迎合MAGA選民是否可行？特朗普關稅分紅的三重障礙探析

* “中美友好互信合作計劃”是由復旦發展研究院和豐實集團共同打造的中美關系研究的學術平臺

2025年11月，美國政治舞臺因特朗普的一項公開承諾再度掀起熱議。在其核心社交平臺Truth Social上，特朗普以極具煽動性的口吻宣稱，聯邦政府通過征收進口關稅已實現“萬億美元級收入”，并將基于這筆收益向除高收入群體外的全體美國民眾發放每人至少2000美元的“關稅分紅”（dividend）。他同時將反對關稅政策者斥為“傻瓜”，高調渲染關稅帶來的經濟成效——“美國已成為全球最富有、最受尊敬的國家，通脹幾近為零，股市與民眾401k退休賬戶均創歷史新高，國內工廠與投資熱潮涌動，萬億關稅收入將助力償還37萬億美元的巨額國債”。這條推文迅速獲得數萬轉發與點贊，成為特朗普鞏固MAGA（讓美國再次偉大）核心選民支持的重要宣傳抓手。

圖為特朗普在社交媒體Truth Social上關于向民眾發放2000美元的發言。圖片來源：Truth Social。

從政策表述來看，特朗普的“2000美元分紅”提議以關稅收入為明確資金來源，精準錨定中低收入群體的民生訴求，延續了其“美國優先”理念下“以貿易政策反哺國內民眾”的敘事邏輯。《時代》周刊、《衛報》等多家主流媒體隨即跟進報道，將此提議解讀為特朗普在政治博弈關鍵期的標志性表態——彼時其以《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）為依據推行的全球普遍關稅政策，正處于美國最高法院的最終審理階段，面臨“越權征稅”的憲政質疑，而向民眾直接發錢的承諾，無疑是其爭取民意支持以對沖司法風險的重要策略。

然而，這項看似“普惠”的政策承諾，從誕生之初便暗藏多重現實困局。特朗普口中“萬億美元級關稅收入”的真實性已遭數據駁斥——美國政府公開報告顯示當前關稅總收入僅約2000億美元。而根據皮尤研究中心去年的一項研究，如果將股息發放給美國中低收入家庭，這將涵蓋超過80%的美國總人口，即超過2.74億人。據此，預算缺口構成了特朗普相關政策承諾落地面臨的最直接挑戰。相較于這一表層制約，更為核心的問題在于，分紅方案的資金來源（即關稅收入）所涉合法性爭議，及其可能誘發的通脹連鎖效應，二者與預算缺口共同構成了該政策落地實施的三重核心制約障礙。本文將圍繞這三大障礙展開深入剖析，探究特朗普關稅分紅提議的可行性邊界，及其背后折射的美國行政權與立法權、司法權的深層博弈。

圖為皮尤研究中心一項針對美國收入階層劃分的調查。圖片來源：Pew Research Center。

01

障礙一：財政預算缺口

2025 年夏天以來，特朗普多次在集會和社交媒體上把關稅收入說成是一筆“巨大的盈余”，并在 11 月 9 日的社交媒體帖子里正式提出，要用這筆錢向“中等收入和低收入”美國人發放“每人至少 2000 美元”的“關稅分紅”，同時承諾把“高收入人群”排除在外。他聲稱廣泛征收的全球關稅讓美國“賺進了數萬億”，并多次用“股東分紅”的隱喻，把美國公民描繪為分享關稅收益的“股東”。

目前，特朗普政府仍在討論如何具體落地這項“2000美元關稅分紅”計劃，但主要存在兩種可能可能的發放方案：支票打款模式和稅改打包模式。

支票打款模式

第一種方式是“支票打款模式”，即像疫情時期那樣聯邦政府直接給民眾寄出 2000 美元，這一模式無疑是最貼合特朗普本人宣言、也最符合選民直覺期待的一種設想。具體來說，支票模式基本上要沿用2020年疫情背景下的《CARES 法案》的路線——先由國會立法確立權責邊界，再由國稅局利用現有退稅和直接匯款系統，最后把錢直接發到個人手中。

