深度 | 穩定幣納入虛擬幣監管范疇 涵蓋三大核心考量

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穩定幣監管迎來了重要轉折！

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作者 | 張欣

編輯 | 周炎炎

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近日，中國人民銀行（以下簡稱“央行”）召開打擊虛擬貨幣交易炒作工作協調機制會議。會議強調：“虛擬貨幣不具有與法定貨幣等同的法律地位，不具有法償性，不應且不能作為貨幣在市場上流通使用，虛擬貨幣相關業務活動屬于非法金融活動。穩定幣是虛擬貨幣的一種形式，目前無法有效滿足客戶身份識別、反洗錢等方面的要求，存在被用于洗錢、集資詐騙、違規跨境轉移資金等非法活動的風險。”

央行召開打擊虛擬貨幣交易炒作工作協調機制會議，來源：央行官網

這一監管口徑與2021年十部門《關于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》（以下簡稱《通知》）一脈相承，當時該《通知》已明確比特幣、以太幣、泰達幣（USDT）等虛擬貨幣“不具有法償性”，相關業務活動一律依法取締。

整體來看，這一里程碑式的定調，不僅為長期以來存在爭議的穩定幣監管劃下清晰紅線，更延續并強化了我國對虛擬貨幣的嚴監管框架。據本報記者采訪了解，此次定調將從業務開展、產業布局到風險防控等多個維度，重塑國內穩定幣生態格局。

監管態度：逐步深化、不斷完善

我國對虛擬貨幣及穩定幣的監管并非一蹴而就，而是呈現出逐步深化、不斷完善的鮮明特征，形成了一套動態適配市場發展的治理體系。

回溯監管歷程，早在2013年比特幣興起時期，工信部、央行等五部委便發布《關于防范比特幣風險的通知》，明確提出，比特幣是一種特定的虛擬商品，不具有與貨幣等同的法律地位，不能且不應作為貨幣在市場上流通使用。2017年，工信部、央行等七部委聯合發布《關于防范代幣發行融資風險的公告》，明確禁止代幣發行融資活動，并進一步明確虛擬貨幣不具有與法定貨幣同等的法律地位，從融資源頭遏制風險蔓延。

2021年9月成為監管深化的關鍵節點，前述十部門聯合發布的《通知》正式出爐，將監管力度提升至新高度。《通知》明確指出，開展法定貨幣與虛擬貨幣兌換、作為中央對手方買賣虛擬貨幣等相關業務活動均屬于非法金融活動。在此之后，境內虛擬貨幣交易平臺悉數關閉，相關業務被全面清理。

進入2025年，虛擬貨幣市場的新動向推動監管政策進一步細化升級。一方面，香港《穩定幣條例》于8月1日正式生效，設置穩定幣發牌制度引發市場廣泛關注；另一方面，比特幣等虛擬貨幣價格暴漲暴跌催生投機熱潮，以“穩定幣”為噱頭的非法金融活動也隨之抬頭。不法分子利用這一熱點，以高額回報為誘餌誘導公眾投資實施詐騙，部分還冒用企業名義發行穩定幣，引發機構連續辟謠，多地金融監管部門已就此密集發布風險提示，香港也在同步引導穩定幣市場降溫。

2025年以來，監管層與相關部門的密集動作，更凸顯了對穩定幣風險的高度關注與審慎態度。

2025年6月18日，央行行長潘功勝在陸家嘴論壇上指出，區塊鏈和分布式賬本等新興技術推動央行數字貨幣、穩定幣蓬勃發展，實現了“支付即結算”，從底層重塑傳統支付體系，大幅縮短跨境支付鏈條，同時對金融監管也提出了巨大的挑戰。

2025年7月10日，上海市國資委黨委召開中心組學習會，圍繞加密貨幣與穩定幣的發展趨勢及應對策略開展學習。多地金融監管機構也在同月密集發布穩定幣相關風險提示，形成監管協同聲勢。

值得關注的是，在境內嚴監管的同時，相關討論也延伸至國際視野與政策協同層面。2025年8月1日香港《穩定幣條例》生效，為當地穩定幣發行商提供了明確的監管框架與牌照申請路徑。

2025年10月27日，潘功勝在金融街論壇年會上進一步闡述了監管立場，他提到：“近年來，市場機構發行的虛擬貨幣特別是穩定幣不斷涌現，但整體還處在發展早期。國際金融組織和中央銀行等金融管理部門對穩定幣的發展普遍持審慎態度。10天前，在華盛頓召開的IMF/世界銀行年會上，穩定幣及其可能產生的金融風險成為各國財長、央行行長討論最多的話題之一，比較普遍的觀點主要集中在，穩定幣作為一種金融活動，現階段無法有效滿足客戶身份識別、反洗錢等方面的基本要求，放大了全球金融監管的漏洞，如洗錢、違規跨境轉移資金、恐怖融資等，市場炒作投機的氛圍濃厚，增加了全球金融系統的脆弱性，并對一些欠發達經濟體的貨幣主權產生沖擊。”

