理論研究 | 汪光燾、劉翔：關(guān)于新時代城市規(guī)劃工作的思考

導(dǎo)讀

城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的必由之路，也是推進(jìn)我國工業(yè)化、市場化、國際化的空間載體與互動平臺。城市規(guī)劃工作既關(guān)系到規(guī)劃制定工作的成果質(zhì)量，也發(fā)揮著城市現(xiàn)代化治理工具的作用。本文回顧黨的十八大以來我國城市發(fā)展的總體進(jìn)展，在貫徹落實兩次中央城市工作會議精神的基礎(chǔ)上，提出關(guān)于新時代城市規(guī)劃工作的思考，強(qiáng)調(diào)新時代城市規(guī)劃工作的基本路徑是 ：加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以城市更新為抓手，堅持人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體規(guī)劃，健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局 ；深化城市建設(shè)、運營、治理體制改革，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式 ；不斷改革創(chuàng)新城市規(guī)劃的理念與方法，積極研究并構(gòu)建一套與城市高質(zhì)量發(fā)展新階段相適應(yīng)的城市規(guī)劃體系。

本文字?jǐn)?shù)：11309字

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作者

汪光燾原建設(shè)部部長，第十一屆全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會主任委員

劉翔通訊作者，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院助理教授

關(guān)鍵詞

城市工作 ；城市規(guī)劃體系 ；新型城鎮(zhèn)化 ；高質(zhì)量發(fā)展 ；人民城市

城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的必由之路，也是推進(jìn)我國工業(yè)化、市場化、國際化的空間載體與互動平臺，在國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有重要地位和關(guān)鍵作用。城市規(guī)劃工作作為引導(dǎo)和支撐我國城市發(fā)展的綜合部署與治理工具，在健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系、完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、深化生態(tài)文明體制改革等方面中發(fā)揮著基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性作用。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視加強(qiáng)黨對城市工作的領(lǐng)導(dǎo)，分別于2015年和2025年召開了兩次中央城市工作會議，部署了“一個尊重、五個統(tǒng)籌”①和“一個優(yōu)化、六大建設(shè)”②重點城市工作任務(wù)，成為指引我國城市發(fā)展路徑的基本遵循。如何深入學(xué)習(xí)貫徹兩次中央城市工作會議的重要精神？如何認(rèn)識城市發(fā)展“兩個轉(zhuǎn)向”③的重大階段性變化判斷？如何理解健全城市規(guī)劃體系與加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的內(nèi)在關(guān)聯(lián)邏輯？這是當(dāng)前城市規(guī)劃工作者亟待回應(yīng)的重要命題。

#1

黨的十八大以來我國城市發(fā)展總體進(jìn)展

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新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成效與挑戰(zhàn)

改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程，在取得舉世矚目成就的同時，也存在一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問題。為此，黨的十八大提出以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。我國常住人口城鎮(zhèn)化率從 2012 年的 53.1% 提高至 2024 年的 67.0%，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋范圍和均等化水平在此期間顯著提高，城市群一體化發(fā)展明顯加快，一批現(xiàn)代化都市圈逐步培育，中心城市和城市群成為帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的動力源。進(jìn)入新發(fā)展階段，黨的二十大繼續(xù)提出推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，明確到2035年我國要基本實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的總體目標(biāo)。具體包含加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化 ；以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè) ；堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。

總體來看，黨的十八大以來，我國圍繞以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和人民城市的建設(shè)目標(biāo)，通過對城市發(fā)展的頂層性、系統(tǒng)性、持續(xù)性謀劃（表 1），我國城市發(fā)展取得了新的歷史性成就，特別是新型城鎮(zhèn)化水平和城市發(fā)展能級、規(guī)劃建設(shè)治理水平、宜居宜業(yè)水平、歷史文化保護(hù)傳承水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面均取得到了大幅提升。

表 1 黨的十八大以來城市發(fā)展相關(guān)的重要工作會議和政策文件梳理

Table 1 Review of important working conferences and policy documents related to urban development since the 18th National Congress of the Communist Party of China

