標(biāo)本兼治，巴以和平的開(kāi)端——美國(guó)欲將近東救濟(jì)工程處列為恐怖組織

2025年12月10日，兩名直接知情人士向美聯(lián)社披露，美國(guó)高級(jí)官員正在就是否對(duì)近東救濟(jì)工程處（UNRWA）實(shí)施與恐怖主義相關(guān)的制裁展開(kāi)深入討論。

目前尚不清楚美方討論中的制裁對(duì)象是整個(gè)UNRWA機(jī)構(gòu)，還是僅限于特定人員或部門(mén)，但國(guó)務(wù)院內(nèi)部確曾認(rèn)真探討將其整體列為"外國(guó)恐怖組織"(FTO)的可能性。

這是從根本上解決中東問(wèn)題的措施。對(duì)巴以和平來(lái)說(shuō)，這不啻于一聲春雷，即將為巴以問(wèn)題的最終解決帶來(lái)福音。

一、聯(lián)合國(guó)近東救濟(jì)工程處的成立：

UNRWA是聯(lián)合國(guó)下屬機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)向生活在約旦河西岸、加沙地帶以及約旦、敘利亞和黎巴嫩的巴勒斯坦難民提供人道主義救助、教育和醫(yī)療等服務(wù)。該機(jī)構(gòu)有3萬(wàn)左右名員工，為超過(guò)500萬(wàn)登記在冊(cè)的巴勒斯坦難民及其后代提供服務(wù)。

該機(jī)構(gòu)成立于1949年，是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，每三年延期一次。成立時(shí)因?yàn)槁?lián)合國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的難民部門(mén)，所以成立一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)可以理解。

但是第二年，即1950年12月14日，聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員公署（聯(lián)合國(guó)難民署）成立，并于1951年1月1日正式開(kāi)始工作。按理說(shuō)，既然聯(lián)合國(guó)有了專(zhuān)門(mén)的負(fù)責(zé)全世界的難民工作的難民署，這個(gè)臨時(shí)的組織就應(yīng)該取消了，業(yè)務(wù)并到難民署之內(nèi)是正常現(xiàn)象。

然而，這個(gè)臨時(shí)組織卻因?yàn)檎卧蛞恢北３至讼聛?lái)，每三年召開(kāi)一次聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定是否延期。2025年12月5日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)以151票贊成、10票反對(duì)、14票棄權(quán)的表決結(jié)果，通過(guò)了將UNRWA任務(wù)授權(quán)延長(zhǎng)至2029年6月30日的決議。

以色列和美國(guó)長(zhǎng)期指控UNRWA與哈馬斯存在關(guān)聯(lián)。以色列方面聲稱，UNRWA員工參與了2023年10月7日哈馬斯對(duì)以色列的襲擊，并在劫持人質(zhì)行動(dòng)中發(fā)揮了作用。以色列還指責(zé)UNRWA的學(xué)校長(zhǎng)期宣揚(yáng)暴力，否認(rèn)以色列作為主權(quán)國(guó)家的合法存在。

二、美國(guó)和以色列對(duì)近東救濟(jì)工程處的舉措

2018年，特朗普政府暫停了對(duì)該機(jī)構(gòu)的資金支持；

2021年拜登政府上臺(tái)后，于當(dāng)年4月宣布恢復(fù)資助；

2024年1月，以色列指控十余名UNRWA工作人員參與10月7日的襲擊事件后，美國(guó)立即暫停了全部資助。

2024年10月28日，以色列議會(huì)通過(guò)法案，將近東巴救濟(jì)和工程處定義為"恐怖組織支持者"，禁止其在以色列及東耶路撒冷從事相關(guān)活動(dòng)，并斷絕與該機(jī)構(gòu)的官方接觸。

2025年2月，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署行政命令，宣布美國(guó)退出聯(lián)合國(guó)近東救濟(jì)工程處。美國(guó)眾議院議員愛(ài)麗絲·斯蒂芬尼克在保守派政治行動(dòng)會(huì)議期間表示，特朗普政府將取消對(duì)近東救濟(jì)工程處的資助并"解散該機(jī)構(gòu)"。

