華盛頓的僭越：特朗普《確立國家人工智能政策框架》行政令背后的聯(lián)邦主義悖論與治理迷局

特朗普資料圖。本文為新經(jīng)濟(jì)學(xué)家智庫專稿，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明來源。

本賬號(hào)接受投稿，投稿郵箱：jingjixuejiaquan@126.com

華盛頓的僭越：特朗普《確立國家人工智能政策框架》行政令背后的聯(lián)邦主義悖論與治理迷局

旻宏

新經(jīng)濟(jì)學(xué)家智庫特約研究員

摘要

2025年12月11日，美國總統(tǒng)唐納德·特朗普簽署了《確立國家人工智能政策框架》行政令，試圖以聯(lián)邦之力“終結(jié)”各州分立的監(jiān)管現(xiàn)狀。舉動(dòng)此被視為硅谷加速主義者的勝利，卻也觸發(fā)了關(guān)于聯(lián)邦制邊界的深刻憲法爭(zhēng)議。表面上，這是一次旨在消除“監(jiān)管碎片化”的行為，但深層肌理中，它不僅承載著特朗普政府“反多元化（Anti-DEI）”的意識(shí)形態(tài)訴求，更觸碰了美國聯(lián)邦制的核心神經(jīng)——州立法權(quán)。盡管白宮試圖通過資金脅迫、司法威懾來構(gòu)建單一標(biāo)準(zhǔn)，但在缺乏國會(huì)實(shí)質(zhì)性立法支持的背景下，這道行政令極可能成為“紙老虎”。不過其背后體現(xiàn)出的政治博弈、法律困境以及由此引發(fā)的全球AI治理規(guī)則重塑，影響深遠(yuǎn)。

一、硅谷的解放令：聯(lián)邦優(yōu)先權(quán)的擴(kuò)張與資本的合謀

2025年12月的華盛頓寒風(fēng)凜冽，但這并未冷卻白宮橢圓形辦公室內(nèi)的熱烈氣氛。在白宮風(fēng)險(xiǎn)投資家查馬斯·帕里哈皮蒂亞（Chamath Palihapitiya）、AI與加密貨幣顧問大衛(wèi)·薩克斯（David Sacks）、商務(wù)部長(zhǎng)霍華德·盧特尼克（Howard Lutnick）以及參議員特德·克魯茲（Ted Cruz）等人見證下，特朗普簽署了這份旨在重塑美國科技版圖的文件。該行政令的核心邏輯簡(jiǎn)單而粗暴：通過建立一個(gè)負(fù)擔(dān)最小化的國家級(jí)框架，確立聯(lián)邦政府在AI監(jiān)管上的絕對(duì)優(yōu)先權(quán)（Preemption），從而讓加利福尼亞州（SB 1047法案）和科羅拉多州（SB 24-205法案）等監(jiān)管激進(jìn)派偃旗息鼓。對(duì)于OpenAI、Meta等合規(guī)纏身的硅谷巨頭而言，這無疑是一劑強(qiáng)心針。他們長(zhǎng)期以來一直抱怨州級(jí)法律阻礙了創(chuàng)新，而該行政令指示司法部在30天內(nèi)成立AI訴訟特別工作組，其唯一使命就是向那些試圖設(shè)立更嚴(yán)格安全護(hù)欄的州發(fā)起法律挑戰(zhàn)。這種由國家機(jī)器直接為企業(yè)清障的做法，是典型的特朗普式商業(yè)實(shí)用主義的又一次體現(xiàn)。

這種通過行政手段強(qiáng)行統(tǒng)一市場(chǎng)的做法，在法理上顯得根基不穩(wěn)卻在戰(zhàn)術(shù)上極具攻擊性。行政令不僅要求商務(wù)部在90天內(nèi)列出所有阻礙或抵觸國家政策的州法律，更祭出了財(cái)政大棒——該行政命令指示商務(wù)部長(zhǎng)通過技術(shù)政策助理部長(zhǎng)，限制向那些制定法律阻礙國家人工智能政策的州提供某些聯(lián)邦資金。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還必須評(píng)估其自由裁量撥款項(xiàng)目，以確保其符合該行政命令的目標(biāo)。具體而言，加利福尼亞州可能因此面臨高達(dá)18億美元寬帶基礎(chǔ)設(shè)施（BEAD）資金的凍結(jié)風(fēng)險(xiǎn)。這種資金換服從的策略，將原本屬于技術(shù)治理的討論瞬間拉升至聯(lián)邦預(yù)算權(quán)力的博弈層面。支持者認(rèn)為，這是為了保持美國科技競(jìng)爭(zhēng)中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，必須集中力量辦大事，不能讓地方保護(hù)主義拖慢國家步伐；但批評(píng)者指出，這種繞過國會(huì)、直接利用行政分支擴(kuò)權(quán)的手段，恰恰違背了共和黨傳統(tǒng)上所堅(jiān)持的小政府和州權(quán)至上原則，揭示了當(dāng)下的保守主義已異化為一種服務(wù)于特定產(chǎn)業(yè)利益的中央集權(quán)傾向。