與此同時，我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展也面臨新的挑戰(zhàn)。一是城鎮(zhèn)化水平仍有一定增長空間，發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率基本在 80% 左右（圖1），我國目前城鎮(zhèn)化率低于發(fā)達(dá)國家約 10 多個百分點。未來 10 年，每年仍會有上千萬的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)落戶。二是城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待進(jìn)一步提升，戶籍制度改革及其配套政策尚未全面落實，2023 年末我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為 48.3%，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率存在 19 個百分點的差距，相當(dāng)于約 2.97 億農(nóng)民工在城里沒有完全市民化。三是生產(chǎn)力水平仍待提升，2024 年我國人均 GDP 雖然突破 1.38 萬美元，基本達(dá)到全球平均水平（1.45 萬美元 / 人），但僅為歐盟平均水平的 1/3，未來仍有較大的提升空間。四是城市群一體化發(fā)展體制機(jī)制尚不健全，大中小城市發(fā)展協(xié)調(diào)性不足，超大特大城市人口密度總體偏高、功能過度集聚，而部分中小城市及小城鎮(zhèn)面臨經(jīng)濟(jì)增長乏力和常住人口流失等困境 [1]。五是城市發(fā)展韌性和抗風(fēng)險能力不強(qiáng)，城市治理能力亟待增強(qiáng)，城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

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城市規(guī)劃工作的改革與完善

圖 1 1960—2024 年世界主要國家城鎮(zhèn)化率變化

Figure 1 Changes in urbanization rates in major countries in the world from 1960 to 2024

規(guī)劃是確定未來發(fā)展目標(biāo)，制定實現(xiàn)目標(biāo)的行動綱領(lǐng)以及不斷付諸實施的整個過程 ；城市規(guī)劃④是對一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、土地使用、空間布局及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理 [2]，以此來實現(xiàn)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展⑤。黨的十八大以來，城市規(guī)劃工作的體系與內(nèi)容發(fā)生了明顯變革，特別是在 2015 年中央城市工作會議之后，按照“一個尊重、五個統(tǒng)籌”的工作部署，我國城市規(guī)劃的空間規(guī)劃內(nèi)容更加強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的統(tǒng)籌布局與范圍界定。 2016 年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》[3]（以下簡稱《意見》）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用， 特別是針對城市各種規(guī)劃“打架”、城市規(guī)劃執(zhí)行不到位等問題，《意見》提出要依法制定城市規(guī)劃，改革完善城市規(guī)劃管理體制，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一，實現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底。

伴隨著深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，原分屬于不同部門的空間類規(guī)劃工作職責(zé)于 2018年進(jìn)行整合，加快了國土空間規(guī)劃體系的改革步伐。2019 年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。國土空間規(guī)劃體系的建立加快了空間規(guī)劃體系的重構(gòu)，目前關(guān)鍵進(jìn)展有 ：一是編制完成我國首部“多規(guī)合一”的國家級國土空間規(guī)劃——《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035 年）》（以下簡稱《綱要》），對全國國土空間開發(fā)保護(hù)作出全局安排，為支撐國家戰(zhàn)略落實提供空間保障 ；二是結(jié)合《綱要》編制，完成全國“三區(qū)三線”劃定工作，夯實國家戰(zhàn)略的安全底線 ；三是全國省市縣國土空間總體規(guī)劃已基本批復(fù)完成，進(jìn)入全面實施階段 ；四是建立自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”平臺，依托“一張圖”統(tǒng)籌各類資源資產(chǎn)以及空間發(fā)展需求，推進(jìn)國土空間治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

為貫徹落實黨的二十大作出的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，黨的二十屆三中全會《中共中 央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》進(jìn)一步明確了國土空間規(guī)劃在健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系中的重要價值，提出要 “健全國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實機(jī)制，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，增強(qiáng)專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實施支撐作用”和 “健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局”[4] 的總體改革要求。