2025年8月31日，美國(guó)國(guó)務(wù)院宣布將中止對(duì)近東救濟(jì)工程處提供所有資金援助。

2025年10月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿馬爾科·盧比奧公開(kāi)指責(zé)UNRWA已淪為"哈馬斯的附屬機(jī)構(gòu)"。

2025年12月8日，以色列查封了位于其耶路撒冷的辦公地點(diǎn)。

三、聯(lián)合國(guó)的譴責(zé)及其現(xiàn)狀：

近東救濟(jì)工程處主任專(zhuān)員菲利普·拉扎里尼表示，以色列此舉"史無(wú)前例"，開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)危險(xiǎn)的先例。

聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯也強(qiáng)烈譴責(zé)以色列的行為，指出近東救濟(jì)工程處位于被占領(lǐng)的東耶路撒冷的場(chǎng)所仍屬于聯(lián)合國(guó)，不可侵犯且不受任何其他形式干涉。

聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯強(qiáng)調(diào)，沒(méi)有任何聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)可以取代近東救濟(jì)工程處的作用。

世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞也呼吁以色列撤銷(xiāo)對(duì)近東救濟(jì)工程處的禁令，稱該機(jī)構(gòu)"無(wú)法被替代"。

該機(jī)構(gòu)目前面臨嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，資金缺口接近2億美元，嚴(yán)重威脅其維持運(yùn)營(yíng)至2025年年底的能力。

四、聯(lián)合國(guó)難民署與近東救濟(jì)工程處的差異

1、難民署難民遵循“一代原則”。

對(duì)聯(lián)合國(guó)難民署來(lái)說(shuō)， 難民必須滿足兩個(gè)核心條件：一是被迫離開(kāi)本國(guó)（跨越國(guó)際邊界），二是因特定原因不能或不愿接受本國(guó)保護(hù)。

根據(jù)1951年《關(guān)于難民地位的公約》和1967年《議定書(shū)》，聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR）管理的難民身份認(rèn)定遵循"一代原則"——只有第一代因迫害而流離失所的人才能獲得難民身份，他們的子女、孫子女等后代不再自動(dòng)繼承難民身份，而是需要融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)或獲得公民身份。

難民署通過(guò)自愿遣返、就地融合和第三國(guó)安置三種方案，幫助難民尋求持久解決方案。難民署的難民身份認(rèn)定需要通過(guò)所在國(guó)的國(guó)內(nèi)程序正式確認(rèn) ，且難民在獲得新國(guó)籍后，其難民身份會(huì)自動(dòng)終止。

難民署的工作是讓難民減少，最終消失。

2、近東救濟(jì)工程處采用"世襲制"難民身份認(rèn)定。

根據(jù)其建立時(shí)的定義，巴勒斯坦難民是指“在 1946 年 6 月 1 日至 1948 年 5 月 15 日期間居住在巴勒斯坦，并且由于 1948 年的沖突而失去家園和生計(jì)的人”。

在1965 年，近東救濟(jì)工程處修改了巴勒斯坦難民的資格要求，將第三代后裔包括在內(nèi)，1982 年，它再次擴(kuò)大范圍，將所有巴勒斯坦難民男性的后裔，包括合法收養(yǎng)的孩子，都包括在內(nèi)，無(wú)論他們是否在其他地方獲得了公民身份。

難民身份可以世代相傳——巴勒斯坦男性難民的后代（包括收養(yǎng)的兒童）都可以繼承難民身份。即便是巴勒斯坦難民獲得所在國(guó)國(guó)籍后，在聯(lián)合國(guó)近東救濟(jì)工程處（UNRWA）的登記中仍被視為難民。

這一制度導(dǎo)致巴勒斯坦難民人數(shù)從1948年的約70萬(wàn)增長(zhǎng)到目前的近600萬(wàn)。

維持巴勒斯坦難民的存在，是UNRWA的首要目標(biāo)。

不讓巴勒斯坦難民消失，是聯(lián)合國(guó)拒絕把巴勒斯坦難民并入難民署的原因。當(dāng)然，福利待遇的差異是另一個(gè)原因。

五、以色列向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交的控訴意見(jiàn)（聯(lián)合國(guó)原文，語(yǔ)句不太通順）

