智庫要論丨魏后凱：“十五五”時期推進鄉(xiāng)村全面振興的邏輯理路

■魏后凱

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》將“加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，扎實推進鄉(xiāng)村全面振興”作為“十五五”時期統(tǒng)籌推進的12項戰(zhàn)略任務之一，強調(diào)堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，明確了提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和質(zhì)量效益、提高強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效能、推進宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)三個重大舉措，為“十五五”時期以及今后較長一段時期抓好“三農(nóng)”工作指明了正確方向、提供了行動指南。

自2017年以來，經(jīng)過近八年的扎實有效推進，我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施取得了階段性的顯著成效，現(xiàn)已進入高質(zhì)量推進鄉(xiāng)村全面振興的新階段。中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》提出，到2035年，鄉(xiāng)村全面振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基本實現(xiàn)，農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件。“十五五”時期既是承前啟后的關(guān)鍵時期，也是幫扶政策的轉(zhuǎn)型時期，必須堅持底線思維和系統(tǒng)思維，以改革創(chuàng)新為動力，持續(xù)扎牢兩條底線，切實抓好四大重點，全面激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生活力，為實現(xiàn)2035年目標奠定堅實基礎(chǔ)。

堅持底線思維 扎牢兩條底線

“十四五”時期是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過渡期。在這個時期，國家把保障糧食安全和防止發(fā)生規(guī)模性返貧致貧作為推進鄉(xiāng)村全面振興的兩條底線。其中，保障國家糧食安全是需要始終堅持的長期底線要求，而防止發(fā)生規(guī)模性返貧致貧是過渡期的底線任務。前者屬于安全底線，后者屬于目標底線?？傮w上看，經(jīng)過各方面的積極努力，近年來，我國守住了兩條底線，較好完成了鄉(xiāng)村振興的守底線任務。在保障糧食安全方面，我國糧食產(chǎn)量自2019年以來連續(xù)6年增產(chǎn)，2024年邁上1.4萬億斤的新臺階，人均糧食占有量超過500公斤，按流向統(tǒng)計法測算的谷物自給率保持在95%以上，守住了口糧絕對安全、谷物基本自給的戰(zhàn)略底線。在防止發(fā)生規(guī)模性返貧致貧方面，脫貧攻堅成果持續(xù)鞏固拓展，防返貧底線扎得更牢，沒有出現(xiàn)規(guī)模性返貧現(xiàn)象?！笆奈濉睍r期前四年，脫貧縣農(nóng)村居民人均可支配收入年均實際增長7.8%，比全國農(nóng)村居民平均增速高0.8個百分點，脫貧縣農(nóng)村居民收入相對水平由2020年的73.5%提高到2024年的75.8%。2025年是五年過渡期的最后一年，隨著過渡期的結(jié)束以及鞏固拓展脫貧攻堅成果任務的完成，“十五五”時期，除了進一步扎牢保障國家糧食安全底線，還需要面向2035年確定新的目標底線。

一是進一步扎牢保障糧食安全底線。保障糧食安全首先是保障數(shù)量安全，這也是多年來我國保障糧食安全的重心所在。進入“十五五”時期，我國糧食安全保障將面臨新的形勢。一方面，中國總?cè)丝谧?021年達峰后近年來已開始下降，人口自然增長呈現(xiàn)負增長態(tài)勢。據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望2024》預測，2030年，中國總?cè)丝趯⑾陆档?3.98億人。人口減少勢必對糧食尤其是口糧需求產(chǎn)生重要影響。另一方面，隨著城鄉(xiāng)居民生活水平提高和消費升級，居民食物消費日趨多樣化，更加注重食物質(zhì)量、營養(yǎng)、綠色和安全，膳食結(jié)構(gòu)變化和人口老齡化將導致人均口糧消費量持續(xù)下降。在新形勢下，適應城鄉(xiāng)居民消費升級的需要，應在現(xiàn)有保數(shù)量的基礎(chǔ)上，更加強調(diào)質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益和韌性，統(tǒng)籌糧食數(shù)量安全、質(zhì)量安全和結(jié)構(gòu)安全，促使糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向以保數(shù)量、提質(zhì)量、調(diào)結(jié)構(gòu)、增效益、強韌性為核心的綜合戰(zhàn)略。其中，數(shù)量安全是糧食安全的首要保障，質(zhì)量安全是糧食安全的重要組成部分，結(jié)構(gòu)安全則是對糧食安全的更高要求。在保數(shù)量上，要通過穩(wěn)面積和提單產(chǎn)，穩(wěn)定糧食總產(chǎn)量，為保障糧食安全夯實數(shù)量基礎(chǔ)。在提質(zhì)量上，要通過遺傳改良、先進技術(shù)裝備應用、生態(tài)化改造、品牌建設(shè)等，在全產(chǎn)業(yè)鏈多環(huán)節(jié)協(xié)同發(fā)力，不斷提高糧食的品質(zhì)、營養(yǎng)價值和安全水平，為城鄉(xiāng)居民吃得好、吃得健康提供物質(zhì)保障。在調(diào)結(jié)構(gòu)上，要在保障數(shù)量安全的前提下，更加強調(diào)有效破解糧食產(chǎn)需中的結(jié)構(gòu)矛盾，按照大食物觀和市場需求優(yōu)化糧食種植結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局，把種業(yè)安全、飼料糧安全、油料安全等放在更加重要的位置。在增效益上，要統(tǒng)籌保障糧食安全和促進農(nóng)民增收，做好“政策保本、經(jīng)營增效”這篇大文章，切實把糧食產(chǎn)業(yè)建成現(xiàn)代化大產(chǎn)業(yè)，使種糧農(nóng)民收入獲得持續(xù)穩(wěn)定的更快增長。在強韌性上，要把土地規(guī)?；c服務規(guī)?；袡C結(jié)合起來，推動糧食產(chǎn)業(yè)全面綠色轉(zhuǎn)型和全鏈條升級，不斷增強糧食產(chǎn)業(yè)鏈的韌性，提高糧食產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。

