探索以制度創(chuàng)新破解基層內(nèi)部審計(jì)困局

內(nèi)部審計(jì)作為審計(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，對(duì)于保障單位內(nèi)部管理的規(guī)范化、風(fēng)險(xiǎn)防控的常態(tài)化具有重要作用。基層審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)力量相對(duì)不足、審計(jì)任務(wù)日益繁重的背景下，如何有效發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的“聽(tīng)診器”和“預(yù)警器”功能，特別是如何整合國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督力量，科學(xué)規(guī)范開(kāi)展工作，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障，成為亟待解決的問(wèn)題。本文以海南省儋州市為例，深入探討如何通過(guò)制度創(chuàng)新構(gòu)建基層內(nèi)部審計(jì)的新格局。

直面基層內(nèi)部審計(jì)工作的現(xiàn)實(shí)困境

儋州市作為海南自貿(mào)港建設(shè)“港產(chǎn)城” 融合發(fā)展的核心承載地，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅猛。2023年，儋州市（含洋浦）固定資產(chǎn)投資突破800億元，年均增長(zhǎng)24.3%。然而，與之形成鮮明對(duì)比的是，其內(nèi)部審計(jì)工作長(zhǎng)期面臨機(jī)構(gòu)覆蓋率低、專業(yè)匹配度低、內(nèi)部機(jī)構(gòu)質(zhì)量控制低及成果運(yùn)用率低等“四低”狀態(tài)。

（一）機(jī)構(gòu)覆蓋率低

2024 年，儋州市359家單位行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位中設(shè)有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的單位僅有17家（機(jī)關(guān)單位11家、事業(yè)單位2家、重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)4家），占比4.46%。多數(shù)單位對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作不夠重視，沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)部審計(jì)在加強(qiáng)單位內(nèi)部運(yùn)營(yíng)管理、完善治理結(jié)構(gòu)、提升管理水平和服務(wù)能力等方面的重要作用。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，儋州市應(yīng)設(shè)未設(shè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的單位有15家，根據(jù)《海南省內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》第五條“管理和使用政府性資金、社會(huì)公共資金數(shù)額較大，或者所屬單位較多的行政事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他組織應(yīng)當(dāng)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，15家單位2023年度使用預(yù)算資金超過(guò)1億元，均未設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門。部分已設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門的單位，未真正系統(tǒng)全面地開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作，重量輕質(zhì)的現(xiàn)象明顯，僅制定內(nèi)部審計(jì)工作制度后便束之高閣，尚未開(kāi)展實(shí)質(zhì)工作，未能發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在單位管理控制中的促進(jìn)作用。

（二）專業(yè)匹配度低

全市內(nèi)部審計(jì) 部門審計(jì)人員41人，其中專職人員僅8人，占比19.51%；兼職人員33人，占比80.49％。內(nèi)部審計(jì)人員中，具有大學(xué)本科學(xué)歷26人，占比63.41％；大學(xué)專科學(xué)歷15人，占比36.59％。會(huì)計(jì)專業(yè)5人，占比12.2％；其他專業(yè)36人，占比87.8％。具有中級(jí)及以上職稱4人，占比9.76％。

（三）審計(jì)質(zhì)量控制低

隨著海南自貿(mào)港紅利的釋放，基層政府投資建設(shè)項(xiàng)目不斷增加。經(jīng)了解，儋州市大部分行政單位在政府投資領(lǐng)域面臨著質(zhì)與量的問(wèn)題。一是部分單位未認(rèn)真審查招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)編制的招標(biāo)文件，項(xiàng)目招標(biāo)存在以“在海南地域設(shè)有服務(wù)維修站、維修站服務(wù)人員必須有海南人”“項(xiàng)目擬派總監(jiān)理工程師具備13年或以上注冊(cè)監(jiān)理工程師資格”等不合理?xiàng)l件限制和排斥潛在投標(biāo)人現(xiàn)象。二是部分單位未對(duì)中介報(bào)告抽查核實(shí)，委托事項(xiàng)存在超標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、超標(biāo)準(zhǔn)批復(fù)、虛增招標(biāo)控制價(jià)等問(wèn)題。如業(yè)主單位某公司負(fù)責(zé)的魯州市那大鎮(zhèn)九年一貫制學(xué)校工S程等10個(gè)項(xiàng)目招標(biāo)控制價(jià)編制不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致虛增招標(biāo)控制價(jià)1582.92萬(wàn)元。三是部分單位未核查監(jiān)理履職情況，存在監(jiān)理“走過(guò)場(chǎng)”、出具虛假報(bào)告等嚴(yán)重舞弊及弄虛作假行為，項(xiàng)目建設(shè)存在安全隱患和投資風(fēng)險(xiǎn)。如某中學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)附屬工程項(xiàng)目，監(jiān)理單位監(jiān)理缺位、現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)督不嚴(yán)，對(duì)未按圖施工和偷工減料的情況視而不見(jiàn)，導(dǎo)致看臺(tái)發(fā)生沉降，多處已塌陷、損毀。四是工程結(jié)算報(bào)告嚴(yán)重偏離事實(shí)，存在虛增工程量、未實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)踏勘工程簽證虛增造價(jià)、錯(cuò)套定額等現(xiàn)象，導(dǎo)致多計(jì)工程款。抽查2021年到2023年期間的61個(gè)項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)結(jié)算審核報(bào)告違背事實(shí)，造成財(cái)政資金損失，涉及3269.69萬(wàn)元。