在2019年聯(lián)合國(guó)第74屆大會(huì)上，關(guān)于“聯(lián)合國(guó)近東巴勒斯坦難民救濟(jì)和工程處近東難民”議題以色列提交的資料中表示：

正如內(nèi)塔尼亞胡總理 2018 年 1 月 7 日所說(shuō)的:“近東救濟(jì)工程處是一個(gè)使巴勒斯坦難民問(wèn)題長(zhǎng)期存在的組織。某種程度上說(shuō)，它還使重返權(quán)利這一話題沒(méi)完沒(méi)了地持續(xù)下去，目的就是為了消滅以色列國(guó)；因此，近東救濟(jì)工程處需要從世界上消失”。

“該機(jī)構(gòu)成立于 70 年前，僅僅是為了處理巴勒斯坦難民問(wèn)題，因?yàn)楫?dāng)時(shí)聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員公署(難民署)正忙于處理全球難民問(wèn)題。當(dāng)然，這造成了這樣一種局面，即當(dāng)初難民的曾孫們，他們已不再是難民，但仍然受到近東救濟(jì)工程處的照顧，而且再過(guò)一個(gè)70 年，現(xiàn)在的曾孫們將會(huì)擁有他們的曾孫（仍會(huì)被當(dāng)成難民），因此，這種荒唐的事情必須停止了。”

此外，總理指出了前進(jìn)的道路：“近東救濟(jì)工程處的支助資金需要逐漸轉(zhuǎn)移到聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員公署，以明確標(biāo)準(zhǔn)支持真正的難民，而不是像今天近東救濟(jì)工程處管理下的虛構(gòu)的難民。我已提請(qǐng)美國(guó)注意這一立場(chǎng)。這樣才能讓世界擺脫近東救濟(jì)工程處，轉(zhuǎn)而處理真正的現(xiàn)存的難民問(wèn)題。”

聯(lián)合國(guó)難民署努力通過(guò)遣返、就地安置或重新安置解決問(wèn)題，但近東救濟(jì)工程處除了使巴勒斯坦人的困境永久化之外，沒(méi)有提供任何解決辦法緩解他們的處境。

工程處只支持一個(gè)解決辦法，即將500 萬(wàn)巴勒斯坦人遣返以色列領(lǐng)土。這一“解決方案”將意味著唯一一個(gè)猶太國(guó)家的終結(jié)，有悖于大會(huì)第 181 (II)號(hào)決議和《聯(lián)合國(guó)憲章》所載的以色列自決權(quán)。

應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，正是巴勒斯坦和阿拉伯對(duì)181號(hào)決議的拒絕導(dǎo)致他們?cè)谟?guó)委任統(tǒng)治期結(jié)束時(shí)對(duì)猶太人發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，正是這場(chǎng) 1948 年戰(zhàn)爭(zhēng)首先造成了難民問(wèn)題。如果巴勒斯坦人接受猶太人的自決權(quán)，沒(méi)有一個(gè)巴勒斯坦人會(huì)成為難民。

近東救濟(jì)工程處背離適用于聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的中立和純粹人道主義標(biāo)準(zhǔn)，并將其受益者的困境政治化，同時(shí)利用其重要的人道主義服務(wù)鞏固巴勒斯坦在沖突中的最大化立場(chǎng)。

此外，工程處代表巴勒斯坦反對(duì)以色列的政治運(yùn)動(dòng)開(kāi)展片面、有偏見(jiàn)的宣傳活動(dòng)，而工程處為此目的持續(xù)、毫無(wú)顧忌地使用人道主義資金，也同樣是出于政治動(dòng)機(jī)，背離了其作為救濟(jì)和工程處的主要作用。

近東救濟(jì)工程處還自定難民的擴(kuò)展定義，并擴(kuò)大了保護(hù)和支持難民的法律任務(wù)，這只能證明工程處是問(wèn)題的一部分而不是解決辦法的說(shuō)法是正確的。

