智庫要論丨魏后凱：“十五五”時(shí)期推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的邏輯理路

■魏后凱

黨的二十屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》將“加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興”作為“十五五”時(shí)期統(tǒng)籌推進(jìn)的12項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，明確了提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和質(zhì)量效益、提高強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能、推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)三個(gè)重大舉措，為“十五五”時(shí)期以及今后較長(zhǎng)一段時(shí)期抓好“三農(nóng)”工作指明了正確方向、提供了行動(dòng)指南。

自2017年以來，經(jīng)過近八年的扎實(shí)有效推進(jìn)，我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施取得了階段性的顯著成效，現(xiàn)已進(jìn)入高質(zhì)量推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的新階段。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》提出，到2035年，鄉(xiāng)村全面振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件。“十五五”時(shí)期既是承前啟后的關(guān)鍵時(shí)期，也是幫扶政策的轉(zhuǎn)型時(shí)期，必須堅(jiān)持底線思維和系統(tǒng)思維，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，持續(xù)扎牢兩條底線，切實(shí)抓好四大重點(diǎn)，全面激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生活力，為實(shí)現(xiàn)2035年目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

堅(jiān)持底線思維 扎牢兩條底線

“十四五”時(shí)期是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過渡期。在這個(gè)時(shí)期，國(guó)家把保障糧食安全和防止發(fā)生規(guī)模性返貧致貧作為推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的兩條底線。其中，保障國(guó)家糧食安全是需要始終堅(jiān)持的長(zhǎng)期底線要求，而防止發(fā)生規(guī)模性返貧致貧是過渡期的底線任務(wù)。前者屬于安全底線，后者屬于目標(biāo)底線。總體上看，經(jīng)過各方面的積極努力，近年來，我國(guó)守住了兩條底線，較好完成了鄉(xiāng)村振興的守底線任務(wù)。在保障糧食安全方面，我國(guó)糧食產(chǎn)量自2019年以來連續(xù)6年增產(chǎn)，2024年邁上1.4萬億斤的新臺(tái)階，人均糧食占有量超過500公斤，按流向統(tǒng)計(jì)法測(cè)算的谷物自給率保持在95%以上，守住了口糧絕對(duì)安全、谷物基本自給的戰(zhàn)略底線。在防止發(fā)生規(guī)模性返貧致貧方面，脫貧攻堅(jiān)成果持續(xù)鞏固拓展，防返貧底線扎得更牢，沒有出現(xiàn)規(guī)模性返貧現(xiàn)象。“十四五”時(shí)期前四年，脫貧縣農(nóng)村居民人均可支配收入年均實(shí)際增長(zhǎng)7.8%，比全國(guó)農(nóng)村居民平均增速高0.8個(gè)百分點(diǎn)，脫貧縣農(nóng)村居民收入相對(duì)水平由2020年的73.5%提高到2024年的75.8%。2025年是五年過渡期的最后一年，隨著過渡期的結(jié)束以及鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果任務(wù)的完成，“十五五”時(shí)期，除了進(jìn)一步扎牢保障國(guó)家糧食安全底線，還需要面向2035年確定新的目標(biāo)底線。

一是進(jìn)一步扎牢保障糧食安全底線。保障糧食安全首先是保障數(shù)量安全，這也是多年來我國(guó)保障糧食安全的重心所在。進(jìn)入“十五五”時(shí)期，我國(guó)糧食安全保障將面臨新的形勢(shì)。一方面，中國(guó)總?cè)丝谧?021年達(dá)峰后近年來已開始下降，人口自然增長(zhǎng)呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)聯(lián)合國(guó)《世界人口展望2024》預(yù)測(cè)，2030年，中國(guó)總?cè)丝趯⑾陆档?3.98億人。人口減少勢(shì)必對(duì)糧食尤其是口糧需求產(chǎn)生重要影響。另一方面，隨著城鄉(xiāng)居民生活水平提高和消費(fèi)升級(jí)，居民食物消費(fèi)日趨多樣化，更加注重食物質(zhì)量、營(yíng)養(yǎng)、綠色和安全，膳食結(jié)構(gòu)變化和人口老齡化將導(dǎo)致人均口糧消費(fèi)量持續(xù)下降。在新形勢(shì)下，適應(yīng)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)升級(jí)的需要，應(yīng)在現(xiàn)有保數(shù)量的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益和韌性，統(tǒng)籌糧食數(shù)量安全、質(zhì)量安全和結(jié)構(gòu)安全，促使糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向以保數(shù)量、提質(zhì)量、調(diào)結(jié)構(gòu)、增效益、強(qiáng)韌性為核心的綜合戰(zhàn)略。其中，數(shù)量安全是糧食安全的首要保障，質(zhì)量安全是糧食安全的重要組成部分，結(jié)構(gòu)安全則是對(duì)糧食安全的更高要求。在保數(shù)量上，要通過穩(wěn)面積和提單產(chǎn)，穩(wěn)定糧食總產(chǎn)量，為保障糧食安全夯實(shí)數(shù)量基礎(chǔ)。在提質(zhì)量上，要通過遺傳改良、先進(jìn)技術(shù)裝備應(yīng)用、生態(tài)化改造、品牌建設(shè)等，在全產(chǎn)業(yè)鏈多環(huán)節(jié)協(xié)同發(fā)力，不斷提高糧食的品質(zhì)、營(yíng)養(yǎng)價(jià)值和安全水平，為城鄉(xiāng)居民吃得好、吃得健康提供物質(zhì)保障。在調(diào)結(jié)構(gòu)上，要在保障數(shù)量安全的前提下，更加強(qiáng)調(diào)有效破解糧食產(chǎn)需中的結(jié)構(gòu)矛盾，按照大食物觀和市場(chǎng)需求優(yōu)化糧食種植結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局，把種業(yè)安全、飼料糧安全、油料安全等放在更加重要的位置。在增效益上，要統(tǒng)籌保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收，做好“政策保本、經(jīng)營(yíng)增效”這篇大文章，切實(shí)把糧食產(chǎn)業(yè)建成現(xiàn)代化大產(chǎn)業(yè)，使種糧農(nóng)民收入獲得持續(xù)穩(wěn)定的更快增長(zhǎng)。在強(qiáng)韌性上，要把土地規(guī)模化與服務(wù)規(guī)模化有機(jī)結(jié)合起來，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)全面綠色轉(zhuǎn)型和全鏈條升級(jí)，不斷增強(qiáng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈的韌性，提高糧食產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。