#2

現(xiàn)代化人民城市和城市高質(zhì)量發(fā)展

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學(xué)習(xí)貫徹中央城市工作會議精神

理念是行動的先導(dǎo)，認(rèn)識論決定方法論。針對我國快速城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中面臨的城市問題，黨中央在 2015 年召開的中央城市工作會議中提出了“尊重城市發(fā)展規(guī)律”的城市工作總要求，并從全局性、系統(tǒng)性、持續(xù)性、宜居性和主體性方面提出了“五個統(tǒng)籌”的工作部署。時隔 10 年，2025 年黨中央再次召開中央城市工作會議，基于“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段”的基本判斷，提出了以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，指出要圍繞“一個優(yōu)化、六個建設(shè)”的框架，部署未來一段時期我國城市工作的重要任務(wù)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，兩次中央城市工作會議是一以貫之的，既有傳承又有創(chuàng)新。一方面，要繼續(xù)按照 2015 年中央城市工作會議提出的“一個尊重、五個統(tǒng)籌”的工作部署抓好落實（表 2）。另一方面，要深刻把握新形勢下我國城市發(fā)展“兩個轉(zhuǎn)向”的基本判斷，將“一個優(yōu)化、六個建設(shè)”作為未來一段時期城市工作的重要任務(wù)，以實現(xiàn)提高城市對人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈。特別是將 “建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市”作為現(xiàn)代化人民城市建設(shè)的首要目標(biāo)，精心培育創(chuàng)新生態(tài)，在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力上不斷取得突破 ；依靠改革開放增強(qiáng)城市動能，高質(zhì)量開展城市更新，充分發(fā)揮城市在國內(nèi)國際雙循環(huán)中的樞紐作用 [5]。對于城市規(guī)劃工作而言，如何構(gòu)建適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的城市規(guī)劃體系，特別是在人口紅利減少、土地財政難以為繼的情況下，通過城市規(guī)劃體系的完善，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，成為未來城市規(guī)劃工作的關(guān)鍵內(nèi)容。

表 2 黨的十八大以來兩次中央城市工作會議的比較

Table 2 Comparison of the two Central Urban Work Conferences since the 18th National Congress of the Communist Party of China

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城市高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)涵

如果將 2015 年中央城市工作會議的重點總結(jié)為有效化解各種“城市病”，那么 2025年中央城市工作會議的重點可概括為“城市高質(zhì)量發(fā)展”，其背后的根本原因是我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。作為一種新的發(fā)展理念，高質(zhì)量發(fā)展不僅是一種經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，更是一種綜合價值取向，涵蓋社會、生態(tài)、文化和治理等方面 [6]，是堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展的統(tǒng)一 [7]。因此，只有深刻把握城市高質(zhì)量發(fā)展的真正內(nèi)涵，才能落實加快城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與健全城市規(guī)劃體系的改革任務(wù)，這里主要提出三點思考。

一是城市高質(zhì)量發(fā)展是以人民為中心的發(fā)展[8]。人民是城市的主體，也是城市現(xiàn)代化的根本目的。滿足人民群眾對美好生活的需要，是社會主義生產(chǎn)和發(fā)展的出發(fā)點與落腳點。城市高質(zhì)量發(fā)展不能僅僅理解為產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張和人口的聚集，更不能以犧牲鄉(xiāng)村發(fā)展為代價，而必須堅持以人民為中心，把促進(jìn)人的全面發(fā)展和實現(xiàn)全體人民共同富裕作為根本目標(biāo)。要通過改善教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、托育等公共服務(wù) [9]，提升居民生活品質(zhì)，回應(yīng)人民群眾多樣化、個性化的需求。推動共同富裕，既需要發(fā)揮政府的制度保障作用，也需要依靠全社會的艱苦奮斗和積極參與。要廣泛有效地調(diào)動社會各方面的積極性和創(chuàng)造性，提升全社會人力資本的質(zhì)量和勞動者的專業(yè)技能，擴(kuò)大中等收入群體比重，增強(qiáng)社會發(fā)展的包容性和穩(wěn)定性。通過共同奮斗促進(jìn)共同富裕，從而使城市真正成為人民安居樂業(yè)、實現(xiàn)理想生活的幸福家園。

