全球南方推動全球網絡空間治理走向“平權之路”

陳東曉

上海國際問題研究院院長

自習近平主席2015年首次提出“構建網絡空間命運共同體”理念以來，全球網絡空間治理進入由“少數主導”向“多方協同”加速轉換的關鍵階段，以網絡空間命運共同體為價值引領的多邊進程持續推進。然而，在泛安全化與大國競爭的疊加作用下，數據跨境、平臺互操作、人工智能安全與關鍵信息基礎設施安全等議題面臨更嚴峻的不確定性挑戰。與此同時，全球南方已逐漸從“被治理對象”躍升為規則共建者、公共品供給者與秩序穩定器，其作用與地位日益具有決定性意義。其一，全球南方國家以發展為導向，將“有意義的連接”“數字公共產品”與“能力建設”作為新績效標準，為各方提供共識基礎。其二，通過區域與跨區域規則試驗——如數據保護框架、人工智能倫理等形成更具包容性的制度擴散路徑，為多邊治理提供可操作的制度供給。其三，借助公共品與能力外溢——如基礎連接、開源軟件與合規工具等降低參與門檻，增強中小國家持續參與治理的能力。

可以說，正是全球南方的興起推動了全球網絡空間治理走向“平權化”。更為重要的是，這一進程不是權力版圖的簡單置換，而是議程、能力與責任的再分配；不是推倒重來，而是在不拆除既有秩序框架的前提下實現結構更均衡、過程更公開、結果可共享。全球南方的集體“在場”，既為去碎片化提供現實抓手，也為構建網絡空間命運共同體注入持續動能。

全球網絡空間治理的機遇與挑戰

全球網絡空間治理正處在結構再平衡的關口，一端是全球南方加速“在場”的歷史性躍升，另一端是大國博弈、標準競爭與安全化趨勢疊加的外部張力。如何在碎片化壓力下，以發展托底安全、以公共產品對沖意識形態分歧、以多邊多方協同修復互信，決定了“平權化”能否由理念走向實踐。

——結構性機遇：從議程邊緣走向治理中軸

過去十年，全球南方國家在數字基礎設施、數據治理、網絡安全與人工智能倫理等領域的制度參與度和話語影響力顯著提升：一是能力基礎更穩固。區域性海纜、互聯網交換點（IXP）、移動寬帶普及率、云基礎設施與數據中心布局呈加速態勢，其中非洲、東南亞、拉丁美洲的“跳躍式”擴張縮短了與發達經濟體的結構性差距。二是多邊合作更緊密。非盟、東盟、阿盟、金磚擴員以及“77國集團和中國”等機制內，圍繞數據主權、數字減貧、數據跨境、網絡安全協作的共識表達更頻密。三是規則訴求更明確。從“被治理對象”轉為“規則共同體”的愿景愈加清晰，以包容、公平、發展導向為核心的規范預期，正成為新一輪全球數字治理的價值錨。

在制度方面，多邊機制的再中心化進程加速推進。聯合國主導的《全球數字契約》確立了開放、包容、安全和以人為本等共通原則，在數據跨境、人工智能、平臺責任、數字包容與能力建設上提供最低共識與后續協同框架；聯合國政府專家組（UN-GGE）與開放成員工作組（OEWG）雙軌互動、多機構（國際電信聯盟、聯合國教科文組織、聯合國貿易和發展會議等）專業分工的橫向聯動，增強了調和功能并為南方議題提供“制度入口”。

在治理主體方面，多利益攸關方之間的協同治理持續深化。以聯合國互聯網治理論壇（IGF）為樞紐的多方參與和以聯合國為核心的多邊機制加速耦合，標準社群（互聯網工程任務組/萬維網聯盟）、技術企業、學術智庫與民間社會被更系統性地納入不同層級與專題議程，治理供給從政府單一維度擴展為“政府—市場—社會”協同的復合供給。

——持續性挑戰：大國博弈的外溢與體系性“裂解風險”

當前，全球網絡空間治理體系面臨大國競爭所帶來的深度沖擊，安全化與陣營化趨勢仍未緩解，部分國家以“清潔網絡”“去風險化”為名推行排他性制度安排，并借助高科技出口管制、域外法律制裁與長臂管轄等手段，對數據跨境流動、信息產業鏈協作與技術標準協同進行干擾，甚至可能引發全球網絡空間治理架構出現斷裂和分解。

在規則與標準方面，多元體系競爭日趨復雜，軟法、硬法、技術協議和市場慣例相互交錯、彼此競合。歐盟通過《通用數據保護條例》（GDPR）、《數字市場法》（DMA）、《人工智能法案》（AI Act）等一系列規制工具，不斷向外輸出以個人權利和倫理為核心的規范性力量；美國則憑借其在市場、技術與同盟體系中的傳統優勢，持續鞏固其全球數字生態的主導地位；中國及新興經濟體則主張“主權、安全、發展”三位一體的平衡治理邏輯。不同規則體系之間缺乏協調，導致跨國企業合規成本急劇上升，國際互認與合作機制推進困難。

