內蒙古兩地黨委政府統一化險目標，監管部門聯動落實處置要求，最終確定由寧夏銀行吸收合并的路徑。過程中，第三方機構清產核資、三輪股東磋商、員工妥善安置等舉措環環相扣，既化解了風險，又保護了中小股東與儲戶權益。今年7月，該行16家股東平穩退出、8 家網點換牌運營，標志著改革化險落地見效。

據記者了解，央地協同的優勢在于：一方面，國家金融監督管理總局及其派出機構主動向地方政府傳導監管政策、提供專業謀劃，推動省級政府深化對中小銀行改革化險工作的認識、提高重視程度，進而明確改革思路與具體路徑，并提供一攬子政策支持和監管指導，實現精準施策、靠前服務；另一方面，省級政府牽頭風險處置，將地方政府的行政資源優勢與監管部門的專業監管優勢深度結合，協同相關部門及地市政府通過派出工作組、制定專項方案、落實財政注資等“真金白銀”方式，為中小銀行改革化險 破局”提供最有力支撐。

風險防控與金融機構健康發展相輔相成。“十四五”時期，金融機構改革多聚焦具體路徑，如 “深化國有商業銀行改革，支持中小銀行和農村信用社持續健康發展”；而“十五五”規劃建議則提出“優化金融機構體系，推動各類金融機構專注主業、完善治理、錯位發展”的總體要求，意在通過差異化定位打破同質化競爭格局，從源頭降低因“盲目擴張、無序競爭” 引發的風險。

對于各類金融機構的定位與主責主業，2023年10月召開的中央金融工作會議就曾提出：支持國有大型金融機構做優做強，當好服務實體經濟的主力軍和維護金融穩定的壓艙石，嚴格中小金融機構準入標準和監管要求，立足當地開展特色化經營，強化政策性金融機構職能定位，發揮保險業的經濟減震器和社會穩定器功能。

此次“十五五”規劃建議再次聚焦“各類金融機構專注主業、完善治理、錯位發展”，既是對中央金融工作會議精神的延續與深化，也為金融機構體系優化提供了清晰的“發展路線圖”——通過明確不同類型金融機構的核心職能，推動金融資源向實體經濟重點領域與薄弱環節集中，同時減少機構間的同質化競爭與風險交叉傳染，為金融強國建設提供更穩固的機構支撐。