從美國憲政架構(gòu)的角度觀察，特朗普政府正在嘗試一種頗具悖論性的治理路徑：通過強(qiáng)化行政權(quán)力的介入來實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管的最小化。行政令授權(quán)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）援引《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第5條（15 U.S.C. 45）——這一傳統(tǒng)上用于規(guī)制商業(yè)欺詐的條款——來質(zhì)疑那些與聯(lián)邦立場(chǎng)相左的州級(jí)AI立法。這一法律策略的創(chuàng)新之處在于，它試圖在國會(huì)未曾制定統(tǒng)一AI法典的前提下，通過行政解釋的擴(kuò)張來構(gòu)建聯(lián)邦的優(yōu)先管轄權(quán)。

這種做法的深層含義值得關(guān)注。表面上，這是關(guān)于監(jiān)管權(quán)限的技術(shù)性重新分配；實(shí)質(zhì)上，它代表著一種AI治理話語權(quán)的向心運(yùn)動(dòng)——將原本分散于五十個(gè)州議會(huì)的規(guī)制權(quán)能集中至聯(lián)邦行政部門。然而，在當(dāng)前政府于AI領(lǐng)域明確的“去監(jiān)管”取向下，這種集中化的終點(diǎn)并非更嚴(yán)格的聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)，而更可能是系統(tǒng)性的監(jiān)管克制。其結(jié)果是一種獨(dú)特的治理真空：各州被剝奪了立法空間，而聯(lián)邦機(jī)構(gòu)又選擇性地不填補(bǔ)這一空間，從而為技術(shù)發(fā)展創(chuàng)造出一個(gè)近乎不受約束的環(huán)境。理解這一微妙機(jī)制至關(guān)重要——這不僅僅是放松管制的技術(shù)問題，更是關(guān)于在聯(lián)邦制框架內(nèi)，行政權(quán)力如何被策略性地運(yùn)用以實(shí)現(xiàn)特定產(chǎn)業(yè)議程的案例樣本。

二、算法中的文化戰(zhàn)爭(zhēng)：“反覺醒”代碼與第一修正案的盾牌

如果說為美國AI企業(yè)掃清障礙是行政令的“面子”，那么打擊美式“政治正確”的AI發(fā)展路徑則是其“里子”。特朗普一直對(duì)美國當(dāng)下所謂的“覺醒文化（Woke Culture）”耿耿于懷，認(rèn)為現(xiàn)有的AI模型被植入了左翼的意識(shí)形態(tài)偏見。在此次簽署的行政令中，一個(gè)極其微妙但破壞力巨大的條款浮出水面：行政令明確指示相關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)于那些要求AI模型修改其“真實(shí)輸出（Truthful Outputs）”的州法律進(jìn)行識(shí)別、挑戰(zhàn)并尋求使其無效化。

在美國右翼的語境中，所謂的“修改真實(shí)輸出”往往指代的是為了防止種族歧視、性別偏見或仇恨言論而設(shè)置的算法護(hù)欄（Guardrails）。通過將這些護(hù)欄定義為對(duì)“真實(shí)”的篡改，特朗普政府巧妙地將技術(shù)安全問題轉(zhuǎn)化為言論自由問題，并試圖利用美國憲法第一修正案來為“反多元化”的AI保駕護(hù)航。

這一策略的影響是深遠(yuǎn)的，它直接挑戰(zhàn)了目前負(fù)責(zé)任AI（Responsible AI）的行業(yè)共識(shí)。此前，無論是拜登政府的《AI權(quán)利法案藍(lán)圖》（Blueprint for an AI Bill of Rights）還是各大科技公司的內(nèi)部倫理準(zhǔn)則，都將消除算法偏見作為核心目標(biāo)。但新的行政令實(shí)際上是在宣告：各州不得強(qiáng)迫AI公司進(jìn)行“社會(huì)工程學(xué)”式的偏見修正。這意味著，如果加州的法律要求模型必須在輸出中反映人口的多樣性，或者禁止模型生成某種特定的刻板印象，這將被聯(lián)邦政府視為“強(qiáng)迫言論”而遭到起訴。這不僅是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的倒退，更是美國國內(nèi)日益撕裂的文化戰(zhàn)爭(zhēng)在代碼層面的延續(xù)。對(duì)于開發(fā)者而言，這帶來了一個(gè)極度困惑的信號(hào)：在此之前，合規(guī)意味著“減少偏見”；而在此之后，為了符合聯(lián)邦的“反審查”精神，保留某些偏見反而可能成為一種特朗普式的“政治正確”。

