瞭望 | 優化國土空間發展格局

　　優化國土空間發展格局，要以“全國一盤棋”的系統思維，統籌國土空間開發與保護，科學布局農業、生態、城鎮等功能空間，實現人口、經濟、資源環境在空間安排上的均衡與協調

　　文 | 田志強

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出：“優化國土空間發展格局。”這對自然資源部門健全規劃體系提出了更高標準和更高要求。

　　優化國土空間發展格局是推動高質量發展的戰略基礎，也是推進中國式現代化進程“一張藍圖繪到底”中一項關乎全局、影響深遠的系統工程，因此要在經濟社會發展的多重需求與空間矛盾下，統籌好開發與保護、當下與未來、安全與繁榮等維度，為中華民族永續發展擘畫堅實而富有活力的空間藍圖。

　　當今世界百年變局深刻演變，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期。人口結構、產業結構、技術形態的深刻變革，資源環境約束的日益趨緊，區域發展不平衡不充分的現實挑戰，以及國家安全面臨的新形勢，共同構成了國土空間開發與保護必須直面的時代課題。

　　優化國土空間發展格局，要以“全國一盤棋”的系統思維，統籌國土空間開發與保護，科學布局農業、生態、城鎮等功能空間，實現人口、經濟、資源環境在空間安排上的均衡與協調。

　　堅持底線思維優化“三區三線”等規劃控制線

　　全國耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界，被稱為三條控制線。要堅持底線思維，將三條控制線作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。“多規合一”后國土空間規劃按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的優先序統籌劃定落實三條控制線，并以三條控制線分別圍合的空間作為重點管控區域，統籌優化農業、生態、城鎮等各類空間布局。“三區三線”劃定以來，牢牢守住國土空間發展的安全底線，但也面臨不同功能空間存在矛盾沖突、管控規則不完善等實際問題。

　　健全三條控制線管理和優化規則。永久基本農田保護紅線管理辦法、生態保護紅線管理相關文件對其劃定、管控、保護、優化調整、質量建設等作出了具體規定，城鎮開發邊界管理辦法也在持續探索中。

　　要進一步加強三條控制線協同管控，在空間上明確開發建設活動與三條控制線的協調規則，堅持底線思維，強化剛性約束與彈性適應相結合，推動三條控制線從“劃得實”向“管得住、用得好、調得優”深化，實現糧食安全和生態安全屏障永續穩固、城鎮空間集約高效發展的統一。推動三條控制線管理與國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統深度融合，實現審批、監測、執法、評估全鏈條數字化管理，形成保護與開發清晰有序的國土空間底線。

　　推動耕地林地園地空間融合治理。在確保不突破全國國土空間規劃綱要確定的耕地和永久基本農田保護目標前提下，落實好省級國土空間規劃確定的要求的基礎上，按照耕地數量、質量、生態“三位一體”保護要求，遵循“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則，統籌耕地保護與生態建設。科學劃定耕地占補平衡和國土綠化空間，優化耕地和國土綠化空間布局。有序推進生態修復和國土綠化，增強生態系統的穩定性和服務能力，持續提升森林草原質量。

　　強化災害防控和其他資源保障。除“三區三線”外，還有多條涉及國土空間安全底線的控制線和重點區域，共同影響著國土空間發展格局。明確地震、地質災害、洪澇等自然災害綜合風險重點防控區域，優化防災減災救災資源的區域布局。統籌流域干支流、上下游、左右岸防洪和城市地區排澇以及沿海城市防臺防潮等需求，劃定洪澇風險控制線。

　　落實各類文化遺產的保護管控要求，嚴格保護和管控歷史文化遺存本體及其相關的空間環境，劃定歷史文化保護線。通過整體保護和系統活化利用文化遺產和自然遺產，彰顯國土空間特色魅力，保護好、傳承好、利用好中華優秀傳統文化。

山東省菏澤市巨野縣核桃園鎮青龍山旅游度假區鳥瞰。該度假區是當地對關停礦山、廢棄礦坑進行綜合治理和生態修復后打造而成的（2025 年 6 月 4 日攝） 郭緒雷攝 / 本刊

　　以主體功能區戰略制度構建發展總體框架

　　主體功能區戰略和制度，是從自然資源稟賦、人口與經濟布局、生態環境本底特征出發，以資源環境承載能力為硬約束，以差異化精準施策為路徑，引導經濟產業空間合理布局，激發各地內生動力和創新活力，系統性構建統籌發展和安全、協調保護與開發的總體框架，是引導高質量發展的國土空間開發保護新格局的空間戰略和政策體系。

　　發揮國家區域戰略的疊加效應。隨著我國區域協調發展整體效能的穩步提升，發展均衡性的逐步增強，國家區域戰略正在向縱深發展，黨的二十屆四中全會指出，“發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應”。

　　當前，我國經濟社會發展面臨日益復雜的國內外環境，發揮國家區域戰略的疊加效應，推動區域協調發展，不僅是做強國內大循環、暢通國內國際雙循環的重要內容，也是推動高質量發展的重要著力點。

