美國政府為何難以成事：如何解決過度公眾參與和企業(yè)干預(yù)的雙重難題

重建政府執(zhí)行力

重建政府決策權(quán)不僅在于消除“否決點(diǎn)”，更在于解決企業(yè)權(quán)力過大的頑疾——正是這種權(quán)力讓富人占據(jù)了通向決策者的快車道。

作者：" bdsfid="315">Suzanne Kahn

編輯：阿K

在特朗普開啟第二個任期之際，建議美國民眾對政府機(jī)構(gòu)寄予更多信任，顯得格外艱難。本屆政府不僅摧毀了民眾數(shù)十年來賴以生存的聯(lián)邦項目，拒絕遵守其他政府部門的裁決，更致力于通過以權(quán)謀私來獎賞盟友、懲治異己。要求民眾去捍衛(wèi)并賦權(quán)那些將“潛在獨(dú)裁者”推上臺的民主制度，無疑是一項艱巨的任務(wù)。盡管如此，兩本旨在為左翼指明方向的新書作者，卻恰恰提出了這樣的主張。

馬克·J·鄧克爾曼的《為何一切失效》和弗雷德·布洛克的《居住社會》均于今年2月出版。兩本書的核心關(guān)切一致：美國政治究竟哪里出了大問題，以至于讓煽動家得以攫取權(quán)力？以及我們該如何扭轉(zhuǎn)這一局面？盡管最終提出的方案截然不同，但兩人殊途同歸：都認(rèn)為對政府的根本性不信任是當(dāng)前危機(jī)的核心。布洛克將其描述為“對代議制民主失望的惡性循環(huán)，為煽動家創(chuàng)造了機(jī)會”；鄧克爾曼則斷言：“如果進(jìn)步主義無法奏效，改革者得到的將是極易受煽動蠱惑的進(jìn)步主義。”重建對政府的信任是兩人研究項目的核心，但他們分析維度的巨大差異，恰恰揭示了這項工程的艱巨性，也解釋了為何特朗普當(dāng)初能獲得如此肥沃的政治土壤。不過，將兩者的觀點(diǎn)結(jié)合起來，或許能幫助我們開始尋找前進(jìn)的方向。

鄧克爾曼的分析：漢密爾頓與杰斐遜的拉鋸

鄧克爾曼的著述始于兩個讓大眾“熱衷于吐槽”的對象：賓夕法尼亞車站（Penn Station）和羅伯特·摩西（Robert Moses）。賓夕法尼亞車站作為一個龐大且混亂的地下迷宮，與紐約這座城市的宏偉格格不入（尤其是與大中央車站相比）；而羅伯特·摩西則是紐約最著名的城市規(guī)劃師，羅伯特·卡羅在巨著《權(quán)力掮客》（The Power Broker）中詳細(xì)記錄了他如何無視社區(qū)和居民的利益，徹底重塑了城市景觀。

數(shù)十年來，政客們一直試圖改造賓夕法尼亞車站，使其不再是一個令人困惑的礙眼存在。鄧克爾曼的研究初衷，正是為了理解為何這件人人都認(rèn)為必須做的事卻陷入了僵局。在這個過程中，他發(fā)現(xiàn)許多人暗自期盼能出現(xiàn)一位像摩西那樣的人物。《為何一切失效》一書追溯了從摩西時代到今天所發(fā)生的變化，正是這些變化阻止了此類強(qiáng)力人物的再次出現(xiàn)。

鄧克爾曼的分析基于一種理論架構(gòu)，即美國政治一直由“漢密爾頓沖動”與“杰斐遜沖動”之間的戰(zhàn)爭所定義。漢密爾頓主義者相信強(qiáng)大的中央政府是進(jìn)步和公平的關(guān)鍵要素；杰斐遜主義者則恐懼中央集權(quán)及其潛在的濫用。鄧克爾曼認(rèn)為，這兩種因素始終處于張力之中，鐘擺在兩端之間搖擺。他特別關(guān)注20世紀(jì)下半葉，當(dāng)時源于世紀(jì)初的漢密爾頓式政策遭遇了杰斐遜式的抵制。“善意的改革者”隨后爭取并贏得了旨在賦予公眾“話語權(quán)”的新法律和程序，其形式是為不同選民群體設(shè)立“否決點(diǎn)”（veto points）。這種將“中央權(quán)力下放和外移”的努力雖然成功，但最終導(dǎo)致政府無力解決關(guān)鍵且具備廣泛共識的問題，隨著問題發(fā)酵，挫敗感日益滋長，越來越多的人開始視政府為無能之輩。鄧克爾曼看到這種模式反復(fù)上演：田納西州孟菲斯最終留下了一條毫無意義、半途而廢的高速公路；紐約市無法建造所需的住房；馬薩諸塞州為了獲得居民想要的綠色能源，至少花費(fèi)了十年時間，因為層層疊疊的否決點(diǎn)使得輸電線路的建設(shè)變得不可能。