二是城市高質(zhì)量發(fā)展是創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，也是城市跨越 “中等收入陷阱”的關(guān)鍵所在。高質(zhì)量發(fā)展本質(zhì)上是以創(chuàng)新為核心動力的發(fā)展。我國要實現(xiàn)由要素投入驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動的根本轉(zhuǎn)型，就必須依靠科技進(jìn)步、知識創(chuàng)造和制度創(chuàng)新來提升城市發(fā)展的質(zhì)量與效率。要加快推進(jìn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化深度應(yīng)用，強(qiáng)化創(chuàng)新在城市發(fā)展中的引領(lǐng)作用。通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動勞動者、勞動資料和勞動對象的優(yōu)化組合，促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展。城市在創(chuàng)新驅(qū)動中不僅要追求技術(shù)突破，還要注重創(chuàng)新生態(tài)營造，構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研協(xié)同、跨界融合的創(chuàng)新體系，使創(chuàng)新成為推動城市持續(xù)發(fā)展的不竭動力。通過智慧城市建設(shè)， 實現(xiàn)交通、能源、環(huán)境、公共服務(wù)等領(lǐng)域的智能化管理，提升城市運行效率、服務(wù)能力及數(shù)字化治理水平。

三是城市高質(zhì)量發(fā)展是生態(tài)優(yōu)先的綠色發(fā)展。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”。山水林田湖草沙是相互依存、不可分割的生命共同體，必須堅持一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理。城市高質(zhì)量發(fā)展必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳，推動形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)方式、生活方式和空間格局。要通過優(yōu)化資源配置，推動能源清潔化、產(chǎn)業(yè)綠色化、交通低碳化和建筑節(jié)能化，加快綠色低碳技術(shù)的突破與應(yīng)用。要建立健全綠色發(fā)展政策體系和市場機(jī)制，引導(dǎo)全社會積極參與綠色轉(zhuǎn)型。綠色發(fā)展不僅是生態(tài)環(huán)境的要求，也是提升城市品質(zhì)和增強(qiáng)城市韌性的必然選擇。通過綠色發(fā)展，可以減少環(huán)境污染風(fēng)險，提升城市宜居性，使城市成為人與自然和諧共生的空間。更為重要的是，綠色發(fā)展強(qiáng)調(diào)公平共享，確保不同階層和群體都能在綠色轉(zhuǎn)型過程中受益、不掉隊。通過綠色與公平的有機(jī)結(jié)合，讓城市不僅是經(jīng)濟(jì)增長的引擎，更是人民安居樂業(yè)、身心愉悅的美好家園。

#3

新時代城市規(guī)劃工作的總體思路與基本路徑

1

新時代城市規(guī)劃工作的總體思路

新時代城市規(guī)劃工作要認(rèn)真貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述，貫徹落實中央城市工作會議精神，找準(zhǔn)發(fā)展中面臨的矛盾，堅持問題導(dǎo)向，破解各方面的主要制約，加快推動城市各方面工作轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展軌道。

新時代城市規(guī)劃工作的總體思路是 ：堅持人民城市人民建、人民城市為人民的根本原則。要把滿足人民群眾對美好生活的向往作為出發(fā)點和落腳點，把增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感貫穿于城市發(fā)展的全過程。規(guī)劃工作不僅要解決“有沒有”的問題，更要解決“好不好”的問題，從數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，從粗放式發(fā)展轉(zhuǎn)向精細(xì)化管理，推動城市從外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