　　強化主體功能區戰略，基于資源稟賦條件和人口、經濟發展趨勢，引導不同區域找準功能定位和主攻方向，優化生產力布局，加強分布式、功能復合、優勢互補的主體功能綜合布局，在國土空間統一底版上統籌落實區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略、鄉村振興戰略、海洋強國戰略等，支撐構建新發展格局。

　　構建“3+N”主體功能分區體系。增強空間格局的復合性、綜合性，統籌發展和安全，在全國國土空間規劃綱要明確的農產品主產區、重點生態功能區、城市化地區三類以縣為單元劃定的主體功能區類型的基礎上，因地制宜疊加劃定邊境地區、能源資源富集區、歷史文化資源富集區、海洋空間重點優化區等特殊功能區，形成“3+N”主體功能分區體系，統籌落實邊疆安全、能源安全、文化安全、海洋安全。

　　完善配套政策引導經濟和產業合理布局。根據主體功能定位，發揮各自比較優勢，著力提高產業科技創新能力，因地制宜發展新質生產力。統籌協調自然資源、產業、財政、科技、農業、文旅等相關領域政策，構建與主體功能分區體系相匹配的政策體系，以既守牢底線、又激發區域新動能新優勢為目標，推動政策由約束管控向正向激勵轉變、由保護優先向助推發展轉變，重在強化政策創新性、操作性、含金量。

　　在全國統一大市場建設背景下，為促進各地按照主體功能定位實現差異化發展，要分區配套差異化的產業發展導向及政策措施。針對重點生態功能區和農產品主產區，細化產業準入負面清單管控單元，明確限制或禁止的開發建設活動，精準地引導產業選址布局；城市化地區要以城市群、都市圈、中心城市為依托，建立健全產業等跨區域配置機制；能源資源富集區要引導清潔能源與先進高載能產業協同布局，促進能源資源就地轉化利用。

　　同時，制定以鄉鎮為單元的產業鼓勵目錄，針對納入鼓勵目錄的產業，采取拓展融資渠道、貸款貼息、降低利息、降低經營負擔成本等政策激勵，支持生態型產業和特色產業發展，支持生態產品價值實現。

　　強化區域戰略的規劃引領作用

　　高質量推進區域協調發展，是優化國土空間發展格局的重要舉措，黨的二十屆四中全會提出“優化重大生產力布局，發揮重點區域增長極作用，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”。

　　雄安新區建設、京津冀協同發展、“三北”等重點生態工程建設、東北全面振興、長江經濟帶發展、長三角一體化發展、中部地區崛起、西部大開發等8場推動區域發展戰略落實的座談會先后召開，區域一體化發展正面臨前所未有的機遇。

　　增強城市群、都市圈競爭力與綜合承載力。強化國家重大戰略的空間統籌，分類優化組團式、網絡化的城市群、都市圈空間結構和功能。提高東部京津冀、長三角、珠三角等城市群一體化水平，形成城鄉融合的網絡型城鎮空間布局，在人口進一步向中心城市集聚的同時，積極引導人口由中心城區向周邊地區擴散，促進人口和功能布局相協調。

　　推動中西部地區城市群組團式發展，培育更多都市圈、省域副中心城市和區域性中心城市，提升對城鎮人口的吸引力和資源要素的集聚能力。提升東北地區沈陽、哈爾濱、長春等省會城市和大連、吉林、齊齊哈爾等中心城市穩定區域城鎮人口的能力，優化沿邊口岸城鎮、特色資源富集城鎮的功能。從城鄉區域結構調整入手，推進城鄉一體化發展，縮小區域發展差距。加大對農村基礎設施建設的投入，提升農村道路、水電、通信等基礎設施水平，優化農村教育、醫療、文化等公共服務供給，實現城鄉基本公共服務均等化。通過政策引導，推動產業有序向周邊城鎮擴散，公共服務設施向鄉村地區延伸，打破城鄉二元結構。

　　發揮區域國土空間規劃在一體化發展中的基礎性和統籌協調作用。按照《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，跨行政區域或流域的國土空間規劃屬于專項規劃，其定位在統籌區域資源要素利用和協調空間布局上，聚焦省、市級國土空間規劃獨自解決不了的空間協同問題。

　　在區域（流域）國土空間規劃編制過程中，全面梳理區域協同發展涉及國土空間開發保護的要求，圍繞國家發展規劃關注的資源環境承載能力、生態建設與環境保護、基本公共服務均等化、交通一體化、產業空間布局、重大項目落地、區域空間格局優化等問題，將區域協同發展的安排落實在空間布局和資源配置上。系統調整區域生態、農業、城鎮空間結構和布局，有力支撐發揮區域比較優勢，推動區域協調發展和城鄉融合，落實和細化區域發展的各項重大目標任務和空間發展格局優化要求，突出跨省域解決問題的重要作用，協調跨行政單元在資源配置和功能協調布局、基礎設施互聯互通、生態系統保護、公共服務均衡配置等方面的空間矛盾。（作者為中國國土勘測規劃院國土空間規劃所所長、研究員）■