鄧克爾曼認(rèn)為，現(xiàn)在是讓鐘擺擺回原處、讓進(jìn)步派克服其“權(quán)力厭惡癥”的時候了。當(dāng)然，他也表示，這種回歸不能遺忘摩西時代的教訓(xùn)。他呼吁建立一種“既允許每個人被聽見……又授權(quán)中央權(quán)威做出迅速最終決定的規(guī)劃機(jī)制”。換言之，雖然決策系統(tǒng)應(yīng)該賦予民眾話語權(quán)，但也必須收回20世紀(jì)末改革者精心設(shè)立的否決點(diǎn)，將權(quán)力重新投資于政府本身。

布洛克的視角：居住與改良的沖突

布洛克提出了一個不同的問題——不是“為何一切失效”，而是“為何民主治理正面臨自20世紀(jì)30年代以來最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)？”他認(rèn)為問題的癥結(jié)不在于人們?nèi)绾误w驗治理（如鄧克爾曼所言），而在于人們?nèi)绾卫斫饨?jīng)濟(jì)。他指出，我們?nèi)匀辉噲D用早期工業(yè)經(jīng)濟(jì)的思維工具和制度來治理社會。該書的目標(biāo)是幫助我們建立一種理解經(jīng)濟(jì)的新方式，以便更好地組織社會。

像鄧克爾曼一樣，布洛克也設(shè)定了一個核心沖突來構(gòu)建分析框架：居住（habitation）與改良（improvement）。這一二分法借用自卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）。“居住”被定義為“維持人類生存”的居住安排，而“改良”則被定義為“增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的驅(qū)動力”。布洛克認(rèn)為，這種最初用于描述17世紀(jì)英國圈地運(yùn)動斗爭的二分法在今天仍然適用——當(dāng)時依賴共享牧場的自給自足農(nóng)民，與試圖采用更高效農(nóng)業(yè)實踐的大地主發(fā)生了沖突。他將21世紀(jì)的“居住工作”定義為不僅包括教育、兒童保育和醫(yī)療保健等服務(wù)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)要素，還包括建筑、交通和能源。相比之下，“改良”則專注于利潤。

應(yīng)用到21世紀(jì)，這種二分法有時顯得過于模糊而難以使用。公平地說，這種模糊性正是布洛克的觀點(diǎn)所在。他認(rèn)為我們現(xiàn)在生活在一個“居住經(jīng)濟(jì)”中，恰恰是因為大多數(shù)改良工作現(xiàn)在都是為居住服務(wù)的，而許多今天的居住產(chǎn)業(yè)則由逐利的創(chuàng)新驅(qū)動。例如，綠色能源部門就位于居住和改良的交匯點(diǎn)。布洛克寫道，理論上這意味著這一跨越數(shù)個世紀(jì)的沖突可以得到徹底解決，即利用增加的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出來服務(wù)于改善居住條件。然而他指出，現(xiàn)實卻是“沖突正在加劇”。

為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，布洛克認(rèn)為我們需要重拾丹尼爾·貝爾（Daniel Bell）及其他1960年代和1970年代后工業(yè)思想家的理論，他認(rèn)為這些思想家的光芒被同一時期的新自由主義者不公正地掩蓋了。后工業(yè)思想家認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)正在迅速變化，轉(zhuǎn)而以技術(shù)創(chuàng)新、教育和專業(yè)化為中心。所有這些都需要“重新思考繼承下來的經(jīng)濟(jì)觀念”，并讓政府在經(jīng)濟(jì)中扮演更重要的角色。這就是我們現(xiàn)在生活的世界——布洛克寫道，在這個世界里，“最重要的消費(fèi)形式是共享或集體的”。“決定我們生活質(zhì)量的，不是我們可以從大型零售商貨架上拿下來的商品，而是環(huán)境質(zhì)量、社區(qū)、住房、醫(yī)療系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、能源基礎(chǔ)設(shè)施、交通系統(tǒng)以及信息通信系統(tǒng)等等。”

然而，由于哈耶克（Hayek）和弗里德曼（Friedman）贏得了那場辯論，我們沒有為這種經(jīng)濟(jì)建立適當(dāng)?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)。隨著這些轉(zhuǎn)變的發(fā)生，我們非但沒有擴(kuò)大政府的角色，反而縮小了它。我們依賴市場來確保高質(zhì)量居住產(chǎn)品的獲取，但構(gòu)成居住基礎(chǔ)的消費(fèi)形式對個人市場信號并不敏感；如果人們不喜歡現(xiàn)有的能源，大多數(shù)人無法自行尋找替代能源。因此，過度的市場崇拜未能產(chǎn)生一個安全、清潔和公平的經(jīng)濟(jì)。

