潘功勝：構建科學穩(wěn)健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系

潘功勝 中國人民銀行黨委書記、行長

本文轉載自12月4日《人民日報》。

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黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出，構建科學穩(wěn)健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系。這是“十五五”時期推動金融高質量發(fā)展、加快建設金融強國的戰(zhàn)略舉措，為完善中央銀行制度指明了方向。

一、構建科學穩(wěn)健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系的重要意義

習近平總書記指出，金融是“國之大者”，關系中國式現代化建設全局。中央銀行以維護幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定為雙目標，貨幣政策體系和宏觀審慎管理體系是中央銀行實施宏觀管理的兩項基礎性工具，是實現雙目標的雙支柱。構建科學穩(wěn)健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系，有利于把維護幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定更好結合起來，對于支撐金融強國建設具有重要的意義。

一是加快構建高水平社會主義市場經濟體制的必然要求。習近平總書記指出，金融改革發(fā)展是國家改革發(fā)展的重要內容；金融制度是經濟社會發(fā)展中重要的基礎性制度。“十五五”時期，需要適應社會主要矛盾變化，更好解決發(fā)展不平衡不充分問題；需要建設現代化產業(yè)體系，加快構建新發(fā)展格局；需要持續(xù)推動高質量發(fā)展，提高人民生活品質。這些都要求進一步完善雙支柱體系，從宏觀視角把握好經濟穩(wěn)定增長、經濟結構調整、系統(tǒng)性金融風險防范之間的動態(tài)平衡，為現代化建設營造良好的貨幣金融環(huán)境。

二是推動金融高質量發(fā)展、加快建設金融強國的必然要求。黨的十八大以來，在黨中央集中統(tǒng)一領導下，金融系統(tǒng)有力支撐經濟社會發(fā)展大局，堅決打好防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)，我國金融業(yè)綜合實力和國際影響力顯著增強，為實現第一個百年奮斗目標、第二個百年奮斗目標良好開局作出了重要貢獻。隨著經濟從高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，內外部經濟金融形勢更趨復雜，需要進一步完善雙支柱體系，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，推動金融業(yè)從外延式擴張轉向內涵式發(fā)展，增強金融機構和金融市場穩(wěn)健性，提升金融服務實體經濟質效。

三是完善金融調控框架和中央銀行制度的必然要求。貨幣政策體系和宏觀審慎管理體系是現代中央銀行制度的核心構件，也是相互支持、互為補充的有機整體。2008年國際金融危機表明，幣值穩(wěn)定不等于金融穩(wěn)定，個體金融機構穩(wěn)健不意味著金融體系整體穩(wěn)健。防范化解系統(tǒng)性金融風險，需要補齊貨幣政策和微觀審慎監(jiān)管之間的空白，構建宏觀審慎管理體系。2017年全國金融工作會議要求，強化中國人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范職責。黨的十九大提出，健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架。黨的十九屆四中、五中全會，黨的二十大和中央金融工作會議均對建設現代中央銀行制度作出部署。習近平總書記在2024年省部級主要領導干部推動金融高質量發(fā)展專題研討班上指出，金融強國要擁有強大的中央銀行，要有能力做好貨幣政策調控和宏觀審慎管理、及時有效防范化解系統(tǒng)性風險。經過多年探索實踐，我國已初步構建具有中國特色的雙支柱體系。比較而言，貨幣政策作為“第一支柱”相對成熟，宏觀審慎管理作為“第二支柱”還需要逐步完善，并與貨幣政策密切配合、相互補充。

二、構建科學穩(wěn)健的貨幣政策體系

習近平總書記指出，千招萬招，管不住貨幣都是無用之招；要始終保持貨幣政策的穩(wěn)健性。構建科學穩(wěn)健的貨幣政策體系旨在不斷完善貨幣政策的體制機制安排，動態(tài)實現幣值穩(wěn)定、經濟增長、充分就業(yè)和國際收支平衡的優(yōu)化組合，從源頭上促進金融穩(wěn)定。

（一）準確把握科學穩(wěn)健的內涵和要求。要把握好貨幣政策的力度、時機和節(jié)奏，更加注重做好跨周期和逆周期調節(jié)，保持貨幣條件與支持經濟潛在增長和物價基本穩(wěn)定的要求相匹配，提升金融支持經濟結構調整和高質量發(fā)展的適配性和精準性。重點需要處理好三方面關系。

一是短期與長期的關系。根據經濟金融運行需要，綜合運用各種貨幣政策工具，加強逆周期調節(jié)，有力有效平滑經濟波動。同時，關注跨周期平衡，避免政策大放大收，防止政策過度導致效果衰減和長期副作用，更好支持重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，在中長期促進經濟轉型和可持續(xù)增長。

二是穩(wěn)增長與防風險的關系。隨著經濟結構轉型和信貸結構變化，實體經濟需要的貨幣信貸增長也在發(fā)生變化。對于支撐經濟增長來說，提升存量資金使用效率、優(yōu)化資金投向與新增貸款同等重要。要統(tǒng)籌兼顧金融支持實體經濟增長和保持金融機構自身健康性的關系，提高資金配置效率，促進信貸可持續(xù)性和金融穩(wěn)定，在推動經濟高質量發(fā)展中化解金融風險。