從境內十余年來虛擬貨幣監管體系的逐步完善，到2025年穩定幣的火熱發展再到降溫，再到全球對穩定幣風險的普遍共識……多重因素疊加下，此次央行明確將穩定幣納入虛擬貨幣監管框架，既是對過往政策的延續強化，更是應對新形勢的精準施策，為后續監管執法提供了清晰的法律與邏輯依據。

規范深層考量：防范金融風險，維護貨幣主權

要理解央行對穩定幣的定性邏輯，首先需明確其本質屬性與潛在風險。所謂穩定幣，是指利用分布式賬本或區塊鏈等技術，將價值錨定各類法定貨幣的加密貨幣，其核心設計初衷是保證價值相對穩定。但從市場實踐來看，集中擠兌、價值脫錨、流動性不足等問題頻發，穩定幣“爆雷”事件屢見不鮮，其底層風險與資產質量至今仍難以得到有效保證，這也成為監管介入的重要現實依據。

對于央行將穩定幣明確歸類為虛擬貨幣的深層考量，多位業內專家在接受21世紀經濟報道記者采訪時從不同維度進行了系統解讀，核心邏輯均圍繞風險防控、監管協同與貨幣主權展開。

中國政法大學金融科技法治研究院院長趙炳昊首先厘清了定性的法律邊界：“這一界定并非將穩定幣認定為刑法意義上的違禁品，而是把圍繞穩定幣的經營性、居間性及清算性活動納入整治范圍，此舉便于央行、網信、公安等多部門統一執法與協同處置。”

在這一法律框架下，北京銀行法學研究會理事葉凝遙與趙炳昊均認為，防范金融風險，維護貨幣主權是首要考量。葉凝遙指出，央行明確虛擬貨幣（含穩定幣）不具備與法定貨幣等同的法律地位和法償性，這一定性從根本上否定了穩定幣作為“準法幣”的可能性，旨在防止其挑戰以國家信用背書的法定貨幣，特別是數字人民幣的地位，保障貨幣發行權的唯一性和金融系統的穩定性。

中國政法大學法與經濟學研究院助理教授遲舜雨向本報記者強調，近兩年，主要穩定幣發行方的資產儲備透明度受到國際監管機構質疑，多次出現信息披露不足、儲備結構不清等問題，強化了穩定幣潛在的“脫錨”與兌付風險。同時，穩定幣已成為全球加密金融體系的關鍵流動性工具，與高杠桿交易、鏈上借貸等風險業務深度綁定，其波動對市場沖擊性顯著增強。國際上，美國、歐盟、FATF 均發布報告指出穩定幣在跨境洗錢、電詐和地下經濟活動中使用頻繁，跨境流動性強、匿名度高導致監管外溢性擴大。正是在這一全球背景下，中國維持對穩定幣的嚴格定性與管控，符合維護貨幣主權、支付體系安全和防范跨境金融風險的一貫監管理念。

趙炳昊則從貨幣主權與跨境管理視角進一步補充。他表示，穩定幣可在鏈上實現類美元化的即時清算，繞開傳統銀行體系與外匯管制，若大規模使用，可能弱化本幣計價與結算地位，還會增加跨境資金無序流動及“影子支付體系”的外溢風險，此次定性正是從源頭阻斷“貨幣替代”和跨境套利通道的關鍵舉措。

打擊非法金融活動、保護公眾財產安全，是監管定調的另一核心出發點。兩位專家均關注到穩定幣在合規性上的顯著短板——其匿名或半匿名的技術架構，導致客戶身份識別、交易信息追溯等反洗錢（AML）要求難以有效落實。葉凝遙明確指出，這使得穩定幣“存在被用于洗錢、集資詐騙、違規跨境轉移資金等非法活動的顯著風險”，其快速、跨境、隱蔽的特性極易成為違法犯罪工具。

趙炳昊對此進一步細化，認為當前穩定幣在客戶身份識別、交易信息可得性與可回溯性上仍有不足，易被用于電詐流水分拆（記者注：通過多次、小額轉賬分散資金流向）、地下錢莊運作和異常跨境轉移，將其納入“虛擬貨幣”處置框架，能更便捷地“一攬子”適用凍結、報送、懲戒等監管工具。

應對外部環境變化、統一監管口徑，也是此次明確定性的重要背景。2025年以來，國際虛擬貨幣市場波動加劇，比特幣等幣種價格暴漲暴跌引發市場躁動，同時部分人士借助香港等地推出針對穩定幣的專門法規，以“穩定幣”為噱頭大肆炒作概念。葉凝遙認為，央行首次公開對穩定幣進行明確定調，起到了正本清源的作用，旨在壓縮利用“穩定幣”等新概念進行非法金融活動的空間，防止監管套利。