布洛克總結(jié)認(rèn)為，是時候進(jìn)行一場“政治和經(jīng)濟(jì)重組，賦予所有公民對其居住環(huán)境更大的控制權(quán)”。他相信這可以通過新型的地方化協(xié)商機(jī)構(gòu)來實現(xiàn)。他論證說，這種“去中心化的參與式民主”將為人們提供“塑造自己社區(qū)的真正機(jī)會”。只有通過這種深度的、地方性的參與，我們才能克服普遍存在的對政府的疏離感和不信任。

“富足”辯論中的兩極

布洛克和鄧克爾曼代表了所謂的“富足辯論”（abundance debate）的兩極——這一名稱源于埃茲拉·克萊因（Ezra Klein）和德里克·湯普森（Derek Thompson）近期發(fā)布的《富足》（Abundance）一書。克萊因和湯普森呼吁一種“建設(shè)的自由主義”（liberalism that builds），他們認(rèn)為，只有當(dāng)我們從1970年代進(jìn)步派因恐懼20世紀(jì)中葉治理過度而設(shè)下的監(jiān)管枷鎖中解脫出來時，這種自由主義才能實現(xiàn)。鄧克爾曼提供了支持這一論點(diǎn)的細(xì)致分析，將當(dāng)前困境的責(zé)任直接歸咎于“善意的改革者”，同時也堅持認(rèn)為適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)不是全面的放松管制。相比之下，布洛克則堅定地站在這些改革者的傳統(tǒng)一邊。他在書的開頭就宣稱，其目標(biāo)是復(fù)興新左派（New Left）的價值觀，使其“與21世紀(jì)第三個十年的生活經(jīng)驗相關(guān)聯(lián)”。他認(rèn)為我們需要更多的話語權(quán)和參與，而不是更少。

鑒于“富足辯論”的激烈程度，觀察布洛克和鄧克爾曼在哪些方面達(dá)成共識是有益的，他們都認(rèn)為目前對美國人民不起作用的領(lǐng)域包括：住房、能源基礎(chǔ)設(shè)施和交通。這些是美國人面臨的日常挑戰(zhàn)；他們認(rèn)為，解決這些問題是恢復(fù)對民主信心的先決條件。但當(dāng)談到“誰是罪魁禍?zhǔn)住睍r，他們的答案源自不同的現(xiàn)實。

布洛克的主要指控對象是企業(yè)。他認(rèn)為，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)和政治主導(dǎo)地位是由一種法律基礎(chǔ)設(shè)施支撐的，這種基礎(chǔ)設(shè)施建立在“企業(yè)推動創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)改善”的錯誤信念之上。五十年來，給予這些企業(yè)自由支配權(quán)、限制政府支出和壓制工資的政策，留給我們的是稅收不足、公共基礎(chǔ)設(shè)施投資匱乏以及日益金融化的公共部門——這些都未能產(chǎn)生我們應(yīng)得且應(yīng)要求的每生活質(zhì)量。

相比之下，鄧克爾曼在他關(guān)于匱乏和政府失敗的歷史敘述中幾乎沒有提及企業(yè)行為體。他自豪地宣稱，“故事的幾乎每一個元素都可以在不納入保守主義（通常令人討厭）影響的情況下得到解釋。”在他的歷史觀中，正是進(jìn)步派行為體通過建立過多的程序來制衡政府權(quán)力，從而造就了一個“什么都行不通”的政治經(jīng)濟(jì)。

但是，“半部歷史”有助于通過關(guān)注其中的細(xì)微差別來理清我們面臨的問題，但以此為基礎(chǔ)尋找政策解決方案卻是糟糕的。布洛克寫道：“關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施的決策，如高速公路、公共交通、高鐵線路、機(jī)場甚至公園的位置，通過某種包容性的公眾協(xié)商來做出，是例外而非規(guī)則。”這番論述似乎仍停留在1970年代。鄧克爾曼則表明，事實上，如今幾乎所有這些決策都受到旨在建立公眾監(jiān)督和投入的措施的制約。例如，聯(lián)邦公路管理局要求每個州制定政策和程序，將聽證會和公眾參與納入聯(lián)邦資助的公路項目中。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)變成了充滿公眾否決權(quán)的障礙賽。（至于這些公眾協(xié)商機(jī)制是否有效，則是一個存在重大爭議的話題。）就鄧克爾曼而言，他在講述雷切爾·卡森（Rachel Carson）和拉爾夫·納德（Ralph Nader）的故事時，仿佛他們的主要問題在于一個“被俘獲、腐敗且更糟”的政府。這其中有真實的成分，但是：被誰俘獲了？企業(yè)行為體在卡森和納德的政府權(quán)力理論中處于核心地位，但在鄧克爾曼的書中卻幾乎隱形。