三是內部與外部的關系。我國貨幣政策調控主要考慮國內經濟金融形勢的需要，同時兼顧其他經濟體經濟和貨幣政策周期的外溢影響。經過多年持續(xù)努力，人民幣匯率彈性逐步增強，我國外匯市場參與者更加成熟，我們應對外匯市場波動的經驗更加豐富，有條件有能力兼顧平衡好內外部關系。

（二）構建科學穩(wěn)健貨幣政策體系的主要任務。習近平總書記指出，要健全中國特色現代貨幣政策框架，完善基礎貨幣投放和貨幣供應調控機制，發(fā)揮好貨幣信貸政策工具的總量和結構功能。構建科學穩(wěn)健的貨幣政策體系需要從以下方面多維度推進。

一是優(yōu)化基礎貨幣投放機制和貨幣政策中間變量，保持金融總量合理增長。逐步構建短中長期搭配、有中國特色的基礎貨幣投放機制，保持銀行體系流動性充裕，充分滿足實體經濟有效融資需求。不斷優(yōu)化貨幣政策中間變量，淡化對數量目標的關注，把金融總量更多作為觀測性、參考性、預期性指標，為更多發(fā)揮利率調控的作用創(chuàng)造條件。

二是健全市場化的利率形成、調控和傳導機制。利率是重要的資金要素價格，需要按照經濟規(guī)律和宏觀治理的需要，引導和調控好利率水平。不斷增強央行政策利率的作用，收窄短期利率走廊的寬度，進一步暢通由央行政策利率向市場基準利率，再到各種金融市場利率的傳導。完善貸款利率定價基準，提高貸款市場報價利率的報價質量，更真實反映貸款市場利率水平。

三是完善結構性貨幣政策工具體系。針對經濟運行中存在的一些結構性矛盾，堅持聚焦重點、合理適度、有進有退的原則，科學有效使用結構性貨幣政策工具，以市場化方式引導金融機構優(yōu)化融資結構，做好金融“五篇大文章”，切實加強對重大戰(zhàn)略、重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的優(yōu)質金融服務。

四是不斷完善人民幣匯率形成機制。我國是大型開放經濟體，要堅持市場在匯率形成中的決定性作用，保持匯率彈性，發(fā)揮好匯率調節(jié)宏觀經濟和國際收支自動穩(wěn)定器功能，為自主、有效實施貨幣政策創(chuàng)造有利條件。同時，堅持底線思維，強化預期引導，堅決防范匯率超調風險。

五是持續(xù)暢通貨幣政策傳導機制。貨幣政策的傳導和效果，與金融機構和經營主體的行為密切相關，也與政策協(xié)調配合緊密關聯(lián)。要加強貨幣政策執(zhí)行情況的評估，引導金融機構提高貨幣政策特別是利率政策的傳導效能，持續(xù)整治金融業(yè)“內卷式”競爭、資金空轉。進一步加強貨幣政策和財政、產業(yè)等政策在需求管理、結構調整方面的協(xié)調配合。提升貨幣政策透明度，健全可置信、常態(tài)化、制度化的政策宣傳和市場溝通機制，以專業(yè)、務實的立場，做好政策溝通和預期引導。

三、構建覆蓋全面的宏觀審慎管理體系

習近平總書記強調，防范化解系統(tǒng)性風險是防控風險的重中之重。覆蓋全面的宏觀審慎管理體系旨在從宏觀、逆周期和防傳染的視角觀察、評估和應對金融風險，采取適當措施阻斷或弱化金融風險累積，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險破壞宏觀大局穩(wěn)定甚至遲滯現代化進程。

（一）準確把握覆蓋全面的內涵和要求。我國較早引入宏觀審慎理念，在信貸市場、資本市場、外匯市場、房地產市場等領域探索建立了宏觀審慎管理框架。近年來，我國經濟金融的關聯(lián)性、金融體系的復雜性、國際國內金融市場溢出效應和聯(lián)動性日益增強，需要不斷完善宏觀審慎管理框架、拓展覆蓋范圍，提高金融體系韌性，提高應對沖擊的能力。

一是更好覆蓋宏觀經濟運行與金融風險的關聯(lián)性。金融高質量發(fā)展的重要基礎是經濟高質量發(fā)展。習近平總書記指出，經濟風險和金融風險互為因果、相互交織，很多情況下金融是經濟的鏡像。經濟增速、物價變動、投資、消費、出口、宏觀杠桿率、房地產、地方政府債務等均與金融運行存在關聯(lián)性。需要密切監(jiān)測評估宏觀經濟運行態(tài)勢，堅持推動經濟高質量發(fā)展，為金融高質量發(fā)展奠定堅實基礎。

