黃群慧：構建以先進制造業為骨干的現代化產業體系要統籌好產業政策與競爭政策

黃群慧第十四屆全國政協委員，中國社科院經濟研究所原所長

以下觀點整理自黃群慧在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第110期）上的發言

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當前，我們正深入學習黨的二十屆四中全會精神，四中全會將“建設現代化產業體系，鞏固壯大實體經濟根基”列為首要任務，明確提出“保持制造業合理比例，構建以先進制造業為骨干的現代化產業體系”。同時，四中全會提出“十五五”期間應“堅持有效市場與有為政府相結合”的原則。在推進現代化產業體系建設過程中，“有效市場與有為政府相結合”原則可具體聚焦于產業政策與競爭政策的統籌協調。此前多位專家就未來產業、戰略性新興產業及傳統產業轉型升級所提政策建議，均可納入這一框架，實質是推動“有為政府”與“有效市場”的有機結合。

以往關于產業政策存在較多爭議，但當前應超越“要”或“不要”產業政策的低層次爭論，轉向探討產業政策與競爭政策如何有效結合，即實現“有為政府”與“有效市場”的融合。具體包括產業政策制定如何依據技術發展生命周期確定不同重點，以及競爭政策如何與之協同。圍繞這一主題，我們從三個方面進行分析。

第一，從“以實體經濟為支撐”到“以先進制造業為骨干”。習近平總書記曾強調，現代化產業體系要“以實體經濟為支撐”，本次四中全會進一步提出“以先進制造業為骨干”，這是對現代化產業體系認識的深入，也是對“十五五”現代化產業體系建設提出的新的關鍵要求。

第二，圍繞技術成熟度統籌產業政策與競爭政策著力點。未來產業、新興產業與傳統產業是基于這種技術成熟度來劃分的，不同類型產業發展需要相應不同的產業政策和競爭政策結合，可以基于技術成熟度尋求產業的著力點是有差異的。

第三，以綜合整治“內卷式競爭”推進統一大市場建設。包括部分戰略性新興產業在內的制造業，已經出現了“內卷式”競爭的問題，也就是三中全會談到構建強大的國內市場同時要建設統一大市場要解決的關鍵問題。接下來我們詳細分析這三個方面。

一、從“以實體經濟為支撐”到“以先進制造業為骨干”

“構建以先進制造業為骨干的現代化產業體系”這一表述為現代化產業體系的建設指明了更具體、更明確的方向，反映了隨著發展階段推進，對現代化產業體系的認識不斷深化。原先強調以實體經濟為支撐，旨在鞏固實體經濟根基，本次四中全會仍將其列為首要任務。經濟韌性根本上依賴于實體經濟，而制造業則是實體經濟核心，工業與農業為其主體部分。四中全會突出了制造業作為實體經濟核心的地位，意味著在實體經濟整體框架下，進一步強調以先進制造業這個實體經濟核心為現代化產業體系的骨干。

“十五五”期間，我國經濟發展進入新階段，強調“以先進制造業為骨干”具有深意。我國的制造業門類齊全、增加值占比占到30%左右。若僅從制造業增加值占比看，我國已實現中華民族偉大復興的目標。根據經濟史學者的長周期測算，1750年工業革命前，中國制造業增加值占全球約三分之一；雖曾錯失多次工業革命機遇，但目前從規模上已恢復工業革命以前中國制造業增加值在全球占比水平，從這個意義上看可以認為是實現了“中華民族的偉大復興”。當前核心任務在于在新一輪科技革命與產業變革背景下，深入推進新型工業化。制造業正朝著智能化、綠色化、融合化及高端化方向發展，例如數智化與高端化相結合。在此階段，以先進制造業為骨干作為現代化產業支撐，符合發展需要。

“十四五”期間，我國已基本實現傳統意義的工業化。基于人均GDP水平、傳統制造業占比、城市化率、就業結構等指標綜合判斷，至2024年，我國處于工業化后期后半段，接近后工業化階段。“十五五”期間，應在傳統工業化實現基礎上，進一步深化新型工業化進程，推動實體經濟與制造業向智能化、綠色化、高端化及融合化轉型。值得自豪的是，正是憑借雄厚的工業化基礎，我國才能在前沿產業領域與世界各國展開競爭、合作與發展。

因此，從以實體經濟為支撐到以先進制造業為骨干的現代化產業體系，包括保持制造業合理比例，是四中全會的重要要求與創新亮點。當然，從制造業比例看也存在一定的問題：中國制造業占比下降速度較快，存在“過快過早去制造業化”問題。但從制造業全球占比看，近些年我國占比持續上升。制造業這種國內占GDP下降和在全球制造業占比上升的內外“剪刀差”現象，在新型工業化背景下，制造業與服務業的融合，尤其是生產型服務業融合及制造業數字化，可能導致對制造業增加值的統計標準國內外存在差異，在一定程度上推動形成“剪刀差”現象。

