如何實現“老有所護”？六大維度詳解各地長期護理保險推進路徑

國家長期護理保險（下稱“長護險”）制度頂層設計為全國構建統一的制度體系提供了框架。截至2025年11月底，遼寧、海南、福建、貴州、云南、江西、吉林、黑龍江、河南、浙江、四川等11個省（自治區）相繼出臺實施方案（征求意見稿）。通過對這些方案的比較分析，從覆蓋路徑、統籌層次、籌資機制、待遇保障、激勵約束、管理服務六個核心維度，系統展現各地方在遵循國家指導下的制度共性與地方創新。

一、城鄉居民：從“一步到位”到“分步實施”

各省在將城鄉居民納入長護險體系的路徑上，展現了不同的策略和時間規劃，形成了“一步到位”、“快速推進”和“分步實施”三類模式（見表1）。其中，“分步實施”成為主流選擇。海南省計劃于2026年1月1日起，在全省同步將所有職工和城鄉居民納入，“一步到位”直接實現全民覆蓋。浙江省計劃于2025年實現制度基本覆蓋，2027年“快速推進”，基本實現覆蓋全民。絕大多數省份選擇“分步實施”，通常采取“先職工、后居民”的策略，并規劃了3至5年左右的時間實現全民覆蓋。在實施步驟上，遼寧、貴州還采取了“分地區、分批次”的漸進策略。

表1 地方城鄉居民覆蓋路徑比較

二、統籌層次：市級起步為主，省級統籌為方向

在統籌層次上，絕大多數省份選擇從市級統籌起步，以降低改革初期的復雜性和風險。海南和浙江則直接推行省級統籌，四川采用了“在省級統籌的制度框架下按照市級統籌起步”的“混合過渡”模式，在保持省級政策框架統一性的同時，平穩啟動各地市工作。

表2 各省（自治區）統籌層次路徑

對于省直單位參保人員的管理，遼寧省本級作為獨立統籌區，但委托屬地（沈陽）經辦；江西、黑龍江、河南明確規定省本級不設獨立統籌區，其參保人員直接按屬地原則參加省會城市（南昌市、哈爾濱市、鄭州市）的長護險制度，簡化了管理層級，有利于區域一體化。

三、籌資機制：從“原則規定”到“精算管理”

各省遵循“單位與個人1:1分擔”、“總費率0.3%左右”等核心框架下，在具體操作層面進行了精細化設計。

（一）職工籌資

在職工籌資方面，絕大多數省份的職工籌資總費率設定為0.3%，但部分省份在起步階段或針對特定人群設計了彈性費率和創新的繳費平移機制。然而，吉林和浙江分別設定了0.25%和0.2%的起步費率，計劃用5年左右過渡到0.3%。此外，吉林還設計了獨特的雙向調節機制，若長護險基金結余過多（超過6個月），可將部分從醫保劃轉的資金一次性歸還醫保基金。

（二）城鄉居民籌資

城鄉居民籌資方面，各地均從低于0.3%費率的標準起步。四川和浙江起步階段費率0.2%，高于多數省份，設置了5年左右過渡期。貴州、遼寧、河南、貴州、海南從0.15%費率起步，5年過渡到0.3%。貴州設置了更詳細的過渡方案，0.15%起步，第3年起按0.2%執行，第5年起過渡到0.3%；海南則規定建制初期1-2年都可按0.15%費率執行。江西、福建、云南、黑龍江則規定可選擇0.15%或0.3%起步，0.15%起步的，用5年逐步過渡到0.3%，賦予地方選擇權。其中，江西還規定0.15%起步的，自第2年至第5年按照每年增加0.03%-0.04%的費率，逐步過渡到0.3%；福建規定按0.3%籌資的地區，5年內籌資額度不變，給予政策穩定預期；黑龍江還提出可探索城鄉差異化繳費基數（農村地區按農村居民人均可支配收入）。吉林則規定到2028年費率達到0.125%，約5年過渡到0.3%左右。

表3 部分省份城鄉居民籌資標準差異化對比

四、待遇保障：從“公平適度”到“激勵相容”

（一）保障對象與支付范圍拓展

在保障對象方面，絕大多數省份起步階段重點保障長期重度失能人員，僅浙江率先將重度失智人員納入保障范圍（見表4）。在支付范圍方面，四川、貴州、云南、福建、江西、浙江、吉林7個省份提出探索把“支持性輔助器具”和“智能化服務”納入支付范圍。其中，貴州方案最具具體，明確將“租賃、購買必要的輔助支持器具”費用納入支付，并省級統一確定輔助器具租售基本項目范圍。