（四）成果運(yùn)用率低

部分單位在開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作時(shí)，僅出具審計(jì)報(bào)告，對(duì)問(wèn)題整改推動(dòng)緩慢甚至擱置不理，內(nèi)部審計(jì)整改工作流于形式，且相關(guān)主管部門對(duì)整改不力、消極整改、整改不徹底的單位缺乏有效的問(wèn)責(zé)處理機(jī)制，形成“破窗效應(yīng)”，致使審計(jì)部門實(shí)施審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門“牛皮癬”頑癥，“屢審屢犯”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。如市某國(guó)有企業(yè)收到《財(cái)務(wù)收支情況審計(jì)報(bào)告》中涉及16個(gè)問(wèn)題，時(shí)隔兩年仍有5個(gè)未完成整改，尤其是“未建立健全‘三重一大’決策事項(xiàng)配套制度”“項(xiàng)目建設(shè)成本控制不嚴(yán)格，未建立成本管理制度”等問(wèn)題，相關(guān)制度自收到審計(jì)報(bào)告5個(gè)月仍未出臺(tái)，公司領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)實(shí)行“三重一大”事項(xiàng)集體決策的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)財(cái)務(wù)管理隨意性、 盲目性較大。

制約基層內(nèi)部審計(jì)工作發(fā)展的原因

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層內(nèi)部審計(jì)長(zhǎng)期面臨“先天不足”與“后天失調(diào)”的雙重困境。制度缺位導(dǎo)致監(jiān)督“無(wú)章可循”，認(rèn)知偏差引發(fā)履職“動(dòng)力衰減”，資源桎梏制約效能“提質(zhì)升級(jí)”，三者交織形成制約發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。

制度上，頂層設(shè)計(jì)不健全，執(zhí)行約束乏力。當(dāng)前，儋州市沒(méi)有明確的內(nèi)部審計(jì)規(guī)范性文件來(lái)約束相關(guān)單位的內(nèi)部審計(jì)人員，內(nèi)部審計(jì)意識(shí)不足，目標(biāo)不明確，審計(jì)結(jié)果達(dá)不到預(yù)期效果。

認(rèn)知上，風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)薄弱，內(nèi)生動(dòng)力不足。很多單位沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)部審計(jì)在單位經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范方面的重要作用，已經(jīng)設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)部門的企事業(yè)單位，存在重量輕質(zhì)的現(xiàn)象，還未系統(tǒng)全面開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作。

資源上，人財(cái)物保障缺位，專業(yè)能力滯后。受人員不足、人才缺乏等客觀條件的限制，無(wú)法設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、配備內(nèi)部審計(jì)人員，很多內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)將業(yè)務(wù)外包給社會(huì)審計(jì)人員，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量不高。

建立推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)改革 “三位一體”新體系

面對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)帶來(lái)的資金監(jiān)管、重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控等新挑戰(zhàn)，儋州市審計(jì)局深刻認(rèn)識(shí)到，傳統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)模式已難以適應(yīng)改革發(fā)展需求，必須刀刃向內(nèi)推進(jìn)系統(tǒng)性變革。

（ 一）制度筑基，構(gòu)建全域覆蓋的監(jiān)管體系

一是健全頂層設(shè)計(jì)。推動(dòng)儋州市委、市政府出臺(tái)《儋州市內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，明確內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步拓寬內(nèi)部審計(jì)的廣度和深度，提高審計(jì)監(jiān)督效能，全面貫徹“集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效”的總要求。重點(diǎn)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制、機(jī)構(gòu)職責(zé)、人員配置、審計(jì)程序、審計(jì)整改和結(jié)果運(yùn)用、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督等方面作出明確規(guī)定。

