17個街道年投入逾億元 資質(zhì)錯配、服務(wù)動力不足何解?

城市之光小型無人駕駛環(huán)衛(wèi)車在城中村作業(yè)清掃。　受訪企業(yè)供圖

城市潔凈是展現(xiàn)面貌的窗口，也是衡量市民幸福感的標(biāo)尺，深圳各街道的大額投入，正是承載著市民和行業(yè)對城市環(huán)境品質(zhì)的期待。2025年，是深圳自2019年探索“物管城市”模式以來的第七年，也是“街區(qū)制”城市管理改革三步走計劃的收官之年，以及《深圳市推進環(huán)衛(wèi)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展三年行動計劃(2023-2025)》的全面驗收階段。隨著“街區(qū)制”改革與“環(huán)衛(wèi)3311計劃”的深入推進，全市街道層面的市容環(huán)境綜合治理平臺陸續(xù)建成，綜合運維服務(wù)模式逐步鋪開。

從“一把掃帚掃天下”到“一家企業(yè)管全域”，“物管城市”作為深圳破解超大城市治理難題的重要路徑，其初衷是將一個街道視為一個“大物業(yè)”，通過引入單一市場主體統(tǒng)籌環(huán)衛(wèi)、綠化、市容等綜合運維，實現(xiàn)精細化治理與多元共治。

歷經(jīng)多年革新，在深圳74個街道中，已有至少60個街道推行“物管城市”“城市管家”或“環(huán)衛(wèi)一體化”等項目。僅2025年，全市有近20個街道更換了服務(wù)企業(yè)，比例近30%，17個街道的項目年度金額突破億元。其間，有部分早期參與者退出，亦有“新面孔”進場；有街道延續(xù)“大包大攬”的統(tǒng)管模式，也有街道向環(huán)衛(wèi)主業(yè)回歸。

這項涉及大額公共資金、備受關(guān)注的改革，在經(jīng)歷數(shù)年探索后，其行業(yè)表現(xiàn)如何?服務(wù)與需求是否精準(zhǔn)匹配?南都“走好新時代網(wǎng)上群眾路線大調(diào)研——與城市對話”欄目，基于公開的招投標(biāo)數(shù)據(jù)，深入街道、企業(yè)一線，并邀請人大代表、城市治理專家共同研討，旨在呈現(xiàn)改革進入深水區(qū)的真實圖景，探尋服務(wù)優(yōu)化與機制創(chuàng)新的可行路徑。

數(shù)據(jù)透視

17個街道項目突破億元 企業(yè)更迭率接近30%

根據(jù)公開的各街道辦招投標(biāo)信息，南都記者發(fā)現(xiàn)，全市74個街道中，目前已至少有60個街道推行“物管城市”“城市管家”或“環(huán)衛(wèi)一體化”等項目。其余街道中，部分以其他形式招標(biāo)，部分項目已終止，另有部分未查詢到明確的招標(biāo)或執(zhí)行信息。2025年1月至今，全市已有近20個街道完成了服務(wù)企業(yè)的更換，比例近30%。

在項目規(guī)模方面，2025年最新招標(biāo)數(shù)據(jù)顯示，有17個街道的項目年度金額突破億元。其中，龍崗區(qū)7個街道、龍華區(qū)4個街道、南山區(qū)及寶安區(qū)各有3個街道的項目金額破億。從具體金額看，龍崗區(qū)平湖街道、寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道、龍崗區(qū)寶龍街道的年度合同總額分別約為1.84億元、1.83億元、1.77億元，在全市范圍內(nèi)相對較高。

基于2025年度招標(biāo)結(jié)果，在全市已推行項目的相關(guān)街道中，深業(yè)物業(yè)運營集團股份有限公司服務(wù)7個街道；深圳市金地物業(yè)管理有限公司、深圳玉禾田智慧城市運營集團有限公司及長沙中聯(lián)重科環(huán)境產(chǎn)業(yè)有限公司均服務(wù)5個街道；深圳市華富環(huán)境有限公司則服務(wù)4個街道。