此外，治理資源與能力分配不均衡的問題依然突出。最不發達國家和內陸發展中國家在基礎設施覆蓋、專業技術人才、制度能力與融資機制等維度仍面臨嚴重短板，普遍存在網絡連接不足、國內政策協調不暢、國際機制融入困難等結構性困境。即便在接入層面有所改善，“有意義的連接”的實現程度仍然有限，“設計即安全”等規范性要求更因基礎能力不足而難以落地。這些“能力鴻溝”不僅制約全球南方國家有效參與全球數字治理，也可能進一步加劇不同國家之間的發展落差和體系斷層。

——十年節點：從理念到制度的二次躍遷

構建網絡空間命運共同體理念提出十年來，為全球網絡空間治理的結構性重塑，尤其是推動治理平權提供了重要的理論指導和實踐依據。該理念所倡導的“尊重網絡主權、維護和平安全、促進開放合作、構建良好秩序”四項原則，以及圍繞“基礎設施聯通、網絡文化交流、網絡經濟發展、網絡安全保障、治理體系構建”五大領域的主張，與聯合國《全球數字契約》所追求的開放、包容、安全和以人為本的治理目標高度契合。這種價值與路徑的一致性，為推進全球數字治理從理念共識邁向制度構建、從倡議宣示轉向實質行動創造了有利條件。

在這一進程中，全球南方國家正逐漸從規則的接受者轉變為共同制定者，其訴求和能力建設日益成為實現治理“平權化”的關鍵動力。實現治理體系有效躍遷的關鍵在于，以發展議題統籌安全關切，使安全治理擁有更為堅實的可持續發展基礎；將能力建設深度融入規則制定過程，支持全球南方國家更有效地參與國際規則構建；通過多邊機制與多方利益相關者協同的“復合型”治理模式，有效應對當前互聯網治理的碎片化風險。這些舉措共同為構建更加平等、包容、共享的全球互聯網治理體系提供了切實可行的路徑。

全球網絡空間治理的“平權之路”

全球網絡空間治理的“平權化”道路并不意味著建立“反向霸權”，而是在基本維持現有秩序框架的前提下，通過提升全球南方國家在規則制定與制度參與中的能力，推動實現治理重心轉移、權能結構擴展、決策過程多元以及治理成果共享。這一系統性轉型需依賴全球南方國家在多個維度共同發力，具體路徑主要包括四個方面：

第一，在議題設置方面，應從“被動適配”轉向“主動定義”。全球南方需積極設置符合自身發展需求的議程，將數字減貧、普惠連接、數據主權、數據跨境流動、平臺治理、人工智能倫理與能力建設等議題整合為“發展、安全、權利”聯動的復合議程，從而增強整體抗干涉能力和議程韌性。同時，應依托非盟、東盟、阿盟和拉共體（拉美和加勒比國家共同體）等區域機制，系統推進“議程起草、區域共識、全球提交”的升維鏈路，提升全球南方國家在全球治理中的話語權。此外，還應推動將“有意義的連接”“數字公共產品”及“能力建設”等訴求納入聯合國后續機制與年度評估，確保多邊決策機制切實響應全球南方國家的現實需要。

第二，在機制創新方面，應實現從“席位平等”到“能力對等”的跨越。需構建“以多邊為主軸、區域為副軸、專題為支軸”的協同治理架構：以聯合國機構承載全球共識與基線規則制定，以區域組織推進區域內規則協調與互認，并以開放成員工作組、互聯網治理論壇、《全球數字契約》后續機制及人工智能全球治理高級別會議等專題論壇推動技術性議題迭代與合作。在數據跨境、人工智能治理、平臺責任等爭議領域，可優先開展全球南方國家之間的“制度沙盒”與互認試點，通過雙邊或區域實踐積累信任與經驗，逐步擴展為多邊規則，以降低規則碎片化帶來的風險。

第三，在能力建設方面，應推動從“規則輸入”到“能力外溢”的轉變。全球南方國家需統籌推進數字基礎設施與治理軟實力建設：在硬件層面，加強海纜陸纜、互聯網交換點、邊緣數據中心及星地融合網絡等“硬聯通”投入；在軟能力層面，則應開展數字治理培訓、法律規范起草支持、國際標準制定資助及網絡安全應急協作機制建設。同時，應大力發展“數字公共產品”，包括開源協議、輕量化軟件棧、多語種AI模型、開放數據集與電子認證等信任服務，為中小國家提供“開箱即用”式能力支持，顯著降低其數字融入與合規門檻。

第四，在鏈路治理方面，應推動從“全球化單中心”到“多節點互聯”的轉型。需支持全球南方國家之間建立區域互聯網交換中心、跨區域帶寬互聯、內容本地化緩存與計算機安全事件響應團隊（CSIRT）、計算機應急響應團隊（CERT）協同機制，增強區域網絡韌性與自主性。在合作治理方面，應建立跨國威脅通報、事件歸因協作與應急演練機制，推動大型平臺在全球南方國家履行透明度報告與算法審計義務，構建“風險共識、響應協同、問責對齊”的治理閉環，實現真正意義上的風險共擔與共治。