對于支票發放的對象，目前也有兩種可能性：第一種是只發給中低收入成年人。特朗普自己反復強調要排除“高收入者”，據無黨派智庫“稅務基金會”（Tax Foundation）估計，如果按“年收入 10 萬美元”為推算，大約有 1.5 億美國成年人有資格領取所謂的關稅分紅，那么一輪 2000 美元的支票計劃，財政成本大約在 3000 億美元左右。第二種則是成年人和兒童一起納入，即仿照新館疫情時期的經濟影響補貼（Economic Impact Payments），對成年人和子女都發放同額或接近的現金。在這一假設下，非盈利組織“負責任聯邦預算委員會”（Committee for a Responsible Federal Budget）以“成人+兒童每人 2000 美元”進行情景測算，得出的結果是：一輪支票的總成本大約 6000 億美元，其規模將略高于疫情時期最大一輪的全國性現金刺激。

“負責任聯邦預算委員會”對于“2000美元關稅分紅”計劃的財政規模估算。圖片來源：CRFB。

而不論只發給中低收入成年人還是連兒童一起覆蓋，相比于現有的關稅收入，都存在一定的財政缺口。2025 財年美國關稅收入約為 1950 億美元，盡管相比 2024 年的 770 億美元大幅增長，在聯邦總收入中的占比卻仍不足 4%。而據耶魯大學預算實驗室估計，如果特朗普新一輪廣泛加征關稅全部落實、且不被法院推翻的理想狀態下，未來幾年關稅年收入的上限大致被估算在 3000 億美元左右。那么，如果我們把“只給 1.5 億中低收入成年人發放”視為基準方案，那么其3000 億美元的成本幾乎恰好等于這一理想上限。也就是說，哪怕是在關稅征收最為理想的情況下，關稅這條稅源也要被整塊拿去才足以支撐發放“稅收分紅”。而如果按照“成人+兒童都發”的 6000 億美元發放版本下，關稅缺口則更為顯著。

稅改打包模式

第二種方式是“稅改打包模式” ，即2000 美元的關稅紅利并不以顯性的支票形式出現，而是被整合到一系列不同的減稅法案之下。財政部長貝森特在多次訪談中都刻意淡化直接“發錢”，強調紅利“可以有很多種形式”，并嘗試把話題引回到已經通過的《大而美法案》中的一攬子減稅安排，具體包括：小費免稅、加班收入免稅、社會保障金不再征稅、汽車貸款利息可以扣除、兒童稅收抵免上調等。在這種設計下，無須再歷經復雜冗長的國會立法，只需通過國稅局的日常征管中的調整便能直接落地。而在政治宣傳中，特朗普政府也可以宣稱“我們用關稅給你減了稅”，并用稅收數據證明，中低收入家庭在各種減稅項目疊加后，一年里確實“少交了大概 2000 美元”。

美國財政部長斯科特·貝森特在“福克斯與朋友們”節目中透露特朗普政府的“關稅分紅”計劃。圖片來源：福克斯新聞。

從條款指向看，這套減稅方案明顯針對的是特朗普支持基礎中的關鍵群體：依賴小費和加班工資的服務業與藍領工人、需要貸款購車的工薪家庭、依賴社會保障的老年人、以及有子女的中低收入家庭。比如，小費收入和加班收入在一定額度內可以從應稅所得中扣除，購車貸款利息在限定范圍內可以抵稅，老年人享有額外的專項扣除來沖抵社保福利稅負，而所謂 “Trump Account”（為新生兒一次性注入一筆政府資金）則把“面向下一代的紅利”制度化。這些零散的減稅項目疊加起來，覆蓋了廣泛的工薪和家庭群體，在敘事上很容易被包裝成“面向美國工薪階級的關稅紅利”。