從年度合同總金額來看，當(dāng)前市場份額位居前列的企業(yè)有:金地物業(yè)、玉禾田、長沙中聯(lián)重科、深業(yè)物業(yè)以及深圳市龍華環(huán)境有限公司等。其中，金地物業(yè)目前所服務(wù)街道的年度合同總額約為5.1億元，玉禾田約為4.6億元，長沙中聯(lián)重科約為4.4億元。(注:以上統(tǒng)計均不含環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目)

近兩年來，市場格局也發(fā)生了顯著變化，企業(yè)更替較為明顯，多家早期重要參與者市場份額下滑。例如，自2024年以來，北控城市環(huán)境服務(wù)集團有限公司已退出龍崗區(qū)平湖街道、坂田街道、龍崗街道及坪山區(qū)馬巒街道等項目；潤加物業(yè)服務(wù)(深圳)有限公司退出羅湖區(qū)南湖街道及筍崗街道等。此外，部分此前為街道提供清掃保潔服務(wù)的企業(yè)不再參與城市服務(wù)項目。

在部分企業(yè)退出的同時，不斷有新企業(yè)進入市場。過去兩年間，全市范圍內(nèi)至少有6家企業(yè)成為行業(yè)“新面孔”，包括參與龍崗區(qū)平湖街道項目的中建五局城市運營管理有限公司；服務(wù)坪山區(qū)石井街道、碧嶺街道以及寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道的酷哇科技有限公司；中標(biāo)坪山區(qū)馬巒、坑梓街道項目的深圳市城市之光智慧城市服務(wù)有限公司；以及中標(biāo)大鵬新區(qū)大鵬辦事處項目的宜賓宜瑞汽車有限公司等。

伴隨市場主體的更替，部分街道的服務(wù)內(nèi)容也有變化。羅湖區(qū)多個街道從綜合性的城市服務(wù)項目包，轉(zhuǎn)向更加聚焦核心業(yè)務(wù)的“環(huán)衛(wèi)一體化”項目。從街道辦與企業(yè)簽署的合同內(nèi)容來看，服務(wù)范圍也由涵蓋環(huán)衛(wèi)清掃保潔、垃圾清運、公廁管理、垃圾分類督導(dǎo)宣傳、病媒生物防治、市政基礎(chǔ)設(shè)施維護、城市管家服務(wù)等多項內(nèi)容，聚焦到保留清掃保潔、垃圾清運、公廁管理服務(wù)等。

運營執(zhí)行層面

精細化管理目標(biāo)遇阻 現(xiàn)服務(wù)“真空”與質(zhì)量“滑坡”

“物管城市”模式旨在通過一體化外包提升效率，但實踐中，全域精細化管理的目標(biāo)仍面臨挑戰(zhàn)。

2025年11月，有市民多次反映坂田北地鐵站口存在定點亂扔垃圾問題。盡管坂田街道辦回復(fù)稱已聯(lián)合社區(qū)、天健環(huán)衛(wèi)及地鐵公司清理并加強聯(lián)動管控，但市民指出“清理后仍有垃圾堆積”，質(zhì)疑此為“無效治理”。此類問題并非個例，在龍華區(qū)民治街道上芬社區(qū)，亦有人行道被指存在周邊商戶與住戶隨意丟棄垃圾的現(xiàn)象。

一位街道辦負責(zé)人向南都記者指出，一體化模式下企業(yè)承擔(dān)板塊多、體量大，部分管理層難以全盤掌握。

深圳大學(xué)全球特大型城市治理研究院研究員袁方成認為，“‘清理—反彈’的循環(huán)反復(fù)出現(xiàn)，原因在于治理對象未被精準(zhǔn)定義、協(xié)同主體責(zé)任模糊等。”