要全面提升城市規(guī)劃、建設(shè)、運營和治理的融合水平。規(guī)劃要先行，科學(xué)統(tǒng)籌空間布局，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的協(xié)調(diào)發(fā)展 ；建設(shè)要注重品質(zhì)，推動綠色建筑、智慧基礎(chǔ)設(shè)施和韌性城市建設(shè) ；運營要更加高效，依托數(shù)字化和智能化手段提高城市運行的精細(xì)化水平 ；治理要更加包容，推動政府治理、社會治理和基層治理的協(xié)同共進(jìn)。

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新時代城市規(guī)劃工作的基本路徑

新時代城市規(guī)劃工作的基本路徑是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)， 以城市更新為抓手， 堅持人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體規(guī)劃，健全城市規(guī)劃體系，推動城市高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展。

一是要毫不動搖地堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是推動新時代城市規(guī)劃事業(yè)不斷發(fā)展的根本保證。要深刻認(rèn)識到，城市規(guī)劃工作不僅是技術(shù)問題，更是公共政策問題。必須把黨的政治優(yōu)勢、思想優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推動城市規(guī)劃、建設(shè)、運營和治理的強(qiáng)大動力。要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，牢牢把握新時代城市工作的正確方向，把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿于城市規(guī)劃、建設(shè)、運營和治理的全過程、各環(huán)節(jié)，確保城市發(fā)展與國家戰(zhàn)略高度一致 [10]。城市人民政府要進(jìn)一步健全城市工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化黨委在城市工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，推動各級黨組織更好地?fù)?dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，使城市發(fā)展始終走在正確道路上。

二是要把城市更新作為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入存量為主的新階段，大規(guī)模增量擴(kuò)張的模式已難以為繼，亟須轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)與增量優(yōu)化并舉的發(fā)展格局。城市更新既是改善人居環(huán)境的重要舉措，也是提升城市功能和空間品質(zhì)的有效途徑。要把握好“留改拆”并舉的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)老舊小區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共空間優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等重點任務(wù)。既要注重歷史文化保護(hù)，延續(xù)城市文脈，也要積極推進(jìn)綠色低碳和智慧化改造，提升城市的宜居性和韌性。通過城市更新行動，不斷激發(fā)城市發(fā)展活力，塑造更加舒適、安全、便利、美麗的生活環(huán)境，增強(qiáng)市民的獲得感、幸福感、安全感。

三是要堅持人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體化規(guī)劃。人口是城市發(fā)展的根基，產(chǎn)業(yè)是城市繁榮的動力，城鎮(zhèn)是人口與產(chǎn)業(yè)的空間載體，交通是連接要素的紐帶。要立足人口變化趨勢，科學(xué)研判人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)和流動特征，促進(jìn)人口與產(chǎn)業(yè)的合理匹配和協(xié)調(diào)發(fā)展。要推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向優(yōu)勢地區(qū)和重點產(chǎn)業(yè)集聚，提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的整體競爭力。要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，優(yōu)化城市規(guī)模和布局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。要科學(xué)布局交通體系，推動多層級、多方式的交通網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，形成緊湊高效、便捷暢通的空間結(jié)構(gòu)。通過人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通的一體化謀劃，推動城市形態(tài)與功能深度融合，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，塑造宜居宜業(yè)的城市高質(zhì)量發(fā)展格局。

四是要健全城市規(guī)劃體系，提升城市發(fā)展的系統(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性。城市規(guī)劃是落實城市工作會議要求的重要治理工具，核心是確定未來城市發(fā)展目標(biāo)，制定實現(xiàn)目標(biāo)的行動綱領(lǐng)以及不斷付諸實施的整個過程。要發(fā)揮國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，健全多層級、多類型的規(guī)劃體系，強(qiáng)化“多規(guī)合一”和剛性約束。要加強(qiáng)頂層設(shè)計與基層實踐的銜接，推動國家戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)聯(lián)動，確保規(guī)劃目標(biāo)、內(nèi)容和實施路徑有機(jī)統(tǒng)一。要健全規(guī)劃實施和監(jiān)督評估機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃執(zhí)行剛性，提升規(guī)劃管理的法治化和科學(xué)化水平。要加強(qiáng)科技賦能，利用大數(shù)據(jù)、人工智能、數(shù)字孿生等新興技術(shù)，推動城市規(guī)劃向精準(zhǔn)化、動態(tài)化和智慧化方向發(fā)展，增強(qiáng)規(guī)劃對復(fù)雜環(huán)境和不確定性的適應(yīng)力。