通過把若干減稅政策統統納入“關稅紅利”敘事之下，特朗普政府既可以宣稱“關稅紅利已經到位”，又能夠盡量避免冗長的國會立法和一次性巨額現金發放對預算的劇烈沖擊。然而，稅改打包模式下的“關稅紅利”與其說是一種真正意義上的“用關稅為民眾分紅”，不如說是對既有減稅政策的重新命名和再包裝，無法避免在財政現實上繼續擴張聯邦政府的結構性赤字。“負責任聯邦預算委員會”對《大而美法案》的評估顯示，這部法案在未來十年將顯著削弱聯邦稅收，凈減收估計在五萬億美元量級，而同期即便把現有關稅和新增關稅全部算在內，十年內額外帶來的關稅收入大致也只有三萬億美元，而且還要承擔貿易報復和進口萎縮的風險，存在明顯的財政缺口。

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障礙二：法律與制度障礙

特朗普“關稅分紅”提議的法律與制度障礙，本質是其行政權擴張與美國“三權分立”憲政框架的系統性沖突。該沖突聚焦于兩個核心命題：一是總統能否以“國家安全”為名僭越國會專屬關稅征收權。二是行政機關能否繞開立法程序直接支配關稅收入用于民生支出。如果兩個命題的結果是否定的，特朗普不僅不可以將“關稅分紅”付諸實踐，甚至還要退回關稅收入。這兩個命題分別通過司法審查與立法制衡形成雙重制度壁壘，而最高法院對關稅合法性的終局裁決，將成為界定行政權與立法權邊界的關鍵憲政節點。

憲政根基：

憲法對關稅權的專屬配置與歷史法理確認

美國聯邦憲法通過明確的權力劃分確立了關稅權的歸屬，構成制約特朗普關稅政策的首要法理屏障。美國憲法第一條第八款明確規定：“國會有權賦課并征收直接稅、間接稅、關稅與國產稅，以償付國債、提供合眾國共同防務與公共福利”，該條款從根本上確立了國會對關稅的專屬立法權與征收權，將行政機關排除在關稅設定與調整的核心權限之外。這一憲政配置的邏輯在于，關稅作為涉及全民利益的財政工具，其征收與使用必須體現代議制民主的意志，而非行政機關的單方決策。

美國司法體系通過長期判例，進一步固化了“關稅即稅收”的法理原則，從司法層面阻斷了行政機關對關稅權的覬覦。早在1819年《United States v. George》案中，最高法院即明確裁定“所有貨物入境時征收的款項均屬國會專屬管轄的‘關稅’”；1901年《Fairbank v. United States》案與1998年《U.S. v. U.S. Shoe Corp.》案則進一步拓展了該原則的適用范圍，明確“凡以國家名義征收并上繳國庫的強制性貨幣負擔，無論冠以‘調控費’‘制裁金’等何種名目，本質上均屬憲法意義上的‘稅’”。這些判例共同構建了“形式外觀不影響實質認定”的司法審查標準，為駁斥特朗普政府的“關稅非稅收”辯護提供了堅實的法理依據。

司法審查：

行政權目的論規避的破產與程序正義的強化

特朗普在2025年上臺后，為了實現其“貿易再平衡”的目的，以《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）為依據，宣布對全世界征收10%的“基礎關稅”和對特定國家的“對等關稅”。特朗普政府將此舉列為“緊急國安應對”與“避免美國在國際貿易中長期受損的必要行動”，是為了“保護美國供應鏈、維護國家主權、迫使他國遵守公平貿易原則，并為美國工人贏得尊嚴”。

特朗普政府試圖以《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）為依據，將普遍關稅包裝為“國家安全管控措施”，本質是通過“目的論規避”突破憲政分權限制。該法1977年立法時的核心授權是“總統在國家緊急狀態下調控、禁止涉外交易或凍結外國財產”，其立法記錄明確排除了“征收款項”的權限，歷屆政府僅將其用于特定危機下的交易管制，從未擴展至全球范圍的關稅征收。特朗普政府將貿易逆差、制造業競爭等常態經濟問題界定為“國家緊急狀態”，并將關稅描述為“調節性外交工具”，實質是對IEEPA立法原意的刻意曲解，試圖將國會專屬的財政權納入行政外交權范疇。