全球南方的“平權之路”，本質上是通過制度性賦能與結構再平衡實現治理權能擴容、過程共治和利益共享。其根本邏輯在于以發展為導向凝聚共識，以能力建設緩沖分歧，以機制創新容納差異，從而有效抑制大國競爭的負面外溢，推動全球互聯網治理向更加包容、公平、可持續的方向演進。

構建網絡空間命運共同體理念下的中國角色

構建網絡空間命運共同體理念提出十年來，逐漸從價值倡導走向制度塑形，為全球網絡空間治理提供了“可對話的價值敘事”“可對接的制度框架”“可轉化的行動路徑”。中國的角色正在從理念引領者、共識構建者走向公共品供給者與秩序協同者。概言之，中國對全球網絡空間治理“平權化”的推動主要體現在四個宏觀維度：

第一，以原則為治理基礎，為“平權化”提供穩定的價值和行為準則。“尊重網絡主權、維護和平安全、促進開放合作、構建良好秩序”四項原則，既呼應全球南方國家對發展權、主權與安全的核心訴求，也與《全球數字契約》所倡導的開放、包容、安全和以人為本等價值理念相兼容，成為跨體系、跨地域對話的“原則錨”。中國始終堅持安全與發展并行，以發展議程緩解過度安全化帶來的結構性壓力，以務實合作與能力建設增強國際互信，避免治理走向陣營對立與零和博弈。

第二，以倡議為合作橋梁，構建多邊多方協同的議程平臺。中國提出的《全球數據安全倡議》《全球人工智能治理倡議》等一系列倡議，覆蓋發展、安全與倫理等多維議題，形成互補性倡議組合，為國際社會提供了凝聚共識的議程基礎。這些倡議既可與聯合國框架下的《全球數字契約》、開放成員工作組及互聯網治理論壇等主流進程對接，也能融入金磚國家、上海合作組織、非盟、東盟等區域機制，在政府與多利益攸關方之間形成有效協同，減少碎片化議程，提升治理合力。

第三，以行動方案為實踐路徑，推動共識向共治轉化。中國堅持以發展為導向，將“有意義的連接”“數字公共產品”和“能力建設”作為優先行動，持續加強網絡基礎設施、跨境互聯與數據生態等公共性供給，為全球南方國家提升實質參與治理的能力提供支撐。在治理推進過程中，倡導“先對話、后試點、再推廣”的漸進路徑，通過雙邊/區域互認和實踐探索逐步擴大合作范圍，以自下而上與自上而下結合的方式促進規則兼容。在數據跨境、人工智能治理等敏感領域秉持包容性原則，采取“最大公約數”策略，吸引不同國家共同參與。

第四，以理念倡導引領治理敘事，塑造可共享、可信賴、可持續的治理愿景。中國積極推動治理理念從“技術中心”轉向“人本中心”，強調科技向善和以人為本，將促進人的尊嚴、機會平等和共同福祉作為根本目標。倡導以共建共享替代單邊輸出，以對話協作替代對抗脅迫，在相互尊重基礎上推進跨文明、跨發展階段的合作，構建“多邊—多方”復合型治理體系。同時，致力于減少治理碎片化，支持在聯合國框架下形成具有普遍約束力的規則與倫理原則，鼓勵區域層面深化互聯互通與規則互認，構建多層次、有機協同的全球秩序。

面向“平權化”的全球網絡空間治理，原則是“錨”，倡議是“橋”，行動方案是“徑”，理念倡導是“魂”。中國在構建網絡空間命運共同體理念下的角色，正是在這四個維度上提供穩定的價值坐標、搭建可協同的議程平臺、規劃可轉化的行動路徑、塑造可信賴的治理敘事。其總體目標不是替代任何一方，而是以發展為先、以包容為本、以合作為徑，在全球南方崛起與大國牽扯的雙重張力之間，推動全球網絡空間治理走上一條更加公平、開放、包容與可持續的“平權之路”。

全球網絡空間治理的“平權化”不是技術分工的微調，而是全球數字秩序的再平衡工程，是從單點主導轉向多點協同的結構性重構。這一路徑與網絡空間命運共同體的歷史演進高度同頻——前者提供實現方式，后者錨定價值方向；二者相互校驗、相互增益，把“發展共同推進、安全共同維護、治理共同參與、成果共同分享”從理念轉變為制度事實。全球南方在此進程中不是變量，而是戰略支點。其以發展重塑議程權重，以公共品與能力外溢降低制度門檻，以區域—跨區域試點夯實可操作性，形成面向全球的“非對抗性增量供給”。這既擴展了跨陣營的最小共識，也為不同制度與發展階段國家保留差異化參與和漸進趨同的路徑，從而有助于在結構上穩住當前的全球化趨勢，在功能上修復由大國競爭帶來的“裂解效應”。

來源：《中國網信》2025年第10期