企業(yè)精細化管理、培訓(xùn)的不足也直接體現(xiàn)在一線作業(yè)層面。近日，有市民反映南山區(qū)粵海街道在上班高峰期用高壓水槍作業(yè)濺濕行人，粵海街道辦隨后回復(fù)已要求環(huán)衛(wèi)企業(yè)調(diào)整作業(yè)時段、優(yōu)化方式。龍崗區(qū)布吉街道一垃圾轉(zhuǎn)運站日前也被反映，其沖洗作業(yè)時產(chǎn)生的水汽影響過往行人。2025年3月，福田區(qū)華富街道辦事處就曾因環(huán)衛(wèi)公司新員工崗前培訓(xùn)不到位，回應(yīng)過類似的“暴力清潔”投訴。據(jù)公開招投標(biāo)信息，潤加物業(yè)為粵海街道提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)；深圳市潔亞環(huán)保產(chǎn)業(yè)有限公司為華富街道提供“物業(yè)城市”服務(wù)；長沙中聯(lián)重科則為布吉街道、民治街道提供“城市管家”服務(wù)。

企業(yè)更迭期間，有街道就出現(xiàn)企業(yè)交替時的服務(wù)銜接問題。今年，龍華建設(shè)集團下屬龍華環(huán)境公司以約1.5億元中標(biāo)龍華街道項目，此前服務(wù)的深業(yè)物業(yè)同時退出該項目。在9月底交接期間，多位市民反映轄區(qū)油園新村、東華苑、共和花園等垃圾堆積無人處理持續(xù)數(shù)日，“蚊子蒼蠅滿天飛”，甚至“整個龍華街道的垃圾都無人清運，臭氣熏天”。龍華街道辦對此承認因項目處于新舊企業(yè)交接階段，導(dǎo)致清運效率下降。

深圳市人大代表、深圳市物業(yè)管理學(xué)會會長曾滔指出，交接階段的服務(wù)間斷，主要源于招標(biāo)合同缺乏對服務(wù)銜接的剛性約束，部分合同中權(quán)責(zé)界定模糊，導(dǎo)致管理閉環(huán)難以形成。有多年基層治理經(jīng)驗的深圳市人大代表許少瓊則從實操層面分析，新企業(yè)若未提前制定進駐計劃，對轄區(qū)環(huán)境不熟悉，易導(dǎo)致對重點難點區(qū)域預(yù)判不足、資源調(diào)配滯后。

這些現(xiàn)象背后，還隱藏著更深層的機制問題。有街道工作人員向南都記者透露，在缺乏直接競爭對手的“一家統(tǒng)包”模式下，部分中標(biāo)企業(yè)主動優(yōu)化服務(wù)的意愿變低。當(dāng)企業(yè)中標(biāo)后不愿“卷”服務(wù)，最直觀的影響便是日常服務(wù)細節(jié)上的“缺位”與對一線人員管理上的“打盹”。此外，企業(yè)“自造血”空間有限，無法通過其他方式盈利反哺項目，也在一定程度上抑制了其提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)的動力。

市場主體層面

新面孔進場現(xiàn)“資質(zhì)與能力錯配” 跨界者光環(huán)下的局限

隨著“物管城市”模式的推進，越來越多的“新面孔”進入城市服務(wù)領(lǐng)域，從早期物業(yè)服務(wù)企業(yè)到近年來的建筑央企、科技公司，跨界參與為行業(yè)帶來新動力的同時，部分中標(biāo)企業(yè)雖具備規(guī)模或資質(zhì)優(yōu)勢，但其專業(yè)服務(wù)能力與城市公共空間的復(fù)雜場景需求之間存在落差。