3

新時代城市規(guī)劃工作的主要內(nèi)容

現(xiàn)代化人民城市建設(shè)離不開科學(xué)的城市規(guī)劃，要主動順應(yīng)新階段城市發(fā)展需要，圍繞城市發(fā)展“兩個轉(zhuǎn)向”的重大階段性變化，進(jìn)一步健全城市規(guī)劃體系，不斷改革創(chuàng)新規(guī)劃理念和方法，積極構(gòu)建與城市高質(zhì)量發(fā)展新階段相適應(yīng)的規(guī)劃體系。

一是從關(guān)注人口總量轉(zhuǎn)向關(guān)注人口構(gòu)成。我國城市人口發(fā)展已進(jìn)入新的階段，長期以來快速增長的人口紅利正在減弱，人口減量化、老齡化、少子化等趨勢日益明顯，這對城市功能配置、公共服務(wù)供給和社會治理體系提出了新的挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，城市規(guī)劃工作的著眼點必須從單純關(guān)注人口數(shù)量的擴(kuò)張，轉(zhuǎn)向更加注重人口結(jié)構(gòu)和人口素質(zhì)的提升。要立足居民全生命周期的需求，提升教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育、文化、體育等公共服務(wù)供給質(zhì)量。特別是要進(jìn)一步推動外來人口的市民化進(jìn)程，健全基本公共服務(wù)體系、優(yōu)化其覆蓋范圍和可及性，提升社會保障體系的包容性和公平性。通過不斷提高公共服務(wù)的均等化水平，營造一個開放、共享、和諧的城市環(huán)境，使不同群體都能在城市中獲得歸屬感和發(fā)展機(jī)會，從而增強(qiáng)城市的吸引力和凝聚力。

二是統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)。高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)是新時代城市發(fā)展的核心命題。要堅定不移貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念 [11]，堅守資源環(huán)境底線，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，嚴(yán)格落實生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的良性互動。在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，要注重發(fā)展方式的綠色低碳轉(zhuǎn)型。通過產(chǎn)業(yè)升級、節(jié)能降碳、綠色交通體系建設(shè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 提高資源利用效率， 減少污染物排放，提升城市的環(huán)境承載力和可持續(xù)性。規(guī)劃工作要在空間層面統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)的協(xié)調(diào)，推動形成集約高效、綠色低碳的城市格局，為高質(zhì)量發(fā)展注入持久動力。

三是以促進(jìn)創(chuàng)新和合作為目標(biāo)構(gòu)建城市創(chuàng)新生態(tài)。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，也是城市競爭力的關(guān)鍵所在。新時代的城市必須充分發(fā)揮人才、資本、信息、技術(shù)等要素的集聚優(yōu)勢，推動形成開放、包容、協(xié)作的創(chuàng)新生態(tài)。要科學(xué)布局創(chuàng)新平臺，優(yōu)化高新區(qū)、科技園區(qū)、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群等創(chuàng)新空間，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合，推動基礎(chǔ)研究、技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的良性循環(huán)。要支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等新興領(lǐng)域提供成長空間。城市規(guī)劃在其中的作用，不僅體現(xiàn)在為創(chuàng)新活動預(yù)留空間和提供基礎(chǔ)條件，還在于通過制度設(shè)計、要素流動、資源配置等手段，營造有利于協(xié)同創(chuàng)新和跨界合作的環(huán)境。通過建設(shè)具有全球競爭力的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，助力新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，推動城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和整體競爭力提升。

