專訪聶輝華（上）：向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型，可破解當(dāng)下諸多治理難題

學(xué)人簡介：聶輝華，江西省崇仁縣人，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，美國哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系博士后，現(xiàn)為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。他主要研究組織經(jīng)濟(jì)學(xué)，在

Review of Economics & Statistics、Journal of Development Economics

采訪人：學(xué)人Scholar志愿者王琦負(fù)責(zé)，趙逸軒、張匯元、陳詩浣、董雪桐共同參與完成。

01

“上下同治”是中國國家治理的基本結(jié)構(gòu)

學(xué)人：首先祝賀您的新書《基層中國的運(yùn)行邏輯》出版。您是經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，卻研究了被傳統(tǒng)上認(rèn)為是政治學(xué)或公共管理領(lǐng)域的國家治理議題。在您看來，與政治學(xué)或者公共管理視角相比，經(jīng)濟(jì)學(xué)路徑的獨(dú)到之處在哪？又有什么不足？如果讓您用3到5個(gè)關(guān)鍵詞來概括您希望讀者通過本書理解的基層運(yùn)行邏輯，那會(huì)是什么？

聶輝華：確實(shí)有很多人問過我這個(gè)問題，甚至同行在介紹我的時(shí)候經(jīng)常說，“你寫那本書把我們社會(huì)學(xué)的飯碗搶了”“把我們政治學(xué)的飯碗搶了”。我沒有搶大家的飯碗，我們只是從不同的角度形成互補(bǔ)。經(jīng)濟(jì)學(xué)的獨(dú)特之處可能是它的方法論優(yōu)勢(shì)。相對(duì)而言，它強(qiáng)調(diào)大樣本的數(shù)據(jù)分析，強(qiáng)調(diào)要有理論模型。在大樣本數(shù)據(jù)分析方面，它更強(qiáng)調(diào)對(duì)因果關(guān)系的識(shí)別。所以其實(shí)就兩個(gè)方面，一個(gè)是大樣本的數(shù)據(jù)分析和因果識(shí)別，另一個(gè)是理論模型。

當(dāng)然，這不能說政治學(xué)就完全沒有。西方政治科學(xué)（Political Science）研究論文可能既有理論模型，又有計(jì)量分析。我自己看過一些政治學(xué)的期刊文章，有些文獻(xiàn)跟經(jīng)濟(jì)學(xué)的文獻(xiàn)基本上差不多。從這個(gè)角度講，如果推到極致的話，其實(shí)沒有根本的差別。

但是，在國內(nèi)的話，這樣的說法并沒有什么問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)的優(yōu)勢(shì)在于理論框架和計(jì)量因果識(shí)別。至于不足的地方，我覺得相對(duì)于政治學(xué)和公共管理以及社會(huì)學(xué)來說，經(jīng)濟(jì)學(xué)最大的短板就是研究的問題有點(diǎn)吹毛求疵。當(dāng)然，并不是說所有的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題都是這樣，而是有些經(jīng)濟(jì)學(xué)問題確實(shí)很無聊。它為了驗(yàn)證因果關(guān)系，可能會(huì)找一些容易識(shí)別但可能根本不重要的問題。比如，有人研究窮人每天都吃一個(gè)雞蛋，對(duì)于人力資本的提高有多大的幫助。有人可能估計(jì)能夠讓小孩子每年多長1厘米，有人說不對(duì)，是0.8厘米，有人說還不對(duì)，是1.3厘米…… 這有什么特別的意義嗎？沒有，但是經(jīng)濟(jì)學(xué)的文章很多是這樣無聊的話題。所以我覺得經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理應(yīng)該各取所長，相互補(bǔ)充。

其實(shí)在學(xué)術(shù)界，很多時(shí)候我們不是按方法和學(xué)科來定義你的研究領(lǐng)域，而是按問題。我現(xiàn)在越來越傾向于跟青年學(xué)者說，不要管它是哪個(gè)學(xué)科的問題，你要覺得這個(gè)問題有價(jià)值又有趣，就去做研究，不要因噎廢食或故步自封。