龍崗區(qū)平湖街道在今年招標(biāo)中，將原先一體化的服務(wù)拆分為“公園管養(yǎng)與道路綠化”“環(huán)衛(wèi)服務(wù)”及“愛衛(wèi)消殺”三個專業(yè)標(biāo)段。街道辦表示，此前模式下，中標(biāo)企業(yè)雖發(fā)揮全盤兜底作用，但對公園綠化、愛衛(wèi)消殺等專業(yè)服務(wù)重視不夠、質(zhì)效不優(yōu)，存在“全而不精”的問題。拆分招標(biāo)正是為了提升服務(wù)的專業(yè)化水平。袁方成指出，行政資質(zhì)只是“準(zhǔn)入門檻”，許多企業(yè)在住宅社區(qū)表現(xiàn)優(yōu)秀，但面對城市公共區(qū)域交通流量大、環(huán)境負荷高、投訴周期短等復(fù)雜場景，往往暴露出問題。

“這在實踐中往往導(dǎo)致了分包現(xiàn)象。”多位業(yè)內(nèi)人士向南都記者透露，盡管合同中明令禁止，但分包、轉(zhuǎn)包在實際操作中仍時有發(fā)生。一位從業(yè)多年的管理人士分析認為，“中標(biāo)企業(yè)普遍具備優(yōu)秀資質(zhì)，但對合同中部分項目，可能因經(jīng)驗或人員配備不足，最終選擇交由更專業(yè)的企業(yè)來具體執(zhí)行。”袁方成指出，這導(dǎo)致服務(wù)鏈條拉長，責(zé)任主體模糊，出現(xiàn)“名義上是總包，實際作業(yè)卻是另一層企業(yè)”的情況，基層監(jiān)管壓力增大。

針對近期入局的酷哇科技等“新面孔”，許少瓊認為，這些企業(yè)具備全鏈條整合與經(jīng)驗遷移能力，可將物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)適配后遷移至環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域。但其基層治理場景適配與協(xié)同能力、環(huán)衛(wèi)專業(yè)能力仍需重點強化。

技術(shù)賦能層面

智能化催生聯(lián)合投標(biāo) 理想豐滿現(xiàn)實效果有差距

在政策推動與技術(shù)演進的雙重驅(qū)動下，“智能化”正成為深圳城市服務(wù)改革的重要方向。

2024年11月，坪山區(qū)石井街道推出全市首個街道級全域全時全場景人工智能環(huán)衛(wèi)項目，嘗試實現(xiàn)智能保潔全覆蓋。科技企業(yè)如酷哇科技、城市之光等也積極參與寶安西鄉(xiāng)、坪山坑梓等街道項目，推動“環(huán)衛(wèi)服務(wù)企業(yè)+科技公司”聯(lián)合體模式的發(fā)展。酷哇科技相關(guān)負責(zé)人表示，深圳政策環(huán)境支持人工智能在環(huán)衛(wèi)場景的探索。

城市之光相關(guān)負責(zé)人向南都記者表示，其小型無人駕駛環(huán)衛(wèi)車讓背街小巷的保潔時效提升約60%，有效彌補傳統(tǒng)作業(yè)盲區(qū)。“智能化并不代表替代人工”，該負責(zé)人強調(diào)，環(huán)衛(wèi)工平均年齡在50歲左右，智能設(shè)備是為給其減負提質(zhì)。

然而，技術(shù)在實際落地中遭遇多重現(xiàn)實瓶頸。許少瓊指出，“部分早期開發(fā)的道路不滿足智能掃地機對寬敞、暢通、平整的要求，設(shè)備較難發(fā)揮。”在龍崗街道，由深圳玉意環(huán)保與深圳潤高智慧組成的聯(lián)合體中標(biāo)后，有項目參與人士透露，盡管要求配備智能化設(shè)備，但因“街道情況復(fù)雜、場地條件不成熟、應(yīng)用場景有限”，目前實際落地效果與預(yù)期存在差距。

行業(yè)戰(zhàn)略層面

回歸環(huán)衛(wèi)“主業(yè)” 部分企業(yè)調(diào)整業(yè)務(wù)布局

隨著“物管城市”改革進入深水區(qū)，部分早期參與企業(yè)陸續(xù)退出，與此同時，多個街道的服務(wù)內(nèi)容也從“大包大攬”向環(huán)衛(wèi)主業(yè)回調(diào)，反映出當(dāng)前模式下服務(wù)邊界、成本壓力與考核機制之間的現(xiàn)實張力。