二是健全動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。對(duì)全市各業(yè)主單位自行委托第三方公司進(jìn)行結(jié)算審核的結(jié)果實(shí)行備案制，并對(duì)備案的項(xiàng)目材料實(shí)行分類審核，對(duì)發(fā)現(xiàn)的細(xì)小問(wèn)題及時(shí)督促業(yè)主單位修正，對(duì)審核發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題納入審計(jì)年度計(jì)劃，進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。同時(shí)，建立審計(jì)預(yù)警提醒函工作機(jī)制，對(duì)全市重大政府投資審計(jì)項(xiàng)目發(fā)出提醒函，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督從事后把關(guān)向全程預(yù)警的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。建立“備案抽審制”和“提醒制”雙軌并行機(jī)制，既強(qiáng)化了審計(jì)監(jiān)督的精準(zhǔn)性和時(shí)效性，又助力各單位完善內(nèi)部控制流程、降低管理風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果向治理效能有效轉(zhuǎn)化。

（二）機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建協(xié)同監(jiān)督大格局

一是創(chuàng)新建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。創(chuàng)新構(gòu)建“監(jiān)督+” 工作模式，與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察等部門聯(lián)合出臺(tái)協(xié)同機(jī)制和監(jiān)督 制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各項(xiàng)監(jiān)督“同頻發(fā)力”，推動(dòng)監(jiān)督成果深度轉(zhuǎn)化為治理效能，促進(jìn)各單位在協(xié)同監(jiān)督倒逼下，主動(dòng)完善內(nèi)部控制流程，形成“以監(jiān)促治、監(jiān)治融合” 的良性發(fā)展格局。

二是創(chuàng)新審計(jì)成果轉(zhuǎn)化體系。構(gòu)建審計(jì)整改體系，借助“多監(jiān)督主體合一”“監(jiān)督一張網(wǎng)”等網(wǎng)上督查平臺(tái)，聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人大等部門，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)、分類督導(dǎo)等方式推動(dòng)審計(jì)查出問(wèn)題整改，聚焦核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控，將審計(jì)成果嵌入內(nèi)部控制優(yōu)化與績(jī)效考核體系，促進(jìn)單位內(nèi)部控制常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)治理效能系統(tǒng)性升級(jí)。

三是加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)的指導(dǎo)。嚴(yán)格協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人政治審核，加強(qiáng)對(duì)協(xié)會(huì)增補(bǔ)工作的管理指導(dǎo)；發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)的橋梁紐帶作用，積極吸收各單位內(nèi)部審計(jì)部門加入內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)，主動(dòng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，為審計(jì)機(jī)關(guān)履行好對(duì)內(nèi)部審計(jì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)建言獻(xiàn)策、貢獻(xiàn)力量，推動(dòng)發(fā)揮國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)的監(jiān)督合力。

（三）人才強(qiáng)基，鍛造專業(yè)化內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍

一是利用儋州市內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)服務(wù)平臺(tái)，開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)人員能力提升培訓(xùn)，圍繞財(cái)務(wù)收支、風(fēng)險(xiǎn)防控等內(nèi)容，通過(guò)“理論+實(shí)操+案例研討”模式進(jìn)行授課，解答當(dāng)前內(nèi)部審計(jì)工作“怎么看”的困惑，講清“怎么辦”的思路，更手把手教“怎么干”的方法，不斷提升內(nèi)部審計(jì)人員的專業(yè)素養(yǎng)。

二是實(shí)行“ 以審代訓(xùn)”，組織各單位內(nèi)部審計(jì)人員參與市審計(jì)局實(shí)施的審計(jì)項(xiàng)目，根據(jù)各單位業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不同，安排到審計(jì)局的各業(yè)務(wù)審計(jì)組，通過(guò)“一對(duì)一帶、手把手教” 的方式參與審計(jì)項(xiàng)目，鍛煉提升內(nèi)部審計(jì)人員的工作能力，同時(shí)建議設(shè)有內(nèi)部審計(jì)部門的單位在人才招錄時(shí)充分吸收法律、計(jì)算機(jī)、行政管理、環(huán)境工程等方面的人才，選配更多年輕化、專業(yè)化的人才加入內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍。

作者：齊和平 王毓酋

來(lái)源：審計(jì)觀察微信公眾號(hào)

編輯：孫哲

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