如果用3到5個(gè)關(guān)鍵詞來概括這本書的核心內(nèi)容，我想第一個(gè)是“上下同治”，第二個(gè)是“條塊結(jié)合，以塊為主”，第三個(gè)是“屬地管理”，第四個(gè)詞是“等級(jí)制”。

聶輝華著作《基層中國的運(yùn)行邏輯》，上海人民出版社，2025年10月出版

學(xué)人：如果細(xì)化到國家治理這個(gè)領(lǐng)域，您能談一談經(jīng)濟(jì)學(xué)的貢獻(xiàn)和它的不足之處嗎？

聶輝華：國家治理中一個(gè)重要的話題是官員的晉升，起碼對(duì)于中國來說這是很重要的話題。如果是政治學(xué)或者公管研究的話，可能用小樣本或者是做案例分析。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究主要用大樣本，比方說市級(jí)層面的官員數(shù)據(jù)，最好有縣級(jí)層面的官員數(shù)據(jù)。如果用省級(jí)官員的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)量太少，變量太少，可信度不強(qiáng)。還有，要花很多時(shí)間來論證如何解決內(nèi)生性問題。我想在政治學(xué)和公共管理領(lǐng)域的研究中，一般不會(huì)碰到這樣刁難的問題。

學(xué)人：您是如何開始接觸這些在一般人看來非典型的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題的呢？對(duì)于普通的讀者而言，為什么要關(guān)注國家治理問題？與西方國家相比，您認(rèn)為中國國家治理最突出的特征是什么？認(rèn)識(shí)我們國家的治理，最重要的前提基礎(chǔ)是什么？

聶輝華：我的研究領(lǐng)域是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。對(duì)于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)來說，這本來就是應(yīng)有的研究范圍。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)就是用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來研究制度、權(quán)力、政策等對(duì)象的學(xué)科，它天然就是研究這些問題的。所以，我不認(rèn)為這有什么特別的地方。大家覺得經(jīng)濟(jì)學(xué)研究這些有點(diǎn)奇怪，是因?yàn)榇蠹覍?duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)不太了解。其實(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)很早的時(shí)候就是研究制度的。早期的經(jīng)濟(jì)學(xué)叫政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，它就是要研究權(quán)力、制度、政策等這些重要問題。后來，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)生之后，它越來越研究那些容易處理容易建模的、有點(diǎn)瑣碎甚至是無聊的問題，比方說一個(gè)家庭每天的支出有多少、怎么分配，有點(diǎn)回到了早期的“家計(jì)學(xué)”。后來，新的建模工具出現(xiàn)了，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們又開始關(guān)注“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”了。

至于你說的普通人為什么要關(guān)注國家治理，我想，這是因?yàn)槲覀兠總€(gè)人都生活在這個(gè)國家，你需要了解這個(gè)國家。而且，國家治理的邏輯、它的運(yùn)行的規(guī)則會(huì)影響到每一個(gè)人的福利。比如，你想考公務(wù)員，那你起碼得知道體制內(nèi)是怎么運(yùn)作的，不同的等級(jí)意味著什么，你要選擇什么樣的部門；如果你是做企業(yè)的，那你需要跟政府打交道，你得理解中國的政企關(guān)系；哪怕是你只是個(gè)普通居民，你也得跟政府打交道，比如說你要跟社區(qū)、街道打交道，你需要理解一些基本問題，比如為什么有的地方允許戶口自由遷移，而有的地方（如北京）就很難落戶；你想買房，你得理解房價(jià)為什么會(huì)被調(diào)控……這些問題和每個(gè)人息息相關(guān)，所以我在這里談的雖然是個(gè)宏大的話題，但實(shí)際上跟每個(gè)人的生活是息息相關(guān)的，因?yàn)槊總€(gè)人都是被嵌套到一個(gè)龐大的國家治理架構(gòu)中。所以，更好地理解國家治理，有助于我們一方面處理好自己的生活和工作，另一方面也能夠讓我們看得更遠(yuǎn)，看得更深，對(duì)很多問題的理解和解決可能是有幫助的。