四是完善土地混合開發(fā)利用制度。土地是城市發(fā)展的基礎(chǔ)資源，傳統(tǒng)的單一功能和嚴(yán)格用途分區(qū)模式已難以適應(yīng)現(xiàn)代化城市的多樣需求。要順應(yīng)緊湊、混合、復(fù)合發(fā)展的趨勢，改革土地用途管制方式，鼓勵不同功能在空間上的兼容和疊加。要推動居住、就業(yè)、服務(wù)、休閑等多種功能相互融合，建設(shè)功能多樣、布局合理、充滿活力的城市空間。混合開發(fā)利用可以提高土地利用效率，減少空間浪費，縮短通勤距離，促進(jìn)步行與公共交通的使用，降低對小汽車的依賴，進(jìn)而推動綠色低碳發(fā)展。同時，功能復(fù)合還能增強(qiáng)城市的彈性和適應(yīng)力，提高社區(qū)的多樣性與活力，為居民創(chuàng)造更便利、更高品質(zhì)的生活環(huán)境，促進(jìn)城市空間逐步形成多樣化、多功能的使用模式，提高土地利用效益。

五是改革城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，優(yōu)化城市體系。新時代城市化進(jìn)入縱深發(fā)展階段，需要對城鎮(zhèn)體系進(jìn)行科學(xué)優(yōu)化。過去單純以通勤范圍來界定都市圈的方式，難以全面反映經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系的復(fù)雜性和多樣性 [12]。未來要結(jié)合產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的運行規(guī)律，科學(xué)劃定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，推動跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要注重發(fā)揮縣城在新型城鎮(zhèn)化中的重要作用，把縣城作為承接人口轉(zhuǎn)移、完善公共服務(wù)、推動城鄉(xiāng)融合的重要載體，提升中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展能級。與此同時，要探索經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)劃適度分離的改革路徑，使行政邊界與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃更加契合，提高跨區(qū)域治理能力。通過優(yōu)化城鎮(zhèn)體系，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)分工合理、功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建層次分明、結(jié)構(gòu)合理、布局優(yōu)化的現(xiàn)代化城市體系，促進(jìn)區(qū)域一體化和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展 [13]。

六是通過數(shù)字化和智慧化推進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、治理和運維一體化。數(shù)字化、智慧化已成為新時代城市發(fā)展的顯著特征和重要方向 [14]。要充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字孿生等新一代信息技術(shù)，賦能城市規(guī)劃、建設(shè)、治理與運維的全過程 [15]。規(guī)劃環(huán)節(jié)要通過大數(shù)據(jù)分析、智能建模提，升科學(xué)性和精細(xì)化水平 ；建設(shè)環(huán)節(jié)要推動信息化、智能化施工，提高效率和安全性 ；治理環(huán)節(jié)要加強(qiáng)實時監(jiān)測和智慧調(diào)度，提升城市運行的穩(wěn)定性和韌性 ；運維環(huán)節(jié)要實現(xiàn)資源的動態(tài)管理和智能分配，提高公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)性和效率。通過數(shù)字化與智慧化賦能，既能增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性與適應(yīng)性，也能推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建高效、智能、可持續(xù)的城市運行新模式。

注釋及參考文獻(xiàn)（上滑查看全部）

注釋

①“一個尊重、五個統(tǒng)籌”：尊重城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體。

②“一個優(yōu)化、六個建設(shè)”：著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系、著力建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市、著力建設(shè)舒適便利的宜居城市、著力建設(shè)綠色低碳的美麗城市、著力建設(shè)安全可靠的韌性城市、著力建設(shè)崇德向善的文明城市、著力建設(shè)便捷高效的智慧城市。

③“兩個轉(zhuǎn)向”：我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

④ 依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)名詞（2021）》，城市規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃是同義詞，本文統(tǒng)一用城市規(guī)劃來闡述。

⑤ 摘自《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一條。

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本文來源：《國際大都市發(fā)展研究》(中英文)2025年第5期

引文：汪光燾,劉翔.關(guān)于新時代城市規(guī)劃工作的思考[J].國際大都市發(fā)展研究(中英文),2025,2(05):5-14.

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