《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）概念圖。圖片來源：vajiram and ravi。

美國司法系統通過層級遞進的審查程序，系統性地否定了這一規避策略。在案件初始階段，美國國際貿易法院（CIT）即從“權限法定”原則出發，裁定特朗普關稅“超越IEEPA授權范圍”，明確指出其“以監管名義創設影子稅制”的本質，下令撤銷大部分關稅措施。案件進入聯邦巡回上訴法院（CAFC）后，司法審查的層級與強度進一步提升——法院突破“3人小組初審”的常規程序，直接啟動全席審理（enbanc），這一程序在CAFC年均僅適用于1-3件“涉及重大公共利益”的案件，足見本案的憲政分量。2025年8月，CAFC以7:4的表決結果維持原判，判決書強調“數千億美元規模的關稅對國家財政與貿易體系的影響，必須由國會通過明確立法授權，總統不得以‘緊急狀態’為名單方轉移核心權力”，直接援引憲法第一條第八款駁斥了行政權擴張的主張。

而最高法院的審理進程與爭議焦點則進一步凸顯了本案的憲政核心價值。該案從巡回法院裁決到最高法院受理僅11天，從受理到口頭辯論僅57天，創下美國憲政爭議案的審理速度紀錄，羅伯茨大法官將其定義為“憲政層級的最高爭議案”。庭審中，大法官群體的質疑集中于兩點：其一，IEEPA文本未提及“征收”權限，總統的解釋是否構成對法條的過度擴張？IEEPA文本通篇未出現“關稅”“稅收”“征收”等核心表述，其立法授權僅限定于“調控、禁止涉外交易或凍結外國財產”，特朗普政府將“調控進口”曲解為“征收關稅”的權限來源，是否構成對法條的目的性擴張與文本原意的實質性背離——正如巴雷特大法官當庭質詢的，“你能否指出法律條文或歷史上，有將‘調控進口’措辭賦予征收關稅權力的先例？”二，允許總統決定全國關稅結構，是否違反由《West Virginia v. EPA（2022）》案確認的“重大問題原則”（major questions doctrine）與源自《J. W. Hampton, Jr. & Co. v. United States》（1928）判例的“非委任原則”（non-delegation doctrine）？羅伯茨大法官即指出“這種做法的理由是，政府有權對來自任何國家的任何產品，無論數量多少，無論持續時間長短，都征收關稅。我并不是說這種權力不存在，但這似乎是一種非常大的權力，而這種主張的依據似乎并不恰當。”戈薩奇大法官更尖銳質疑“若此邏輯成立，國會是否可將所有對外貿易調控權甚至宣戰權都交給總統？”。

而特朗普本人多次公開宣稱“關稅收入將用于發分紅”的言論，成為最高法院司法認定其“財政目的優先于安全目的”的關鍵證據，徹底瓦解了其“調節性關稅”出于安全目的的辯護邏輯。若最高法院最終維持下級法院判決，不僅關稅政策將面臨無效風險，分紅提議的資金來源也將喪失合法性基礎。

立法制衡：

國會對財政開支的專屬管控與程序壁壘

即便關稅政策暫時規避司法審查，“2000美元分紅”的落地仍面臨國會對財政開支的剛性管控，這一管控源于憲法“開支起源條款”與《預算與撥款法案》確立的制度規則。憲法第一條第七款規定“所有籌款法案必須由眾議院提出”，而“關稅分紅”作為典型的財政支出項目，本質是對聯邦財政資金的再分配，必須遵循“眾議院提案—參眾兩院審議—總統簽署”的完整立法程序，總統無權以行政命令單方啟動。這一制度設計的核心目的，是通過立法權對行政開支權的制衡，確保財政資源的使用符合代議制民主的意志。