二、圍繞技術成熟度統籌產業政策與競爭政策著力點

產業體系建設在當前階段尤為關鍵。以往討論產業政策適用性時，常基于工業化階段進行動態分析：在工業化初期和中期，產業趕超發展方向明確，尤其后發國家實施趕超戰略時，產業政策作用顯著；至后期接近后工業化階段，產業前景不確定性增強，則更強調競爭政策，通過市場競爭篩選或試錯機制推動發展。當然工業化過程的每一個階段都并非單一政策取向，而是側重不同。工業化階段特征與產業技術和新興技術的成熟度密切相關：未來產業、新興產業及傳統產業的技術成熟度各異，產業政策與競爭政策的統籌發力點亦需差異化配置。

例如，未來產業若技術路徑尚未明晰，需依靠大量民營中小企業進行試錯探索，此時應強化競爭政策，鼓勵創新活力；產業政策可發揮方向引導作用，如政府基金作為引導基金，而非大規模直接投入。新興產業技術方向相對明確，需實現規模化發展時，政府應在產業政策上加大支持力度。傳統產業轉型升級過程中，規模標準尤其是技術標準引領作用突出，產業政策應聚焦標準引領及配套基金、轉型升級基金推動。

另外，這類也具體探討一下研發投入問題。2024年，我國研發投入總額約3.6萬億元，研發投入占GDP比重已達2.68%，預計今年將再增0.1個百分點，這與發達國家水平相當。但基礎研發投入占比僅7%左右，遠低于發達國家10%-15%的水平。我曾建議能否在“十五五”期間大幅提高至12%，現在看五年內提升4個百分點難度較大。難點在于企業基礎研發投入主要依賴政府投入，而國外企業基礎研發占比較大。推動科技創新與產業創新深度融合，需企業特別是大型企業加大基礎研發投入，許多發達國家基礎研發中企業占比達到50%以上。四中全會精神也在強調，企業作為研發投入的主體，需要在基礎研發上加大投入力度，形成“0到1”、“1到N”的完整創新鏈條，以彌補我國科技創新和產業創新之間深度的溝壑和體制機制短板。此路徑符合未來產業、新興產業至傳統產業轉型升級的發展邏輯，企業應成為創新主體。目前，企業基礎研發投入仍顯不足。

此外，企業分為國有企業與民營企業。在發展新質生產力過程中，社會主義基本經濟制度以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，有利于促進新質生產力提升。總體上，各方均應努力推動新質生產力發展，但在技術創新定位上，大型國有企業尤其是央企應聚焦行業共性技術研發，發揮行業龍頭或產業鏈鏈主作用；現在央企管理的大力的研究院所，應該逐步回歸公益定位，強調行業共性和技術研發。

民營企業則需通過完善市場環境，通過競爭政策鼓勵其通過試錯式創新，培育大量中小民營企業、高科技企業、專精特新企業，包括文件中提及的“獨角獸企業”，另外還有“瞪羚企業”，競爭政策需為此提供保障。概括地說，基于技術成熟度曲線，討論基礎研發、政府與企業關系、國有與民營企業在創新中的定位至關重要。當前過度競爭問題突出，傳統制造企業陷于紅海市場，依賴低價競爭，這要求我國產業政策應更強化創新激勵環境。特別值得提及的是，我們常希望戰略性新興產業實現規模化，此過程雖有必要，但若對多數戰新產業的產能進行補貼，例如新能源汽車產業，則很可能很快陷入“內卷式”競爭轉態，這種產業的產業政策應轉向限制對產能的補貼，更加強調對技術創新環節的補貼。

總之，當前有兩方面政策導向值得強調：一方面，企業戰略需從“紅海”轉向“藍海”，通過創新尋找第二成長曲線。這意味著產業政策應更基于鼓勵創新導向進行設計；另一方面，國有企業尤其是中央企業，其創新方向應側重于行業共性技術的定位，民營企業通過創新政策實現顛覆式創新。例如，DeepSeek在杭州的產生，得益于競爭性生態，而非國有企業或資源密集區域，此點凸顯競爭政策的重要性。黨的二十屆三中全會已明確了發展未來產業、新興產業和傳統產業轉型升級的體制機制：未來產業需要確立穩定增加投入的機制，這要依托天使基金、風險基金等。要發展耐心資本；戰略性新興產業應規范有序發展；傳統產業以國家標準引領，推動綠色化、智能化深度轉型。此舉體現了習近平總書記“因地制宜發展新質生產力”的要求。

