【俠客島】“‘土地財政’難以為繼”之后

來源:海外網

【俠客島按】

近日，《求是》刊發了習近平總書記在中央城市工作會議上的講話全文。論及我國城市發展面臨的一些新情況新問題時，習近平提到“‘土地財政’難以為繼”，要求深刻把握、主動適應城市發展的重大變化。

過去幾十年，伴隨城市發展取得歷史性成就，“土地財政”在其中扮演了重要角色，也起到了積極作用。但數據顯示，傳統“賣地—融資—基建”模式推高了債務，也逐漸不再適應“人”的流動規律。未來怎么辦？需要哪些新思路、新辦法？

針對這些問題，俠客島專訪了國家“十五五”發展規劃專家委員會專家、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘。

（圖源：新華社）

1、俠客島：怎么理解“‘土地財政’難以為繼”這句話？

陸銘：首先可以從城市人口的角度看。2025年末，我國常住人口城鎮化率達到67.89%，但就算這一數字達到80%以上，也是可以算出一個城市人口總量的。

在這種情況下，城市的面積不可能無限制擴張。伴隨人口跨地區流動，有的城市還出現了人口負增長，可能要減少存量建設用地，才能避免資源閑置和浪費。

因此，在中國經歷了20多年的城市面積快速增長后，對“土地財政”的長期依賴不可持續。

另外，在過去的城市面積擴張過程中，地方政府不僅直接獲得了出讓土地收入，還把建設用地的使用權拿來抵押融資，資金大量進入基礎設施、產業園和新城開發建設。由于這些建設沒有足夠高回報，就產生了地方政府債務不斷攀升的問題，這樣的局面也不可持續。

2、俠客島：如何評價過去多年“土地財政”對中國經濟和城市發展的影響？

陸銘：“土地財政”是一把“雙刃劍”。在過去高速城市化進程中，它扮演了一定的積極角色，尤其城市化早期，有些國家還羨慕中國能用這樣的模式來進行城市開發。但到后期出現很多的問題，導致越來越難以為繼。

首先是總量問題。如果折算成百分比，中國城市面積的擴張速度，基本上是城市人口擴張速度的兩倍，“地”的城市化快于“人”的城市化，帶來很多問題。

其次是空間布局問題。客觀上，一些人口流入地的建設用地增量受到嚴格管制，人口流出地卻供應了大量建設用地，導致閑置。

還有用途結構問題。一些地方政府為追求財政收入最大化，會把建設用地盡量多地撥給制造業，用來招商引資，客觀上帶來制造業用地占地面積大、密度低，土地單位面積產出低、資源利用低效等問題。相應地，還會導致住宅用地增量不足。

尤其是在人口流入比較多、建設用地總量供應本就不夠的城市，如果進一步壓縮住宅用地供應，就會導致高地價、高房價問題，產生連鎖反應。

3、俠客島：如果“土地財政”退場，如何保證地方財力？中央提出“建立可持續的城市建設運營投融資體系”，對一些焦慮于沒錢搞建設的地方來說，如何開辟新的財源？

陸銘：這個問題要分不同的城市看。有些地方人口持續流入，土地增值還有保障。這些地方需要做的是優化建設用地結構，在產業發展、居住、公共服務等用途方面達到更優平衡。而在人口流出的地方，就要多措并舉來解決政府財政收支問題。

“建立可持續的城市建設運營投融資體系”，涉及未來投融資體制改革，核心是要讓政府的歸政府、市場的歸市場。

也就是說，如果是市場充分競爭領域，有可能盈利的項目要更加注重市場回報；但在公共服務、基礎設施投資等方面，就不能靠商業投融資，應轉向政府債券融資。這樣就能把投資性質跟政府職能區分開，政府這塊就體現公共性、公益性，融資方式也更多用政府債券來體現，低利率、低成本。

當然也會有交界地帶。一些投資既是政府公共投資，可以產生巨大的正外部性，又能在市場上有所回報，這就要有特殊的制度設計，使政府投資更可持續。

比如地鐵，建設運營后，地鐵站周邊是人流比較大的區域，可以把一些公共土地和空間進行市場化使用權轉讓、租賃，甚至可以政府自持一些資產，進行轉租，形成立體、綜合用途的開發。

這些地鐵流量轉化成的經濟發展空間、土地物業租金，就能轉化為政府財政收入，且可持續。只要這些政府財政收入能夠投入有利于經濟發展和居民福祉的基礎設施和公共服務，就可以起到良性循環的作用。

4、俠客島：對城鎮化，當前的總體判斷是我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。這意味著什么？

陸銘：這個提法，主要還是指土地的擴張從增量階段進入存量階段。城鎮化可以從兩個層面看：城市土地面積擴張、城鎮人口增長。2025年，我國城鎮人口增長1000萬以上，當前中國每年接近一個百分點的城市人口增長，速度仍在。

背后有兩個原因。一是經濟發展的客觀需要，隨著農業在GDP中所占比重逐漸降低，經濟發展主戰場已經轉向城市，產生人口持續從農村向城市遷移的過程；二是戶籍制度改革，進一步產生城市人口比重不斷提高的趨勢。

人口城市化的增量還在繼續。但不論土地還是人口，都有存量調整的空間，比如人口持續從小城市向大城市遷移，未來在土地供應、基礎設施、公共服務等方面，要與常住人口這一遷移趨勢吻合。

5、俠客島：“過去城市增量擴張時期形成的政策制度，很多已不適應形勢發展需要，要以改革的思路調整優化。”這背后的邏輯是什么？有哪些可能的調整？

陸銘：城鎮人口的增長有天花板，過量的土地開發沒有可持續回報。我們測算，根據第七次全國人口普查數據，中國部分地級市總人口已經出現負增長。原來的很多制度，包括公共服務的提供，已經跟這種人口變動不適應。

比如傳統的公共服務，是按照戶籍人口進行安排，隨著常住人口遷移，日積月累下來，就導致城鎮化中資源配置的方向沒有跟上。因此必須做好相應改革，最終的目標就是“人、地、錢、房”相掛鉤，避免出現一些地方供不應求、一些地方供大于求的空間錯配問題。

（圖源：新華社）

6、俠客島：中央現在提出了不少具體舉措，如“推進土地混合開發利用”“穩慎推進公用事業價格改革”等，傳遞出哪些信號？

陸銘：“人、地、錢、房”相一致，是宏觀上、加總上的趨勢，細節上還有很多具體的制度和政策安排。

例如土地混合開發利用，原來我們是把城鎮土地規劃成工業、商服、居住、道路和交通設施等不同的用途，但現在城市發展帶來新情況，產業用地和居住用地等之間的界限越來越模糊。

比如地鐵上蓋建筑，可能既有商業和服務需求，也有居住需求，甚至還帶有一些產業，如何區分劃定？現實提出了混合利用的要求，就要順應。又比如公用事業價格改革。總體上中國的公用事業價格體現了民生關懷，不完全由市場供求決定，但這也會帶來持續的財政補貼需求，一些地方財政收入捉襟見肘，這種狀態很難持續。尤其是個別地區既有的公共服務已隨人口減少出現閑置，就需要通過改革，讓公共服務相關投資能更有效地投入到需求比較旺盛的地方。

總體來說，這些都是為了順應經濟運行的客觀規律，讓供給更好地適應需求，推動城市高質量發展。

采寫/小節

編輯/綾波

來源：俠客島微信公眾號