一批早期重要參與者陸續(xù)退出多個街道項目。近年，北控城市服務(wù)退出龍崗區(qū)平湖、坂田及龍崗街道；潤加物業(yè)結(jié)束與羅湖區(qū)南湖、筍崗街道的合作。南都記者多方獲悉，上述企業(yè)退出均“基于整體戰(zhàn)略規(guī)劃和業(yè)務(wù)布局調(diào)整”。有接近項目的人士指出，服務(wù)范圍的收縮與項目經(jīng)費的調(diào)控，直接影響部分企業(yè)的參與意愿。

以羅湖為例，南湖、筍崗、桂園等街道在2022年招標(biāo)時仍使用“物管城市”項目名稱，服務(wù)內(nèi)容涵蓋環(huán)衛(wèi)、消殺、市政維護、城市管家等多項內(nèi)容；而本輪招標(biāo)已統(tǒng)一改為“環(huán)衛(wèi)一體化項目”，范圍聚焦于清掃保潔、垃圾清運、公廁管理等。

這種“回歸主業(yè)”的調(diào)整被視為務(wù)實之舉。許少瓊認為，從“全面包攬”到“聚焦核心”符合城市管理精細化的發(fā)展規(guī)律，有助于降本增效、夯實核心基礎(chǔ)。

值得注意的是，企業(yè)在服務(wù)范圍收縮背景下做出的戰(zhàn)略調(diào)整，也受到整體項目經(jīng)費與市場競爭態(tài)勢的影響。多位受訪者提到，隨著城市治理標(biāo)準(zhǔn)提高，“物管城市”綜合服務(wù)模式的運營成本逐漸增加，企業(yè)在資源有限的情況下，更傾向于將精力投入核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域，以實現(xiàn)可持續(xù)運營。

破局

四大維度建言

從“機制推廣”邁向“質(zhì)量提升”

針對實踐中浮現(xiàn)的四大維度挑戰(zhàn)，深圳市人大代表及城市治理專家聚焦核心痛點，開出系統(tǒng)性治理“良方”，為改革從“機制推廣”邁向“質(zhì)量提升”提供路徑。

針對“精細化管理難”:構(gòu)建可持續(xù)的監(jiān)管與制度閉環(huán)

為破解服務(wù)“真空”與質(zhì)量“滑坡”難題，實現(xiàn)真正的精細化管理，“核心在于構(gòu)建清晰、可操作的制度體系。”曾滔提出加快專門立法進程、完善協(xié)同治理機制、推動智能工具與治理場景深度融合、健全社會監(jiān)督與政府監(jiān)管協(xié)同機制等多項建議。

“以制度兜底保障服務(wù)連續(xù)性，以數(shù)字賦能推動精準(zhǔn)治理，以組織協(xié)同實現(xiàn)多元共治。”袁方成建議，在制度層面強化合同與政策的剛性約束；在技術(shù)層面推動數(shù)字賦能向“行為治理”與“場景治理”延伸；在組織層面構(gòu)建跨部門的聯(lián)合指揮與參與型共治體系。他提出建立“反彈指數(shù)”，將高發(fā)點位的復(fù)發(fā)率納入績效考核，倒逼企業(yè)進行源頭治理。同時，通過建立更嚴(yán)格的信用約束機制，讓企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量與未來投標(biāo)資格直接掛鉤，實現(xiàn)責(zé)任可倒查、風(fēng)險可追溯。

許少瓊則從厘清權(quán)責(zé)邊界、強化激勵約束剛性兩方面指出，應(yīng)制定精準(zhǔn)權(quán)責(zé)清單，消除責(zé)任模糊地帶。