更深層次地看，這是特朗普“反DEI（多樣性、公平與包容性）”議程在科技領(lǐng)域的投射。行政令試圖構(gòu)建一種話語體系，即任何對(duì)模型輸出的干預(yù)都是一種“審查”，而完全不受約束的輸出才是“自由”的體現(xiàn)。然而，AI界的普遍共識(shí)是，原始的大模型訓(xùn)練數(shù)據(jù)本身就充滿了人類社會(huì)的歷史偏見，不加干預(yù)的輸出往往會(huì)放大這些不公。特朗普的這一招，實(shí)際上是試圖通過行政命令，將“算法中立”定義為“保留偏見”，并禁止各州通過立法來糾正這種技術(shù)上的內(nèi)生缺陷。這不僅可能導(dǎo)致新一代AI產(chǎn)品在社會(huì)公平性上的倒退，更可能引發(fā)激烈的社會(huì)沖突，因?yàn)楦髦莼谧陨淼娜丝诮Y(jié)構(gòu)和價(jià)值觀，絕不會(huì)輕易放棄對(duì)本地?cái)?shù)字環(huán)境的治理權(quán)。

一場(chǎng)關(guān)于“算法究竟該代表誰的價(jià)值觀”的戰(zhàn)爭(zhēng)才剛剛開始。

三、憲法第十修正案的堡壘：行政令終將是“紙老虎”？

盡管特朗普的行政令聲勢(shì)浩大，且揮舞著資金大棒，但在嚴(yán)肅的法律學(xué)者眼中，這更像是一場(chǎng)注定要陷入泥潭的政治表演。美國憲法的基石之一——第十修正案，明確將未賦予聯(lián)邦政府的權(quán)力保留給各州，而這其中最具代表性的便是 “警察權(quán)（Police Power也稱治安權(quán)）”，即為了保護(hù)公眾健康、安全和福利而制定法律的權(quán)力。AI監(jiān)管，尤其是涉及消費(fèi)者保護(hù)、就業(yè)歧視和公共安全的部分，天然落在這個(gè)范疇之內(nèi)。歷史上，無論是環(huán)境法規(guī)還是隱私保護(hù)，聯(lián)邦政府試圖通過行政命令（而非國會(huì)立法）來剝奪各州權(quán)力的嘗試，往往都在最高法院碰得頭破血流。加州州長(zhǎng)加文·紐森（Gavin Newsom）之所以敢在第一時(shí)間回?fù)舴Q該命令為“非法的”，正是基于這種底氣：行政令不能修改法律，更不能憑空廢除各州的憲法權(quán)力。

從司法實(shí)踐的角度看，聯(lián)邦優(yōu)先權(quán)通常需要國會(huì)明確的立法意圖。目前國會(huì)并沒有通過一部全面的《國家AI法案》來明確表示要替代各州法律。特朗普試圖繞過立法分支，僅憑行政部門的意愿來宣稱“聯(lián)邦占領(lǐng)了這一領(lǐng)域”，這在法律邏輯上是極其脆弱的。即便司法部的“AI訴訟特別工作組”再積極，聯(lián)邦法官在面對(duì)具體的州法（如針對(duì)AI醫(yī)療誤診或AI招聘歧視的州級(jí)保護(hù)）時(shí)，也很難找到理由支持聯(lián)邦政府去廢除這些切實(shí)保護(hù)公民權(quán)益的地方法規(guī)。更何況，最高法院近年來的判例傾向于限制行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張解釋權(quán)（如推翻謝弗龍?jiān)瓌t“Chevron Deference”），這意味著聯(lián)邦機(jī)構(gòu)想要通過擴(kuò)大解釋現(xiàn)有法律來壓制各州，面臨著極高的司法門檻。

此外，加利福尼亞州作為一個(gè)長(zhǎng)期徘徊在全球第四、第五大經(jīng)濟(jì)體之間的存在，擁有一種被稱為“薩克拉門托效應(yīng)（Sacramento Effect）”的市場(chǎng)力量。就像在汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)上加州曾長(zhǎng)期迫使汽車制造商通過提高標(biāo)準(zhǔn)來適應(yīng)加州市場(chǎng)一樣，在AI領(lǐng)域，只要加州堅(jiān)持執(zhí)行其安全標(biāo)準(zhǔn)，科技公司為了避免開發(fā)兩套系統(tǒng)的成本，往往會(huì)“就高不就低”，主動(dòng)向最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)看齊。這意味著，即便特朗普在華盛頓簽署了廢除監(jiān)管的文件，只要硅谷的公司還想在加州合法經(jīng)營，加州的法律在事實(shí)上依然會(huì)成為“隱性全國標(biāo)準(zhǔn)”。因此，這個(gè)行政令在很大程度上可能只是政治上的虛張聲勢(shì)，它或許能延緩某些州立法的進(jìn)程，或者制造短期的寒蟬效應(yīng)，但它無法從根本上改變美國治理體系中的制衡機(jī)制，州立法權(quán)這道防波堤遠(yuǎn)比本屆白宮政府想象的要堅(jiān)牢。