僅靠增加更多的社區(qū)參與層級來試圖解決氣候危機(jī)，這讀起來未免過于天真。布洛克寫道：“無論中央政府實施什么舉措，只有當(dāng)?shù)胤綄用娴娜藗兎e極參與減少社區(qū)對化石燃料的依賴時，這些舉措才會進(jìn)展得更快。”誠然，積極參與和支持的社區(qū)可以加速這些進(jìn)程，但如果是對減少化石燃料依賴毫無興趣的參與型社區(qū)呢？這并非假設(shè)。例如，在美國東海岸，從北到南的社區(qū)團(tuán)體提起訴訟叫停風(fēng)電場建設(shè)，大多使用的正是旨在賦予社區(qū)話語權(quán)的程序。

另一方面，當(dāng)國家的掌舵者是化石燃料行業(yè)的堅定捍衛(wèi)者和氣候變化否認(rèn)者，甚至完全暫停了海上風(fēng)電開發(fā)時，建議通過賦予政府更高效的決策權(quán)來解決眼前的挑戰(zhàn)，似乎同樣天真。鄧克爾曼寫道，他的處方要求進(jìn)步派進(jìn)行一次“信仰之躍”，接受“限制較少的公共權(quán)力……不僅會被用于服務(wù)進(jìn)步派的愿望，也會不可避免地被用于追求保守派的目標(biāo)”。盡管鄧克爾曼要求承擔(dān)這種風(fēng)險的理由很充分，但在他完成最終編輯到書上架的這段時間里，這一苦果變得更加難以下咽。

結(jié)論：超越兩極對立

這讓我們處于何種境地？我們不能簡單地重演新左派將權(quán)力從聯(lián)邦政府下放的劇本。事實上，就連布洛克也反復(fù)承認(rèn)需要聯(lián)邦政府對地方控制進(jìn)行兜底；他寄希望于通過強(qiáng)有力的聯(lián)邦資金和致力于公平的法院系統(tǒng)來制約和平息不公正的地方?jīng)_動（要是真能如此就好了）。但我們同樣不能忽視新左派半個世紀(jì)前實施改革時所回應(yīng)的權(quán)力過度問題。我們需要完整的圖景，才能理解為何美國人對聯(lián)邦政府變得如此懷疑，以至于將韁繩交給了特朗普。

最終，這些歷史表明，將決策權(quán)理解為需要在兩極之間平衡（無論是政府與社區(qū)，還是社區(qū)與企業(yè)）是不充分的。每一個決策都會有許多利益相關(guān)者試圖施加影響，而他們的權(quán)力并不均等。化石燃料公司、漁民和喜歡現(xiàn)有景觀的房主都反對風(fēng)車——有些是基于虛假信息；而環(huán)保主義者、工會和希望減緩氣候危機(jī)的后代都希望項目推進(jìn)。民主社會中政府的適當(dāng)角色是權(quán)衡所有輸入信息并作為最終決策者。但是，如果民眾不相信政府有能力或動力去權(quán)衡所有利益相關(guān)者的意見，我們就不能指望他們信任政府去履行這一至關(guān)重要的角色，更不用說賦權(quán)讓它做得更好了。

為此，任何針對當(dāng)前民主制度信任危機(jī)的政策解決方案，都需要解釋為何這些機(jī)構(gòu)不再能夠充分收集信息并做出決策。重建政府決策權(quán)對于讓事物重新運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要，但這絕不僅僅意味著消除“否決點(diǎn)”。我們還必須解決賦予超級富豪接近政府決策者特權(quán)的企業(yè)權(quán)力過大問題。同時，我們必須重建提供抗衡力量的組織，包括工會和穩(wěn)健的媒體生態(tài)系統(tǒng)。為了增加對政府做出造福全員決策的信任，我們不僅需要重建其決策能力，還需要通過賦權(quán)代表普通美國人的機(jī)構(gòu)，來重建其收集和權(quán)衡信息的能力。

作者

蘇珊·卡恩 (Suzanne Kahn) 是羅斯福研究所 (Roosevelt Institute) 智庫的高級副總裁。她擁有哥倫比亞大學(xué)美國歷史博士學(xué)位，著有《美式離婚：新自由主義時代爭取女性經(jīng)濟(jì)公民權(quán)的斗爭》(Divorce, American Style: Fighting for Women’s Economic Citizenship in the Neoliberal Era)。

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