針對“資質(zhì)與能力錯配”:引導(dǎo)企業(yè)補齊基層治理能力短板

面對市場主體“資質(zhì)與能力錯配”的困局，專家認為，關(guān)鍵在于引導(dǎo)企業(yè)，特別是新入局的跨界者，真正理解和融入基層治理邏輯。

招標(biāo)環(huán)節(jié)更重“專業(yè)匹配度”。曾滔建議，招標(biāo)應(yīng)進一步強化公平透明，更注重企業(yè)的專業(yè)資質(zhì)與服務(wù)經(jīng)驗，通過科學(xué)的競爭機制選拔真正具備履約能力的服務(wù)方。

袁方成認為，跨界企業(yè)要真正融入基層，必須補齊三項能力:一是“理解基層”的能力，使技術(shù)方案與一線人員的工作邏輯相匹配；二是“制度適配”的能力，幫助街道將技術(shù)成果轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的考核體系與流程規(guī)范；三是“場景共建”的能力，與政府共同識別痛點、定義需求，在真實場景中迭代，從提供技術(shù)轉(zhuǎn)向提供治理能力。

針對“技術(shù)應(yīng)用與場景脫節(jié)”:推動智能化從“炫技”走向“賦能”

為解決智能設(shè)備“建而難用”或“空轉(zhuǎn)”的問題，智能化應(yīng)用必須緊密圍繞治理核心痛點，并充分考慮基層的實操可行性。

政策設(shè)計強調(diào)“精準(zhǔn)”與“適配”。袁方成指出，政策應(yīng)引導(dǎo)技術(shù)圍繞“環(huán)衛(wèi)指數(shù)提升、問題閉環(huán)縮短、資源配置優(yōu)化”三大主鏈條部署，而非展示式功能。他特別強調(diào)，政策需重視技術(shù)與基層人員實操能力的銜接，從制度上要求供應(yīng)商提供一線可用、一線好用、一線愿用的系統(tǒng)，避免因技術(shù)門檻過高導(dǎo)致“系統(tǒng)空轉(zhuǎn)”。

創(chuàng)造應(yīng)用條件，推行人機協(xié)同。許少瓊建議雙管齊下:一方面為技術(shù)應(yīng)用優(yōu)化道路等基礎(chǔ)條件；另一方面可通過補貼鼓勵應(yīng)用智能設(shè)備，“先在小范圍高頻痛點場景做示范，成熟后再推廣；明確人機分工，技術(shù)處理重復(fù)性工作，人員負責(zé)操作設(shè)備和處置復(fù)雜情況；并通過落實責(zé)任分工機制保障效果。”

針對“戰(zhàn)略回調(diào)與主業(yè)聚焦”:理性看待服務(wù)內(nèi)涵“瘦身”

對于行業(yè)出現(xiàn)的服務(wù)范圍收縮現(xiàn)象，專家認為這是一種務(wù)實的戰(zhàn)略聚焦，但需在“專業(yè)化深耕”與“綜合協(xié)同”之間取得平衡。“聚焦核心業(yè)務(wù)的‘環(huán)衛(wèi)一體化’，是一種治理邊界與能力匹配的回調(diào)。積極面在于專業(yè)化深耕有利于提質(zhì)控險，責(zé)任邊界清晰，協(xié)同成本降低；風(fēng)險在于綜合協(xié)同弱化，跨模塊接口可能裂解。”袁方成建議，未來優(yōu)化方向應(yīng)是“專業(yè)化運營+綜合化指揮”的混合模式，即環(huán)衛(wèi)核心業(yè)務(wù)穩(wěn)定運行，同時通過平臺化整合實現(xiàn)跨模塊協(xié)同。

南都調(diào)研 總第862期

監(jiān)制:劉岸然 謝江濤

策劃:任笑一

統(tǒng)籌:陳璐璐 劉晨

采寫:南都記者 劉正方 喬銳 蔡詩妍 廖靜文

實習(xí)生　溫詩儀

設(shè)計:虢娟