二是確立面向2035年的新目標底線。過渡期之后，我國現(xiàn)行脫貧人口和脫貧地區(qū)幫扶政策將逐步轉(zhuǎn)向低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)分層分類幫扶政策?！多l(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》明確提出，到2027年，農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)分層分類幫扶制度基本建立。我國低收入人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)，尤其是欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)。要確保到2035年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，短板和難點都在欠發(fā)達地區(qū)。當前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程呈現(xiàn)出階梯狀特征，一些沿海發(fā)達地區(qū)和特大超大城市地區(qū)預計在“十五五”時期前半期就可以基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，而一些欠發(fā)達地區(qū)如果沒有上級政府的支持和外部幫扶，即使到2035年也難以基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。面向2035年目標，在“十五五”時期，既要鼓勵那些有條件的地區(qū)率先基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，也應加大對農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，將確保農(nóng)村低收入人口收入持續(xù)快速增長、到2035年欠發(fā)達地區(qū)同步基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作為未來的目標底線。應該看到，隨著發(fā)展階段和國家戰(zhàn)略目標的轉(zhuǎn)變，“十五五”時期，在持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果、確保不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧的基礎(chǔ)上，需要研究設(shè)立新的目標底線。這一新目標底線對于確保實現(xiàn)2035年目標意義重大。如果按收入五等份分組，近年來，我國農(nóng)村居民低收入組收入增長緩慢，高收入組與低收入組人均可支配收入之比由2020年的8.2擴大到2024年的9.95。因此，在共同富裕視域下，針對其有無勞動能力，采取開發(fā)式幫扶和社會救助措施，對低收入人口實行分層分類幫扶，促進低收入人口收入持續(xù)快速增長，將是一項緊迫的底線任務。同時，要科學劃定欠發(fā)達地區(qū)，并根據(jù)其欠發(fā)達程度以及其他方面的特征，建立分層分類幫扶制度，實行差別化的支持政策，確保這些地區(qū)到2035年能夠與全國一道同步基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

堅持系統(tǒng)思維 抓好四大重點

鄉(xiāng)村全面振興是涉及鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村運營、鄉(xiāng)村治理全過程的全面振興。“十五五”時期是過渡期之后推進鄉(xiāng)村全面振興的第一個五年，既要鞏固提升過去的重點工作，又要適應新形勢進行大膽創(chuàng)新，不斷拓寬鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域。“十五五”時期推進鄉(xiāng)村全面振興，除了做好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理重點工作外，還應把鄉(xiāng)村運營提上重要議程，將其納入鄉(xiāng)村全面振興之中，全面提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、鄉(xiāng)村建設(shè)水平、鄉(xiāng)村運營水平和鄉(xiāng)村治理水平。

一是著力提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，未來鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)增加值和就業(yè)比重將不斷下降，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和融合日益加速、比重不斷提升，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨多樣化。預計到2030年，我國農(nóng)業(yè)就業(yè)比重將下降到19%左右。同時，隨著縣域城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的推進，農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移加快，縣城將成為吸納農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的重要載體。適應鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的新趨勢，“十五五”時期既要全面踐行大農(nóng)業(yè)觀，充分挖掘農(nóng)業(yè)多維功能，因地制宜發(fā)展多種形式的現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型升級，把農(nóng)業(yè)建設(shè)成為現(xiàn)代化大產(chǎn)業(yè)，不斷提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益和競爭力；又要活化利用鄉(xiāng)村多元價值，以新質(zhì)生產(chǎn)力引領(lǐng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多樣化、融合化、集群化發(fā)展以及生態(tài)化和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，走鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展之路。要通過鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和高質(zhì)量發(fā)展，在農(nóng)村創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，為農(nóng)民增收和農(nóng)村勞動力高質(zhì)量充分就業(yè)創(chuàng)造條件。