三、以綜合整治“內卷式競爭”推進統一大市場建設

“內卷式競爭”當前已成為推進統一大市場建設的基礎性問題。發改委鄭柵潔主任在答記者問中強調統一大市場需整治“內卷式競爭”。“內卷式競爭”不僅是微觀企業間的問題，也是宏觀經濟問題。例如，CPI持續低于今年2%和以前3%的政策目標，就與此現象直接相關。這次我們提出縱深推進統一大市場建設，要求基礎制度、基礎設施、市場監管執法、政府行為、資源要素市場“五統一”以及對內對外的“一開放”，應該說“五統一、一開放”對在一定程度上治理“內卷式”競爭會有關鍵的作用。

這里特別分析一下強調政府行為統一問題。我們知道，我國分析市場與政府的關系時，地方政府是單獨可以列出一方的，是中央政府、地方政府與市場的關系。實際上，一直以來，地方政府一直是經濟增長的重要推動力。

以往地方政府在招商引資的“內卷式競爭”是推動我國經濟快速增長的重要動力，但現在統一大市場建設要求統一地方政府行為，這意義在于實現全國效率最優、要素自由流動。若地方政府僅著眼于本地經濟發展，招商引資等促進經濟發展行為尺度不統一，將影響全國整體效率。建設統一大市場特別強調地方政府行為尺度統一，實際上界定了有為政府的邊界。各地政府通過免費土地、補貼、稅收等手段相互競爭，不利于全國統一大市場建設。此點很關鍵，與“內卷式競爭”問題密切相關。

“內卷式競爭”成因復雜，涉及宏觀、中觀、微觀多重層面。從大的方面看，制造業產能龐大具雙刃劍效應：外需收縮的過程中如果轉向國內大市場，龐大制造業產能相對國內需要過剩，這會引發價格下行與企業低價競爭。

從產業組織形態來看，除了地方政府作為經濟主體影響產業供給與產業鏈布局外，“平臺”對“產業鏈內卷”影響較大。實際上，與“內卷式”競爭相關的“產能過剩”問題，對于中國來說并非新問題，歷史上曾經經歷多輪，如上世紀90年代“產能過剩”，以及2015年“供給側結構性改革”中“三去一降一補”的“去產能”任務。但是，本次“內卷式競爭”呈現一個新特征，那就是“平臺經濟”。平臺經濟崛起作為創新成果與數字化成就，值得肯定和鼓勵發展，但是“平臺”在一定程度上卻引發全鏈條內卷。這不再是單一的、同類型企業和同類型產品價格內卷，而在于整個鏈條內卷，即“平臺”主導企業擠壓上游與下游價格，掌握定價話語權，涉嫌壟斷與不正當競爭行為。傳統制造業利潤趨薄與平臺利潤高企直接相關，因平臺掌控大量消費者，壓降供應商價格。此外，中小企業數量持續增加，大中小企業間競爭亦導致壓價行為。這些從宏觀、中觀、微觀三方的市場結構變化，引致企業諸如定價等競爭行為改變，最終影響績效、利潤與創新，“市場結構轉變——企業競爭行為變化——企業績效改變”形成“內卷式競爭”現象產生的基本邏輯。

制造業已拓展至新能源汽車等產業，其利潤率呈下降趨勢，“內卷式競爭”問題日益顯現。反之，在戰略性新興產業發展中，需注重競爭政策與產業政策的協調：何時針對規模化階段提供補貼？何時應及時退出？需準確把握技術成熟度、市場成熟度及產業成熟度，實現有效協同。產業政策與競爭政策協同非簡單有無問題，而是如何適時組合。以往的研究是宏觀上按工業化階段劃分，現需具體至產業與技術成熟度，深化相關研究。

政府作為重要主體，需推動建設現代化產業體系以在推動未來產業、戰新產業及創新產業的升級，這需要圍繞高質量發展建立績效考核體系。各地區可劃分為經濟開發區、生態保護區及安全發展區（如產業安全、糧食安全、邊境安全）等，績效考核指標應差異化設置，：生態區側重綠色化導向，安全區強調規模與穩定。并不是所有區域均追求和重視GDP增速。總體上，我們應遵循創新協調、協調、綠色、開放、共享的原則，統籌發展與安全，推進高質量發展，涉及相應指標體系。“十四五”規劃設有20項指標，“十五五”將進一步細化，如首次提出提升居民消費率指標，鼓勵提高居民消費水平。地方層面需制定個性化指標，不僅權重有所差異，地級市更應實施定制化考核指標，實事求是引導地方政府從惟GDP主義轉向高質量發展導向。考核績效體系如同指揮棒，其優化至關重要，是保障我們貫徹落實四中全會精神的關鍵，未來需繼續進一步深入探索。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。