中國的國家治理體制和西方不同。我們說西方，一般是指歐美發(fā)達(dá)國家，它是一個(gè)“自下而上”的選舉體制，中國更像是一個(gè)“自上而下”的問責(zé)體制。這可能是最大的不同。在選舉制度下，選民的意見會(huì)影響到政策的設(shè)定，這是它的優(yōu)點(diǎn)，但缺點(diǎn)是，可能選民的意見經(jīng)常變，政策可能也就經(jīng)常變。

中國是一個(gè)“自上而下”的問責(zé)體制，它的缺點(diǎn)是有些政策未必能反映民意，自古以來都有這樣的問題，不只是當(dāng)今。但它可能也有優(yōu)點(diǎn)，就是政策不太容易受短期行為或者短期民意的影響，更具有穩(wěn)定性。

學(xué)人：這種治理模式能在歷史上找到雛形嗎？如果能找到，您認(rèn)為這樣的一個(gè)“治理基因”延續(xù)到現(xiàn)在，最重要的一個(gè)原因是什么？

聶輝華：我前面講中國是“自上而下”的問責(zé)體制，這是一個(gè)跟西方的對(duì)比，如果更形象地說的話，其實(shí)我更愿意用前面提到的第二個(gè)關(guān)鍵詞“條塊結(jié)合，以塊為主”來形容。中國這種獨(dú)特的體制自古以來一直在延續(xù)。秦朝設(shè)立了郡縣制，同時(shí)，秦朝又設(shè)立了“監(jiān)御史”，對(duì)郡內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行監(jiān)察。你可以把郡縣看作“塊塊”，把“監(jiān)御史”看作“條條”，但是，這套體制是以郡縣為主，所以是“條塊結(jié)合，以塊為主”。毛澤東有一句詩很有名，叫作“百代都行秦政法”，說的就是中國的根本國家治理架構(gòu)自秦朝以來就沒有太大的變化。它為什么能一直延續(xù)？我覺得是因?yàn)檫@套體制有足夠大的彈性。比如說，如果你想加強(qiáng)分權(quán)，你想更多的授權(quán)，你就可以讓“塊”的權(quán)力大一點(diǎn)；如果你想加強(qiáng)集權(quán)，你就可以讓“條”的權(quán)力大一點(diǎn)。當(dāng)你需要試錯(cuò)的時(shí)候，你可以讓“塊塊”去試錯(cuò)；當(dāng)你需要加強(qiáng)監(jiān)管的時(shí)候，你就可以通過“條條”收緊對(duì)地方政府的約束。

舉個(gè)例子，比如煤礦安全監(jiān)管問題，我對(duì)這個(gè)領(lǐng)域比較熟悉，因?yàn)槲覍戇^很多關(guān)于礦難的文章。上世紀(jì)50年代到90年代，中國的煤礦安監(jiān)機(jī)構(gòu)基本上都是屬于屬地管理，就是地方負(fù)責(zé)生產(chǎn)，也負(fù)責(zé)安全。但是，生產(chǎn)、安全不分離就容易出現(xiàn)一些“政企合謀”現(xiàn)象。到了2001年，國家設(shè)立了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，安監(jiān)局又設(shè)立了煤監(jiān)局，這兩個(gè)是兩塊牌子，一套機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理。國家主要管安全，地方管生產(chǎn)。這樣的話，安全的監(jiān)管機(jī)構(gòu)就有了相對(duì)的執(zhí)法獨(dú)立性，所以就減少了“合謀”，隨后礦難顯著下降。現(xiàn)在，中國的礦難治理是最成功的公共治理之一。環(huán)境、計(jì)劃生育、酒駕治理也有類似的特征。所以你看，它可以根據(jù)需要來設(shè)計(jì)制度架構(gòu)，這就體現(xiàn)了它的彈性。安監(jiān)機(jī)構(gòu)一開始屬地管理，后來變成垂直管理，當(dāng)然有必要又可以變回屬地管理。又如市場(chǎng)監(jiān)管，比如食品、醫(yī)藥的監(jiān)管，也是這樣變來變?nèi)サ?，很有彈性，也可以說很有韌性，所以它才能夠延續(xù)至今。