此外，近東救濟(jì)工程處利用其服務(wù)對(duì)象的困境，夸大所謂的難民人數(shù)，而隨著時(shí)間的推移，這一問(wèn)題越來(lái)越難解決。

根據(jù)《難民公約》規(guī)定的“難民”一詞的定義，近東救濟(jì)工程處的大多數(shù)難民不會(huì)被承認(rèn)為難民，因?yàn)槠渲幸粋€(gè)標(biāo)準(zhǔn)是此人必須是“其國(guó)籍以外的國(guó)家”。然而，許多所謂的“巴勒斯坦難民”從未離開(kāi)受委任統(tǒng)治的巴勒斯坦領(lǐng)土，因此他們不具難民資格，他們是境內(nèi)流離失所者。

近東救濟(jì)工程處幫助促成“返回”的虛假說(shuō)法，在一定程度上解釋了為什么加沙當(dāng)局寧愿利用有限資源修建隧道，也不愿建學(xué)校和醫(yī)院，因?yàn)樗麄儾徽J(rèn)為加沙是他們真正的家。這也解釋了為什么年輕人會(huì)在所謂的“回歸大游行”期間，冒著生命危險(xiǎn)，以暴力方式試圖切斷和越過(guò)與以色列的圍欄。

200 多萬(wàn)近東救濟(jì)工程處“難民”已經(jīng)在其他國(guó)家定居或擁有公民身份，并在那里安全生活。根據(jù)國(guó)際法，他們沒(méi)有資格獲得難民地位。此外，只有在近東救濟(jì)工程處，難民地位才會(huì)自動(dòng)繼承。

繼承也發(fā)生在難民署，但是只是個(gè)案。而在近東救濟(jì)工程處，這種地位是自動(dòng)繼承的，即使在不符合國(guó)際難民地位標(biāo)準(zhǔn)的情況下也是如此。結(jié)果，難民地位現(xiàn)在適用于第四代巴勒斯坦人，登記的難民人數(shù)從近東救濟(jì)工程處 1949 年估計(jì)的 70萬(wàn)人急劇增加到 500多萬(wàn)人。

近東救濟(jì)工程處可以向下幾代提供服務(wù)，而不向他們提供難民身份，這既是可能的，也是合理的。然而，這并沒(méi)有發(fā)生，因?yàn)檫@將損害工程處的政治議程。

應(yīng)當(dāng)指出，“假”難民人數(shù)的指數(shù)式增長(zhǎng)是該機(jī)構(gòu)持續(xù)財(cái)政危機(jī)的主要原因之一。得出的結(jié)論應(yīng)該只有一個(gè):工程處目前的模式是不可持續(xù)的。

近東救濟(jì)工程處的任務(wù)僅限于與地方政府協(xié)作指導(dǎo)救濟(jì)方案，以便“向有權(quán)在工程處登記系統(tǒng)中登記和(或)接受其服務(wù)的人提供救濟(jì)、人道主義、人類(lèi)發(fā)展和保護(hù)服務(wù)”，近東救濟(jì)工程處的任務(wù)不是承認(rèn)難民，也不是根據(jù)國(guó)際法給予難民地位。

關(guān)于近東救濟(jì)工程處確定巴勒斯坦人是否為難民的說(shuō)法，將給予難民地位與有資格獲得近東救濟(jì)工程處援助方案的資格混為一談。盡管近東救濟(jì)工程處可以制定自己的標(biāo)準(zhǔn)確定誰(shuí)有資格參加其援助方案，但這種資格不是國(guó)際法下的難民地位。

近東救濟(jì)工程處官員的活動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其任務(wù)范圍，他們不斷傾向于附和巴勒斯坦的說(shuō)法，同時(shí)歪曲事實(shí)，無(wú)視以色列。

例如，該機(jī)構(gòu)的公開(kāi)聲明和推文免除了哈馬斯在過(guò)去一年半中參與加沙和以色列之間安全圍欄沿線的暴力對(duì)抗的責(zé)任，無(wú)視哈馬斯對(duì)加沙地帶有害的人道主義局勢(shì)的責(zé)任。這又一次證明，該組織是在倡導(dǎo)有偏見(jiàn)的反以色列議程。