表4 各省（自治區）激勵與約束機制創新對比

（二）待遇標準與支付傾斜

在支付限額方面，除年度支付總限額外，四川和海南進一步規定了月度支付上限。四川和海南分別根據失能等級和參保類型，護理形式和參保類型，設定月度支付限額。為落實“居家為基礎”的政策導向，江西、吉林明確規定，居家和社區護理的基金支付比例比機構護理高出5-10個百分點。河南將待遇水平與居民繳費費率掛鉤，按0.15%低費率參保的，年度支付限額也相應降低（不超過居民人均可支配收入的30%）。

（三）激勵與約束機制

各省普遍設置了6個月的固定待遇等待期，并在此基礎設計了“正向激勵”和“負向約束”相結合的激勵與約束機。

1.正向激勵

福建、吉林規定連續繳費滿一定年限后，每年可提高1%的支付比例或支付限額。浙江則將待遇支付標準與“實際繳費年限/應繳年限”的完成率直接掛鉤，按比例浮動。福建還創新性地提出“參保繳費積分制”，積分可兌換服務或在家庭成員間共濟。

表5 各省（自治區）激勵與約束機制創新對比

2.負向激勵

負向約束則通過增加違規成本來防范斷保，繳費年限成為享受待遇的關鍵前提。如四川明確規定，制度啟動后才參保的人員，必須連續繳費2年以上方可申請待遇。此外，各省普遍設計了與斷保行為掛鉤的懲罰措施，包括設置浮動等待期、降低待遇水平、要求補繳等。吉林的約束機制最為嚴厲，對斷保者實施“補繳 + 雙重等待期（固定+浮動）+ 降限額 + 降比例”的四重懲罰組合拳。

五、服務管理：從“基礎保障”到“精準對接”

（一）評估機制與智能化應用

浙江、四川率先探索“多評合一”（整合長護、養老、殘疾評估）和“一次申請、同步評估、結果互認”模式，同時還提出引入家庭醫生、醫保信息系統、醫學影像、穿戴智能設備等方式提升評估的精準度與公信力。

表6 各省服務管理創新實踐對比

（二）服務接續與異地結算

為適應人口流動，海南、浙江、吉林、江西等多個省份均提出要研究制定跨統籌區的關系轉移接續和異地就醫結算政策。海南明確提出為跨省居住的“候鳥”“旅居”人群在海南享受待遇提供保障。吉林明確按照“參保地待遇、居住地管理”的原則探索推進省內異地長護直接結算；浙江省內異地照護服務直接結算，起步階段，按服務地支付方式和待遇標準執行。

六、主要結論

需要特別說明的是，本報告所分析的11個省（自治區）長期護理保險實施方案尚處于向社會公開征求意見的階段，并非最終定稿，其內容仍存在調整的可能。因此，基于當前文本的比較分析與所得結論，主要旨在為后續的政策研究提供支撐，并為其他地區探索構建長護險制度提供階段性參考與借鑒。

（一）“審慎務實”成為制度啟動的主基調

絕大多數省份選擇“分步實施”覆蓋城鄉居民、“市級統籌”起步、設置較低的起步籌資費率和待遇等待期，普遍采取了風險可控、循序漸進的策略，旨在平滑制度啟動初期的財政與管理壓力，確保制度平穩落地。

（二）“激勵約束”成為制度設計的核心環節

各省普遍將“長繳多得、不繳不得”的原則內化為具體的制度安排。無論是通過繳費年限與待遇水平掛鉤（如浙江），還是設計復雜的“斷保懲罰”機制（如吉林），亦或是創新的“參保積分制”（如福建），都旨在建立正向激勵與負向約束并存的激勵機制，以維護制度公平性，防范道德風險和逆向選擇。

（三）“精算思維”貫穿于籌資與待遇設計全過程

從職工醫保基金的平移，到城鄉居民籌資的多年過渡方案（如江西、貴州），再到待遇水平與繳費費率的動態關聯（如河南），各地方案體現了對基金收支平衡和長期可持續性的精算考量。這種量入為出、權利義務對等的精細化設計，是保障制度行穩致遠的關鍵。

（四）“服務融合”與“管理創新”成為提升制度效能的重要方向

各省方案普遍關注服務供給側的優化，如將輔助器具納入支付范圍（如貴州），引導服務向居家傾斜（如江西、吉林）。在管理層面，探索“多評合一”（如浙江、四川）、利用智能化手段提升評估精準度、以及著手布局異地結算（如海南、浙江），均指向一個更加高效、精準、便捷的服務管理體系。

作者 | 曹桂 中國勞動和社會保障科學研究院副研究員

來源 | 中國醫療保險

編輯 | 徐冰冰 劉新雨

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