二是更好覆蓋金融市場和金融活動的重點領域。近年來，我國金融市場發(fā)展格局日益完善，金融創(chuàng)新日趨活躍，科技與金融深度融合發(fā)展，各類金融業(yè)務、金融工具、金融行為層出不窮、交叉嵌套，很多具有系統(tǒng)重要性影響。需要根據金融體系發(fā)展變化，不斷拓展宏觀審慎管理的覆蓋范圍，探索拓展中央銀行宏觀審慎和金融穩(wěn)定功能，及時阻斷金融體系順周期自我強化和風險跨機構、跨市場傳染。

三是更好覆蓋系統(tǒng)重要性金融機構。系統(tǒng)重要性金融機構經營不審慎，容易引發(fā)高量級的金融風險。需要全面評估認定系統(tǒng)重要性銀行、保險、證券等金融機構和金融基礎設施，適度實施附加監(jiān)管措施，督促其安全穩(wěn)健經營。系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管涉及多領域和部門，需要加強協(xié)作配合，及時準確識別系統(tǒng)性風險并采取行動。

四是更好覆蓋國際經濟和金融市場風險的外溢影響。外部環(huán)境更趨復雜嚴峻，世界格局變亂交織，地緣沖突易發(fā)多發(fā)，貿易保護主義抬頭，國際金融市場波動風險加劇。要動態(tài)深入評估外部沖擊對我國經濟運行、跨境資本流動、匯率及金融市場穩(wěn)定的影響，筑牢防范外部風險沖擊的“防波堤”、“防浪堤”。

（二）構建覆蓋全面的宏觀審慎管理體系的主要任務。覆蓋全面的宏觀審慎管理體系包括宏觀審慎政策的目標、工具、治理機制，系統(tǒng)性金融風險的監(jiān)測、評估、預警、防范、處置機制，金融穩(wěn)定保障體系等。

一是強化系統(tǒng)性金融風險的監(jiān)測和評估。習近平總書記指出，有的高風險機構造成的巨額損失，事后處置成本極高。因此，關鍵還在于主動防火，治未病、抓前端。要建立標準化、系統(tǒng)化的定量與定性結合的宏觀審慎監(jiān)測評估框架，從宏觀、整體上把握風險演變，更加關注經濟運行與金融風險的關聯(lián)性。聚焦系統(tǒng)重要性金融機構、跨境資本流動、金融市場、房地產市場、互聯(lián)網金融等重點領域，識別和評估代表性風險和薄弱環(huán)節(jié)，強化監(jiān)測結果運用，為針對性創(chuàng)設宏觀審慎政策工具、完善宏觀審慎管理提供支撐。

二是做實覆蓋全面的重點領域風險防范舉措。對經濟運行，防止經濟運行中的關鍵領域、關鍵行業(yè)大幅波動影響經濟金融高質量發(fā)展進程。對重點金融機構，圍繞提升損失吸收能力和風險應對水平、強化風險早識別早預警，不斷夯實附加監(jiān)管。對跨境資本流動，根據形勢及時采取逆周期調控措施，保持跨境資本流動總體平穩(wěn)。對金融市場，及時矯正和阻斷市場“羊群效應”，促進實體經濟和金融市場的正向循環(huán)。對房地產市場，加強房地產金融宏觀審慎管理，促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展，助力構建房地產發(fā)展新模式。對互聯(lián)網金融，把握好防范風險與促進創(chuàng)新的平衡，促進其整體穩(wěn)健運行。

三是豐富宏觀審慎管理的政策工具箱。從全球看，宏觀審慎政策工具已十分豐富并仍在快速發(fā)展。要根據宏觀審慎監(jiān)測分析框架的評估結果，繼續(xù)豐富和完善系統(tǒng)重要性金融機構、廣義信貸、房地產金融、跨境資本流動等領域政策工具箱，研究和儲備應對宏觀經濟、金融市場波動等領域的政策工具，建立創(chuàng)設、實施、評估、反饋、優(yōu)化的管理機制，使其更加標準化和規(guī)范化。

四是建設金融穩(wěn)定保障體系。強化金融機構的公司治理和風險管理，加強日常監(jiān)管，筑牢防范金融風險的“第一道防線”。加強宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管等協(xié)同配合，形成合力。強化具有硬約束的金融風險早期糾正機制，加強存款保險專業(yè)化風險處置職能，發(fā)揮好行業(yè)保障基金、金融穩(wěn)定保障基金、中央銀行最后貸款人作用，注重防范道德風險。強化金融穩(wěn)定的法治保障，加快推動金融法、中國人民銀行法、金融穩(wěn)定法等制定修訂。

五是加強與開放水平相適應的金融安全能力建設。習近平總書記強調，在推進金融業(yè)開放的同時，要維護好國家金融安全。要有序推進金融服務業(yè)和金融市場制度型開放，有序推進人民幣國際化。積極踐行全球治理倡議，參與國際金融治理，推動全球金融治理改革，共同夯實全球和區(qū)域金融安全網。建設自主可控、安全高效的金融基礎設施體系，堅決維護我國系統(tǒng)重要性金融機構、外匯儲備和海外金融資產安全。