當(dāng)然，之所以可以這樣調(diào)整，我覺得首先是因?yàn)橹袊莻€(gè)“自上而下”的問責(zé)體制，也就是一般的調(diào)整都是可以“自上而下”推動(dòng)的。權(quán)力既然能“收得上”，放權(quán)并不難，因?yàn)榘褭?quán)力從上面下放到下面，下面肯定不會(huì)反對(duì)，難的是收。但是，因?yàn)橹袊怨乓詠砭褪且粋€(gè)中央集權(quán)的國家，所以在收權(quán)的時(shí)候不會(huì)遭遇太大的阻力。如果沒有這樣的傳統(tǒng)，放權(quán)容易，收回就難了。

02

基層治理的關(guān)鍵在于成本與收益平衡

學(xué)人：我們談一談基層治理，基層治理可以看作您剛剛提到“上下同治”的框架下基層的治理實(shí)踐。過去傳統(tǒng)中國，我們都講“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”，大量依靠鄉(xiāng)紳來進(jìn)行基層治理。瞿同祖也有“一人政府”的說法?，F(xiàn)在，基層權(quán)力大大增加了，相應(yīng)地，基層社會(huì)在治理上的功能相對(duì)收縮。您如何看待這種模式轉(zhuǎn)型？

聶輝華：這是個(gè)非常重要的問題。首先，大家可能有點(diǎn)誤會(huì)，以為在過去比如說清朝基層規(guī)模很小。瞿同祖那本書（《清代地方政府》）我也看過。清朝的縣級(jí)政府確實(shí)相當(dāng)于是“一人政府”，因?yàn)橹挥兄h一個(gè)人是拿國家工資的，是有保障的，其他人全都沒有保障，整個(gè)縣的辦公經(jīng)費(fèi)也沒有保障。但是，從實(shí)際運(yùn)行的角度講，這樣的政府并不一定是個(gè)省錢的政府。根據(jù)瞿同祖的總結(jié)，有的地方書吏多達(dá)六七千人，再加上衙役一兩千人，這樣算下來的話可能都快一萬人了。我自己做過一個(gè)簡單的匡算，我們現(xiàn)在一個(gè)中等縣級(jí)政府中，公務(wù)員和事業(yè)編也就五六千人。所以換句話來說，雖然當(dāng)時(shí)的政府是“一人政府”，但它要養(yǎng)那么龐大的隊(duì)伍，效率并一定就會(huì)更高，花的錢也不一定少。

大家都知道，在古代，基層政府是通過各種攤派，靠很大一部分非正規(guī)財(cái)政來支持這樣一個(gè)龐大政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，所以才有后來的“火耗歸公”。大家不能只看有幾個(gè)縣官或者是幾個(gè)半正式的編制，就認(rèn)為古代政府很節(jié)約。最起碼，古代政府沒有大家想象那么節(jié)約。從現(xiàn)代公共管理的角度講，越往基層，人口越多，事務(wù)越多，所以它的機(jī)構(gòu)膨脹，權(quán)力膨脹，人員膨脹，這是非常正常的。但是，它膨脹到什么程度算過度膨脹？這當(dāng)然值得考慮。我覺得不能拿過去的情況跟現(xiàn)在相比，因?yàn)檎哪繕?biāo)、人口結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)的理念都不同了，沒有太大的可比性。