當前美國的政治生態與立法實踐，進一步強化了這一程序壁壘。2025年7月，共和黨議員霍利曾提出“每人600美元關稅分紅”法案，該法案因“資金來源合法性存疑、違背財政可持續性原則”被參眾兩院擱置，未進入實質性審議階段。而特朗普提議的2000美元分紅規模是該法案的3倍以上，在聯邦赤字已達1.8萬億美元的背景下，更難獲得兩黨共識——民主黨明確批評其為“政治作秀”，部分共和黨議員也擔憂其加劇財政失衡。更為關鍵的是，若最高法院最終裁定關稅政策違法，已征收的關稅收入將面臨退還進口商的法律義務，國會更無可能為“非法收入對應的支出”啟動立法程序。

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障礙三：通脹壓力進一步推高

除了預算缺口和制度障礙，“關稅分紅”還將帶來通脹壓力。

首先，關稅本身就是典型的“成本推動型通脹”的來源。2018 年特朗普政府就進行過一輪加征關稅，當時造成的關稅負擔幾乎完全落在美國進口商和消費者身上，隨著關稅的加征，美國經歷了中間產品和最終產品價格的大幅上漲、供應鏈網絡的劇烈變化、進口產品種類減少，以及關稅完全轉嫁到進口商品國內價格。今年以來的新一輪關稅政策也將會遵循類似的經濟規律，紐約聯儲主席約翰·威廉姆斯表示，由于特朗普的關稅政策，他預計今年的通脹率將達到 3.5% 至 4% ，遠高于美聯儲 2% 的目標。

紐約聯邦儲蓄銀行主席約翰·威廉姆斯說“由于特朗普的關稅政策，普遍存在的不確定感正變得越來越明顯”。圖片來源：彭博社。

在此基礎上，如果再疊加“關稅分紅”這一層財政刺激，將使得通脹率進一步升高。如果我們以“支票打款模式”進行分析，在宏觀上“關稅分紅”幾乎可以類比一次縮小版的疫情期間的財政刺激。疫情期間，美國三輪現金支票和一攬子財政紓困總規模接近4–5萬億美元，美聯儲內部的研究估算，這種超大規模財政刺激大約推高了美國通脹2.5個百分點左右。若我們按照上文估計的“成人加兒童”一起發放的模式，“關稅分紅”的總規模大約在6000 億美元，那么將有可能在關稅本身推高的通脹的基礎之上，再額外帶來0.2-0.3個百分點的通脹壓力。

更關鍵的是，“關稅分紅”的人群是美國的中低收入家庭，而這部分人群的邊際消費傾向最高，拿到錢后最有可能直接轉化為消費支出。疫情期間的數據表明，低收入群體獲得的現金支票，很大比例在幾個月內就被花掉，用于食品、耐用品和租金等開支。那么在關稅已經抬高進口商品成本的情況下，再向這部分群體集中投放幾千億美元的“紅利”，就相當于在同一批商品和服務上疊加成本推動和需求拉動兩種沖擊：一邊是關稅直接抬高進口和相關替代品價格，另一邊是可支配收入上升拉高對日常消費品和服務的需求。

通貨膨脹歷來是美國選民最關心的問題之一，并將很大程度上決定選舉的結果。而在 2026 年中期選舉的時間窗口下，當前這輪高通脹更顯得格外敏感。截至 2025 年 9 月的過去 12 個月，美國年通脹率仍在 3.0% 左右徘徊，始終高于美聯儲 2% 的目標區間。在普通選民的主觀感知中，持續走高的物價首先會被記在總統頭上，而不會被歸因于復雜的國際環境或美聯儲的貨幣政策。更棘手的是，高通脹正在侵蝕特朗普過去最具優勢的議題——經濟增長與生活成本。如果“關稅分紅”進一步推高物價，那么選民對通脹的不滿很可能會抵消，甚至蓋過分紅或減稅本身帶來的政策紅利。在這樣的通脹壓力和社會情緒之下，特朗普政府提出的“2000 美元關稅分紅”很容易被搖擺選民視為一種“噱頭式操作”：既被懷疑有可能助長通脹，卻又無法從根本上緩解日常生活成本。而最終這種對于特朗普政府的質疑也將傳導至共和黨的中期選舉結果當中。

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來源 | 復旦中美友好互信合作計劃

作者 | 魏博偉 凌嘉亮

排版 | 蒲云濤