這一舉措也體現了法律與監管口徑的延續性。趙炳昊分析稱，會議重申“虛擬貨幣相關業務活動屬于非法金融活動”“不具有法償性”，將穩定幣視為虛擬貨幣的一種，能與既有對比特幣等的全面禁限形成一致執法口徑，便于跨部門在信息流、資金流等維度協同治理與執法落地。

值得注意的是，這一定性還與數字人民幣（e-CNY）發展形成有效協同。趙炳昊強調，央行推動的數字人民幣是中心化、許可式的法定數字貨幣，而穩定幣屬于私營機構發行的鏈上代幣，二者運行邏輯與治理責任截然不同，統一定性有助于清晰劃分公共貨幣基礎設施與私人代幣的邊界，避免監管套利與市場對兩類貨幣的“混同敘事”。

總體來看，此次央行定調既是對過往監管政策的延續，也是應對市場新變化的主動作為，為虛擬貨幣及穩定幣監管提供了清晰的法律與執行依據，將進一步維護我國金融市場秩序與貨幣金融安全。

未來影響：穩定幣發展空間將收縮

當前對虛擬貨幣非法金融活動的整治導向，正我國對境內穩定幣生態形成多維度影響，其發展空間將持續收縮，這一趨勢已成為行業共識。

在業務層面，穩定幣相關活動的合規紅線已明確劃定。趙炳昊指出，穩定幣相關的發行、推廣、撮合、清算、支付受理、場外兌換等，均將被納入“非法金融活動”的集中治理清單；支付接口、銀行端口、互聯網分發與營銷將同步收緊。對所內USDT鏈上充提、灰色OTC、卡商/碼商等既有鏈路，預期執法將更常態化與精細化。這與會議傳遞的“繼續堅持對虛擬貨幣的禁止性政策”一脈相承，意味著境內任何穩定幣發行、交易、兌換及作為支付工具的行為，都將被認定為非法金融活動并受到嚴厲打擊。

產業發展方向也隨之發生顯著調整。趙炳昊分析認為，在境內收緊的大背景下，穩定幣相關技術與流動性將更多遷移至離岸與區域性金融中心；境內金融科技如涉跨境結算與鏈上資產處理，需轉向監管認可的合規路徑，例如以貿易金融數字化、許可鏈結算或與境外合規機構對接的“鏈下合規、鏈上記賬”模式。

這種導向同樣影響境內機構的境外布局，葉凝遙指出，雖然會議明確針對的是境內活動，但這一強監管信號將深刻影響境內相關主體在境外（如香港）進行穩定幣布局的戰略，其“想象空間將會無限縮小”，更多將局限于跨境支付和供應鏈金融等實際應用場景，且必須嚴格符合相關司法轄區的合規要求。

從風險處置與監管策略來看，趙炳昊認為，考慮到穩定幣生態的交易量與市占仍在高位，以2025年10至11月的數據為例，全球穩定幣總市值已達到約3000億美元，其中USDT的市場占比常年穩定在60%左右。龐大的交易體量和較高的市場占有率，使得對普通居民參與穩定幣交易的監控工作面臨較大壓力。

對于未來監管動向，趙炳昊認為，下一步監管舉措可能是“宣示+工具箱常態化升級”的組合拳，而非技術意義上的“絕對禁絕”。主要原因在于，穩定幣和公鏈是跨境、點對點的開放網絡，完全物理阻斷的可行性與代價都極高，但通過資金、信息和鏈上的持續加壓，可以顯著提高在岸可獲得性與可用性成本，讓其難以在境內形成支付清算與大規模兌付網絡。這也是2021年《通知》以來的治理路徑——“明確定性+取締業務+執法行動+口徑一致”的輿情與消費者教育，此次會議是在新形勢下的再確認與再動員。

監管協同性與技術能力提升將成為未來治理的關鍵支撐。“監管手段將趨向精準化和科技化。”葉凝遙表示，未來監管將深化公安部、網信辦、外匯局等多部門的協同配合，完善政策與法律依據，重點聚焦信息流、資金流等核心環節，通過加強信息共享和提升監測技術能力，以更有效地識別和打擊違法犯罪活動。

趙炳昊進一步強調，目前在我國境內語境下，穩定幣應被視作納入“虛擬貨幣非法金融活動整治”框架的高風險媒介——其本身并非“違禁品”，但圍繞它的經營性和幫助性活動極易觸碰法律紅線。未來監管將通過賬戶側攔截、入口側封堵與鏈上側協查等多重手段，持續壓縮穩定幣在境內的生存空間。