瞿同祖（1910年7月12日—2008年10月3日），中國現(xiàn)代歷史學(xué)家，以法律史和社會(huì)史研究而著稱。在《清代地方政府》中，瞿先生指出清代的地方政府是一個(gè)“一人政府”，除了地方長官（知縣、知州）以外，其他的輔助官員都只起到極具局限性的作用。

但是，基層政府確實(shí)存在權(quán)責(zé)不對(duì)等的問題：它往往面對(duì)最瑣碎的事情，事務(wù)性工作特別多，可是它又沒有足夠的權(quán)力。我相信，幾乎所有的基層政府都面臨類似的問題，這就涉及基層政府需要把哪些職能上移給上級(jí)政府，或者上級(jí)政府應(yīng)該把哪些資源配置給下級(jí)政府。在基層治理中，一個(gè)繞不過去的難題就是事權(quán)和財(cái)權(quán)的對(duì)應(yīng)問題。古代也存在，現(xiàn)代也存在，中國存在，西方國家也存在，這是一直有爭議的。相關(guān)的公共管理或者是政治學(xué)文獻(xiàn)我不是特別熟，但是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，這方面并沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)答案。

基層政府越大越好還是越小越好？從目前的角度來看，肯定不是越小越好，現(xiàn)在我們也不太提管得越少的政府就是越好的政府。過去是有過這樣的觀念，但現(xiàn)在提得不多了，主要是因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)發(fā)生變化了，政府要承擔(dān)的公共職責(zé)越來越多了，這是跟過去不一樣的。所以，不同的階段和不同的社會(huì)，如果單看政府規(guī)模的話可能不具有可比性。但是，我同意可以做橫向?qū)Ρ?。比方說，中國現(xiàn)在是發(fā)展中國家，馬上要邁入中等收入的國家，那么像中國這么大的發(fā)展中國家政府的層級(jí)和人員數(shù)量如何配置，是有可比性的。

學(xué)人：過去和現(xiàn)在還有一個(gè)重要區(qū)別，就是在治理的參與方面，過去由名望比較高的鄉(xiāng)紳參與治理，承擔(dān)倫理道德教化方面的職責(zé)?，F(xiàn)在，社會(huì)的參與程度縮小，政府職責(zé)擴(kuò)大，這是否會(huì)帶來一些新問題？

聶輝華：這的確是一個(gè)問題。比方說，清朝比較依靠鄉(xiāng)紳治理，因?yàn)闆]有那么多人，正式制度不完善，所以它非常依賴非正式制度。我曾經(jīng)在書中隱含地歸納了這樣一個(gè)意見：就是越往下非正式制度越重要，越往上正式制度越重要，越往下越是不完全契約，越往上越是趨于完全契約。

自古以來，這個(gè)規(guī)律應(yīng)該都是存在的。鄉(xiāng)紳治理的好處是有一定的彈性，因?yàn)樗揽糠钦街贫?，更容易變通，政府也有一定的隔離層，不直接跟百姓發(fā)生沖突，因?yàn)猷l(xiāng)紳能夠作為粘合劑和緩沖地帶。壞處就是，如果鄉(xiāng)紳風(fēng)氣不好，就會(huì)帶來比較嚴(yán)重的后果。比如明清時(shí)期出現(xiàn)了大量的鄉(xiāng)紳盤剝農(nóng)民的現(xiàn)象，很多稅收不上來，其實(shí)是被鄉(xiāng)紳盤剝了。在晚明時(shí)期，江南最富庶的地方發(fā)生過多起“奴變”事件，什么叫“奴變”，就是家奴造反把鄉(xiāng)紳全家都給滅了，引起了地方的嚴(yán)重的沖突。所以鄉(xiāng)紳治理也有它的弊端。