二是確立面向2035年的新目標(biāo)底線。過渡期之后，我國(guó)現(xiàn)行脫貧人口和脫貧地區(qū)幫扶政策將逐步轉(zhuǎn)向低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類幫扶政策。《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》明確提出，到2027年，農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類幫扶制度基本建立。我國(guó)低收入人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)，尤其是欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)。要確保到2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，短板和難點(diǎn)都在欠發(fā)達(dá)地區(qū)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程呈現(xiàn)出階梯狀特征，一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和特大超大城市地區(qū)預(yù)計(jì)在“十五五”時(shí)期前半期就可以基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，而一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)如果沒有上級(jí)政府的支持和外部幫扶，即使到2035年也難以基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。面向2035年目標(biāo)，在“十五五”時(shí)期，既要鼓勵(lì)那些有條件的地區(qū)率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，也應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，將確保農(nóng)村低收入人口收入持續(xù)快速增長(zhǎng)、到2035年欠發(fā)達(dá)地區(qū)同步基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作為未來的目標(biāo)底線。應(yīng)該看到，隨著發(fā)展階段和國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，“十五五”時(shí)期，在持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、確保不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧的基礎(chǔ)上，需要研究設(shè)立新的目標(biāo)底線。這一新目標(biāo)底線對(duì)于確保實(shí)現(xiàn)2035年目標(biāo)意義重大。如果按收入五等份分組，近年來，我國(guó)農(nóng)村居民低收入組收入增長(zhǎng)緩慢，高收入組與低收入組人均可支配收入之比由2020年的8.2擴(kuò)大到2024年的9.95。因此，在共同富裕視域下，針對(duì)其有無勞動(dòng)能力，采取開發(fā)式幫扶和社會(huì)救助措施，對(duì)低收入人口實(shí)行分層分類幫扶，促進(jìn)低收入人口收入持續(xù)快速增長(zhǎng)，將是一項(xiàng)緊迫的底線任務(wù)。同時(shí)，要科學(xué)劃定欠發(fā)達(dá)地區(qū)，并根據(jù)其欠發(fā)達(dá)程度以及其他方面的特征，建立分層分類幫扶制度，實(shí)行差別化的支持政策，確保這些地區(qū)到2035年能夠與全國(guó)一道同步基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

堅(jiān)持系統(tǒng)思維 抓好四大重點(diǎn)

鄉(xiāng)村全面振興是涉及鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)、鄉(xiāng)村治理全過程的全面振興。“十五五”時(shí)期是過渡期之后推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的第一個(gè)五年，既要鞏固提升過去的重點(diǎn)工作，又要適應(yīng)新形勢(shì)進(jìn)行大膽創(chuàng)新，不斷拓寬鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域。“十五五”時(shí)期推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，除了做好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作外，還應(yīng)把鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)提上重要議程，將其納入鄉(xiāng)村全面振興之中，全面提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、鄉(xiāng)村建設(shè)水平、鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)水平和鄉(xiāng)村治理水平。

一是著力提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，未來鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)增加值和就業(yè)比重將不斷下降，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和融合日益加速、比重不斷提升，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨多樣化。預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)農(nóng)業(yè)就業(yè)比重將下降到19%左右。同時(shí)，隨著縣域城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移加快，縣城將成為吸納農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要載體。適應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的新趨勢(shì)，“十五五”時(shí)期既要全面踐行大農(nóng)業(yè)觀，充分挖掘農(nóng)業(yè)多維功能，因地制宜發(fā)展多種形式的現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型升級(jí)，把農(nóng)業(yè)建設(shè)成為現(xiàn)代化大產(chǎn)業(yè)，不斷提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益和競(jìng)爭(zhēng)力；又要活化利用鄉(xiāng)村多元價(jià)值，以新質(zhì)生產(chǎn)力引領(lǐng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多樣化、融合化、集群化發(fā)展以及生態(tài)化和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，走鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展之路。要通過鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和高質(zhì)量發(fā)展，在農(nóng)村創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，為農(nóng)民增收和農(nóng)村勞動(dòng)力高質(zhì)量充分就業(yè)創(chuàng)造條件。