以色列期望近東救濟(jì)工程處及其雇員堅(jiān)持他們本應(yīng)代表的聯(lián)合國(guó)最高價(jià)值觀，如中立和公正，而近東救濟(jì)工程處工作人員卻一而再、再而三地未能持守這些價(jià)值觀。此外，考慮到最近的報(bào)告，以色列呼吁對(duì)近東救濟(jì)工程處涉嫌不當(dāng)行為進(jìn)行徹底、透明的調(diào)查，并倡導(dǎo)嚴(yán)格的廉正和問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。

六、近東救濟(jì)工程處的實(shí)質(zhì)及聯(lián)合國(guó)拒絕把它并入難民署的原因

看到這兒，我想大家都已經(jīng)很清楚了，為什么古特雷斯說(shuō)近東救濟(jì)工程處不可替代，為什么巴以問(wèn)題難以解決？那是因?yàn)樗拇嬖谑菫榱司S持巴以沖突，它在巴勒斯坦人的臉上刻上了四個(gè)字“你要找以色列報(bào)仇”。

近東救濟(jì)工程處存在的作用，不是為了救濟(jì)難民，而是把巴勒斯坦人捆綁到巴以沖突之上，讓巴勒斯坦人無(wú)論生活在哪里，無(wú)論過(guò)著什么樣的生活，都脫離不了巴勒斯坦的土地斗爭(zhēng)，這是這個(gè)組織存在的根本原因。

聯(lián)合國(guó)為什么堅(jiān)持不把近東救濟(jì)工程處的業(yè)務(wù)并到難民署，那是因?yàn)殡y民署在努力讓難民消失，而近東救濟(jì)工程處的目標(biāo)是維持難民的存在，只要把巴勒斯坦人捆綁到這塊土地上，巴以土地爭(zhēng)端就不會(huì)消失，人越多，為巴勒斯坦人爭(zhēng)取利益的籌碼就越大。

UNRWA已經(jīng)成為巴勒斯坦人的話事者。成為了積極為巴勒斯坦人爭(zhēng)取利益的代理人。而難民署不會(huì)這么做。

就像加沙和約旦河西岸的200萬(wàn)難民，他們根本就不符合難民的定義，就像約旦境內(nèi)的200萬(wàn)巴勒斯坦人，已經(jīng)獲得了約旦公民身份，早已不是難民。如果把他們并到難民署，他們的難民身份就會(huì)被取消，而近東救濟(jì)工程處仍然把他們當(dāng)成難民。

這是古特雷斯說(shuō)它無(wú)可替代的原因。

這么做的目的就是為了把巴勒斯坦人捆綁到巴以沖突的問(wèn)題上，以巨大的難民數(shù)字向以色列施加壓力，以便為巴勒斯坦人爭(zhēng)取最大的利益。

古特雷斯和拉扎里尼強(qiáng)調(diào)近東救濟(jì)工程處的無(wú)可替代和會(huì)導(dǎo)致人道主義災(zāi)難，這種說(shuō)法本身就是否定聯(lián)合國(guó)難民署的工作，一個(gè)負(fù)責(zé)全世界難民工作的難民署，居然沒(méi)有能力接受一小部分難民的工作，這本身就是個(gè)笑話。

做一個(gè)以公平公正自稱的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)，卻一直在把難民問(wèn)題政治化，不是想辦法讓難民消失，而是戰(zhàn)術(shù)性的把難民問(wèn)題擴(kuò)大化，企圖用夸大的數(shù)字來(lái)增加巴勒斯坦人對(duì)土地聲索的權(quán)重。本身就偏離了一個(gè)中立機(jī)構(gòu)的根本原則。

這根本不是一個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)該干的事情。正是因?yàn)檫@個(gè)機(jī)構(gòu)的存在，才讓巴以問(wèn)題難以解決。

聯(lián)黎部隊(duì)要解散了，黎巴嫩人開(kāi)始認(rèn)真考慮解除真主黨武裝的問(wèn)題，近東救濟(jì)工程處解散了，巴勒斯坦人就會(huì)認(rèn)真考慮解決巴以問(wèn)題。