鄉(xiāng)紳相當(dāng)于是地方的土皇帝，你很難用法律法規(guī)去約束他，而且很多地方抗稅的領(lǐng)頭人就是鄉(xiāng)紳。所以這就是一個(gè)問題，法律很難制約這幫人，因?yàn)榉杀旧硪膊煌晟?，同時(shí)政府又依賴他們?，F(xiàn)在我們的確沒有所謂的鄉(xiāng)紳階層，我們更多地使用比較正式的制度，這也是共產(chǎn)黨比較成功的一點(diǎn)，就是把政權(quán)建在最基層的單位上。比如說，我們有村，村有村委會(huì)，城市里有社區(qū)，村和社區(qū)都不是正式組織，但是屬于基層政府的派生或者附屬組織，名義上講是自治組織，其實(shí)也是受政府控制的。它就相當(dāng)于用一套正式制度代替了非正式制度，它的好處就是比較穩(wěn)定，標(biāo)準(zhǔn)化制度化，但壞處就是存在你說的，缺乏非正式制度下的那種變通空間。

所以我認(rèn)為基層的治理絕對(duì)不能完全照搬正式制度，但又不能過于依賴非正式制度。還是應(yīng)該以正式制度為主，輔之以非正式制度。換句話說，基層的很多情況絕對(duì)不應(yīng)該按照過于死板的方法來處理。

了解基層的都知道，農(nóng)村的工作，你一板一眼地去做事，這肯定是行不通的。我舉個(gè)例子，比如說要依法治國，但是到了地方，到了最基層，法未必是優(yōu)先的。我們是情、理、法結(jié)合。做一件事情，首先要合情，然后要合理，最后才是合法。法律沒有擺在最前面，這就是基層治理的獨(dú)特之處。但并不是說要違法，而是有很多問題并不是法律的問題，或者說法律沒有明確的邊界，那么這個(gè)時(shí)候人情、道理可能會(huì)起到非常重要的作用。但隨著人口的流動(dòng)，我們?cè)絹碓节呄蛞粋€(gè)契約型社會(huì)，正式制度的作用可能會(huì)越來越重要，但是我相信越往基層非正式制度的作用越是不能完全被替代的。

舉個(gè)例子，一個(gè)年輕人去考公務(wù)員，他去了一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，就會(huì)發(fā)現(xiàn)不能完全按照政府那種一板一眼的辦事方式，那樣在農(nóng)村肯定會(huì)碰頭的，肯定是行不通的。你一定要融入當(dāng)?shù)兀紫纫小笆烊恕甭?lián)系，要有“能人”支持，有的時(shí)候甚至要使用“狠人”來幫忙。這個(gè)東西是很難說清楚邊界的。

學(xué)人：在一些地區(qū)，比如潮汕，家族在治理中起到很重要的作用。家族有自己的祠堂，整個(gè)家族也很團(tuán)結(jié)，一個(gè)龐大的家族能給家族里的人提供很多社會(huì)保障。但從另一角度來說，一個(gè)龐大的家族也可能有自己的利益，有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)和基層政府利益不一致的情況。基層政府如何處理這種地方勢(shì)力、家族勢(shì)力和政府自身之間的利益張力？

聶輝華：其實(shí)每個(gè)地方都是這樣。一般來說，只要不違反底線，官員肯定要照顧家族，或者是那些既得利益者的利益，這和用強(qiáng)人治村，能人治村是一個(gè)道理。你不用能人，你治不住，但能人可能有自己的利益，你也要照顧他的利益，這在叫經(jīng)濟(jì)學(xué)叫“激勵(lì)相容”。當(dāng)然，前提是你不能違反底線。所以一般情況下，官員對(duì)于基層的這些勢(shì)力都屬于半容忍狀態(tài)，只要不違反底線。雙方肯定要相互依賴，這說得好聽點(diǎn)就叫“共生”，說得不好聽點(diǎn)就叫“合謀”。

03

以公平競(jìng)爭破解縣域發(fā)展困局

學(xué)人：我們談一談縣域的問題，因?yàn)榭h城是中國的基礎(chǔ)治理單元?，F(xiàn)在，很多地方縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)就是難以留住年輕人和產(chǎn)業(yè)。縣域的凋零是不可避免的嗎？在您的調(diào)研過程當(dāng)中，在擺脫對(duì)于土地財(cái)政或者單一產(chǎn)業(yè)依賴方面，有沒有讓您印象深刻的案例？如果有的話，他們做對(duì)了什么？