二是著力提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平。經(jīng)過近年來的鄉(xiāng)村建設(shè)，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)明顯改善，現(xiàn)已解決了從無到有的問題，下一步重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)從有到好的轉(zhuǎn)變。要對(duì)照2035年農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件的目標(biāo)，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境等方面的建設(shè)，加快補(bǔ)齊短板、增強(qiáng)弱項(xiàng)，不斷提高農(nóng)村公共服務(wù)水平和質(zhì)量，著力為農(nóng)村居民創(chuàng)造現(xiàn)代化的高品質(zhì)生活。尤其是要推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)，實(shí)施農(nóng)村住房革命，加強(qiáng)農(nóng)村公共設(shè)施的適老化改造和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，加快建設(shè)老年友好型村莊。考慮到2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將超過70%，達(dá)到71%左右，屆時(shí)，鄉(xiāng)村人口和村莊數(shù)量將進(jìn)一步減少，村莊建設(shè)應(yīng)適應(yīng)城鄉(xiāng)人口變化趨勢(shì)，按常住人口配置公共資源和公共服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村低效閑置資源再開發(fā)再利用，不斷提高資源配置效率，謹(jǐn)防鄉(xiāng)村建設(shè)中的投資浪費(fèi)。同時(shí)，在公共資源分配和政策導(dǎo)向上，要改變一些地方近年來主要強(qiáng)調(diào)“扶強(qiáng)”和“錦上添花”的做法，把“扶強(qiáng)”和“扶弱”有機(jī)結(jié)合起來。既要支持建設(shè)一批先行示范村，充分發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用，更要加強(qiáng)薄弱村和老少邊窮地區(qū)村莊建設(shè)，“雪中送炭”，推動(dòng)村莊共同富裕。

三是著力提升鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)水平。作為鄉(xiāng)村全面振興中不可或缺的重要一環(huán)，鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)是鄉(xiāng)村發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。近年來，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入快速增長(zhǎng)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。2023年，我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額達(dá)到9.61萬億元，比2017年增長(zhǎng)179.4%。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在新形勢(shì)下，面對(duì)龐大的農(nóng)村集體資產(chǎn)，如果缺乏鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)這一重要環(huán)節(jié)，單純依靠傳統(tǒng)的村干部經(jīng)驗(yàn)式管理，將難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，也難以有效推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。近年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)在促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值、提升鄉(xiāng)村品牌價(jià)值、挖掘鄉(xiāng)村功能、提升資源配置效率以及增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益等方面發(fā)揮了重要作用。有鑒于此，應(yīng)將鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)作為推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的重點(diǎn)任務(wù)之一，加大資金和政策支持力度，建立完善鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)體制機(jī)制和政策體系，加強(qiáng)鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)人才隊(duì)伍建設(shè)尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)理人隊(duì)伍建設(shè)，支持有條件的地區(qū)先行試點(diǎn)，因地制宜探索多元化的鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)模式。

四是著力提升鄉(xiāng)村治理水平。城鄉(xiāng)治理融合是中國(guó)式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。“十五五”時(shí)期，亟須以縣域和市域?yàn)橹攸c(diǎn)，打破城鄉(xiāng)分治的傳統(tǒng)思維，樹立全域治理的理念，推動(dòng)城鄉(xiāng)治理全面融合，切實(shí)提高城鄉(xiāng)治理融合水平。首先，要充分運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，加快數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，支持有條件的地區(qū)開展智慧鄉(xiāng)村試點(diǎn)，將智慧鄉(xiāng)村作為未來鄉(xiāng)村建設(shè)的核心內(nèi)容，以智慧化賦能鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和轉(zhuǎn)型升級(jí)，為到2035年基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)。其次，要適應(yīng)村莊減少和“空心化”趨勢(shì)，在優(yōu)化村莊布局的基礎(chǔ)上，通過黨建聯(lián)盟、組建聯(lián)合體、強(qiáng)村和園區(qū)帶動(dòng)、產(chǎn)業(yè)集聚和服務(wù)統(tǒng)籌等多種形式，實(shí)行片區(qū)化組團(tuán)式發(fā)展，加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，提高鄉(xiāng)村治理效能和水平。2022年，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率為84.6%，仍低于城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率15.4個(gè)百分點(diǎn)，力爭(zhēng)到2030年達(dá)到95%左右。此外，各地要從自身實(shí)際出發(fā)，大膽進(jìn)行改革創(chuàng)新，因地制宜探索多元化的鄉(xiāng)村治理模式，加快構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

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