四、跨大西洋的分歧：全球AI治理的“競(jìng)次”風(fēng)險(xiǎn)

將視線投向大洋彼岸，特朗普的這一行政令不僅震動(dòng)了美國本土，更在大西洋兩岸制造了深刻的裂痕。歐盟剛剛花費(fèi)數(shù)年時(shí)間艱難達(dá)成了《人工智能法案（AI Act）》，試圖建立一套基于風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的全球監(jiān)管金標(biāo)準(zhǔn)。然而，特朗普政府這種將 “去監(jiān)管化”赤裸擺在桌面上的轉(zhuǎn)向，直接破壞了歐美在AI治理上尋求趨同的努力。此前，布魯塞爾和華盛頓還在討論如何在G7框架下協(xié)調(diào)AI行為準(zhǔn)則，而現(xiàn)在，美國明確站邊了“創(chuàng)新優(yōu)先于安全”的激進(jìn)路線，這使得歐盟陷入了極度尷尬的境地：如果繼續(xù)堅(jiān)持嚴(yán)格監(jiān)管，可能會(huì)導(dǎo)致歐洲AI產(chǎn)業(yè)在與不受束縛的美國對(duì)手競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)；如果被迫跟進(jìn)放松監(jiān)管，則意味著放棄其引以為傲的“規(guī)范性力量（Normative Power）”而完全在AI的桌盤上出局。

這種政策分歧正在演變?yōu)橐粓?chǎng)“監(jiān)管逐底競(jìng)爭(zhēng)（Race to the Bottom）”。有跡象表明，早在2024年為了應(yīng)對(duì)美國AI發(fā)展帶來的競(jìng)爭(zhēng)壓力，歐盟內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了動(dòng)搖，部分聲音（如德拉吉報(bào)告）開始警告歐盟落后，提出天量投資需求，同時(shí)呼吁重新評(píng)估監(jiān)管成本。如今，世界頭號(hào)AI強(qiáng)國明確表達(dá)出“不設(shè)防”，歐盟等國家為了不掉隊(duì)，很可能會(huì)被迫削減原本必要的安全測(cè)試和倫理審查。這對(duì)于全球AI安全是一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)。原本國際社會(huì)期望各國能在AI安全紅線上達(dá)成某種默契，但美國的突然“離席”和“掀桌子”，使得建立全球性的AI安全護(hù)欄變得幾乎不可能。

更為諷刺的是，這種分裂可能最終會(huì)反噬美國企業(yè)。盡管美國國內(nèi)在“去監(jiān)管”，但全球市場(chǎng)依然存在。美國科技巨頭要想進(jìn)入擁有4.5億富裕消費(fèi)者的歐洲市場(chǎng)，依然必須遵守歐盟的《AI法案》。這就造成了一種奇怪的“雙重現(xiàn)實(shí)”：一家美國AI公司，在國內(nèi)可以根據(jù)特朗普的行政令無視安全審查，但在出海時(shí)卻必須向布魯塞爾低頭。結(jié)果可能并不是特朗普預(yù)期的“美國規(guī)則統(tǒng)治世界”，而是出現(xiàn)了“布魯塞爾效應(yīng)”與“華盛頓不作為”的長(zhǎng)期拉鋸。最終，跨國企業(yè)可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，如同在國內(nèi)遵循“加州標(biāo)準(zhǔn)”一樣，為了全球合規(guī)，他們不得不遵循那個(gè)更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)——也就是歐洲的標(biāo)準(zhǔn)，從而讓特朗普的行政令在國際商業(yè)實(shí)踐中淪為一紙空文。

結(jié)語：

特朗普簽署的《確立國家人工智能政策框架》行政令，與其說是一份嚴(yán)肅的政策藍(lán)圖，不如說是一份充滿了政治算計(jì)的宣戰(zhàn)書。它向硅谷許諾了自由，向選民展示了強(qiáng)權(quán)，向各州發(fā)出了警告。然而，在聯(lián)邦制的復(fù)雜機(jī)體和全球化的商業(yè)網(wǎng)絡(luò)面前，這種試圖用行政命令單方面“格式化”AI治理格局的嘗試，大概率會(huì)遭遇現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)力反彈。它或許能暫時(shí)解開資本的束縛，加速技術(shù)的狂奔，但它無法解決由技術(shù)引發(fā)的社會(huì)撕裂、偏見固化和安全隱憂。■

掃碼入群可參加全年至少12場(chǎng)精彩閉門研討