二是著力提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平。經(jīng)過近年來的鄉(xiāng)村建設(shè)，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務明顯改善，現(xiàn)已解決了從無到有的問題，下一步重點是實現(xiàn)從有到好的轉(zhuǎn)變。要對照2035年農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件的目標，進一步加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、人居環(huán)境等方面的建設(shè)，加快補齊短板、增強弱項，不斷提高農(nóng)村公共服務水平和質(zhì)量，著力為農(nóng)村居民創(chuàng)造現(xiàn)代化的高品質(zhì)生活。尤其是要推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級，實施農(nóng)村住房革命，加強農(nóng)村公共設(shè)施的適老化改造和農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設(shè)，加快建設(shè)老年友好型村莊?？紤]到2030年我國城鎮(zhèn)化率將超過70%，達到71%左右，屆時，鄉(xiāng)村人口和村莊數(shù)量將進一步減少，村莊建設(shè)應適應城鄉(xiāng)人口變化趨勢，按常住人口配置公共資源和公共服務，加強農(nóng)村低效閑置資源再開發(fā)再利用，不斷提高資源配置效率，謹防鄉(xiāng)村建設(shè)中的投資浪費。同時，在公共資源分配和政策導向上，要改變一些地方近年來主要強調(diào)“扶強”和“錦上添花”的做法，把“扶強”和“扶弱”有機結(jié)合起來。既要支持建設(shè)一批先行示范村，充分發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用，更要加強薄弱村和老少邊窮地區(qū)村莊建設(shè)，“雪中送炭”，推動村莊共同富裕。

三是著力提升鄉(xiāng)村運營水平。作為鄉(xiāng)村全面振興中不可或缺的重要一環(huán)，鄉(xiāng)村運營是鄉(xiāng)村發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。近年來，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟收入快速增長，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大。2023年，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總額達到9.61萬億元，比2017年增長179.4%。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的快速發(fā)展為鄉(xiāng)村運營奠定了堅實基礎(chǔ)。在新形勢下，面對龐大的農(nóng)村集體資產(chǎn)，如果缺乏鄉(xiāng)村運營這一重要環(huán)節(jié)，單純依靠傳統(tǒng)的村干部經(jīng)驗式管理，將難以實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，也難以有效推動鄉(xiāng)村全面振興。近年來的實踐經(jīng)驗表明，鄉(xiāng)村運營在促進農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值、提升鄉(xiāng)村品牌價值、挖掘鄉(xiāng)村功能、提升資源配置效率以及增加農(nóng)村集體經(jīng)濟收益等方面發(fā)揮了重要作用。有鑒于此，應將鄉(xiāng)村運營作為推進鄉(xiāng)村全面振興的重點任務之一，加大資金和政策支持力度，建立完善鄉(xiāng)村運營體制機制和政策體系，加強鄉(xiāng)村運營人才隊伍建設(shè)尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)理人隊伍建設(shè)，支持有條件的地區(qū)先行試點，因地制宜探索多元化的鄉(xiāng)村運營模式。

四是著力提升鄉(xiāng)村治理水平。城鄉(xiāng)治理融合是中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求?！笆逦濉睍r期，亟須以縣域和市域為重點，打破城鄉(xiāng)分治的傳統(tǒng)思維，樹立全域治理的理念，推動城鄉(xiāng)治理全面融合，切實提高城鄉(xiāng)治理融合水平。首先，要充分運用現(xiàn)代技術(shù)手段，加快數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，支持有條件的地區(qū)開展智慧鄉(xiāng)村試點，將智慧鄉(xiāng)村作為未來鄉(xiāng)村建設(shè)的核心內(nèi)容，以智慧化賦能鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和轉(zhuǎn)型升級，為到2035年基本實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)。其次，要適應村莊減少和“空心化”趨勢，在優(yōu)化村莊布局的基礎(chǔ)上，通過黨建聯(lián)盟、組建聯(lián)合體、強村和園區(qū)帶動、產(chǎn)業(yè)集聚和服務統(tǒng)籌等多種形式，實行片區(qū)化組團式發(fā)展，加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，提高鄉(xiāng)村治理效能和水平。2022年，我國農(nóng)村社區(qū)綜合服務設(shè)施覆蓋率為84.6%，仍低于城市社區(qū)綜合服務設(shè)施覆蓋率15.4個百分點，力爭到2030年達到95%左右。此外，各地要從自身實際出發(fā)，大膽進行改革創(chuàng)新，因地制宜探索多元化的鄉(xiāng)村治理模式，加快構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理新格局。

（作者系中國社會科學院學部委員、中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

總 監(jiān) 制丨王列軍車海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨陳姝含