聶輝華：這是一個(gè)很好的問題。如果不改變制度結(jié)構(gòu)，我說的主要是城市之間的權(quán)力等級(jí)，這個(gè)問題很難解決。我在書里把中國的城市分為五個(gè)等級(jí)，有省部級(jí)的直轄市、15個(gè)副省級(jí)市、普通的省會(huì)城市、普通的地級(jí)市，當(dāng)然還有縣級(jí)市。如果不改變這個(gè)等級(jí)結(jié)構(gòu)的話，小縣城根本就沒有競(jìng)爭力。這個(gè)等級(jí)制是不公平的，因?yàn)樵谝粋€(gè)等級(jí)制體制下，人跟資源走，資源跟著權(quán)力走，權(quán)力嵌入等級(jí)中，那你天然處于不利地位，你怎么競(jìng)爭得過市區(qū)？不可能的。所以縣域的凋零是不可避免的，除非你改變這個(gè)等級(jí)結(jié)構(gòu)。當(dāng)然我也不認(rèn)為這個(gè)凋零就是應(yīng)該的。有很多人對(duì)于是不是所有的人都要往城里搬遷是有保留意見的，這當(dāng)然有各種原因。第一，邊疆地區(qū)，你不能把人都搬走了。第二，不是所有人都愿意住到大城市去。第三，大城市也容不下這么多人。這套城市等級(jí)體系不改變的話，縣域的發(fā)展非常困難。

我最近接觸過一些縣委書記，也當(dāng)面問過他們，得到的答案是縣城真的沒有什么競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。有極少數(shù)地方能夠擺脫土地財(cái)政，但是99%的地方都做不到。因?yàn)樵诤芏嗟胤剑叻迤谕恋爻鲎尳鸬氖杖肽苷嫉剿惺杖氲?0%以上，占比這么大，你怎么能夠減少對(duì)它的依賴？太難了。當(dāng)然也不是完全沒有，但只有那些非常發(fā)達(dá)的縣才能做到。

比如我們江西只有一個(gè)全國百強(qiáng)縣，就是南昌縣。其實(shí)按道理的話，這么厲害的縣早就改區(qū)了，但現(xiàn)在還是縣。我前段時(shí)間和南昌縣的人接觸過，他們現(xiàn)在基本不依賴土地財(cái)政，因?yàn)樗腥笮碌闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)：第一是新能源汽車，第二是綠色食品，第三是生物醫(yī)藥。你看這板塊還挺全，有新能源汽車，又有傳統(tǒng)的食品行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，綠色食品，還有生物醫(yī)藥，也是一個(gè)新興行業(yè)。這三大行業(yè)本身就有很好的發(fā)展前景，又有一定的比較優(yōu)勢(shì)，所以它能夠擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。但這種案例實(shí)在是太少了。一個(gè)地方之所以窮，不就是因?yàn)樗茈y發(fā)展新興行業(yè)嗎？而且，縣跟區(qū)相比，它又偏農(nóng)業(yè)，在這種情況下，本來土地是它的優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)在不讓搞土地優(yōu)惠和稅收優(yōu)惠了，它基本上就沒有什么優(yōu)勢(shì)了。

這就是現(xiàn)在的情況。我覺得要破局的話，就按我書上提到的，讓城市和城市之間公平競(jìng)爭的前提首先是公平，然后才是競(jìng)爭。怎么公平？讓他們起點(diǎn)盡可能一致，比方說去掉副省級(jí)城市，讓所有的縣升級(jí)為副廳級(jí)，這樣大部分市能夠在一個(gè)水平線上競(jìng)爭。如果再激進(jìn)一點(diǎn)，讓市這一級(jí)虛化，回到過去的“行署體制”，這樣的話縣才能真正做大做實(shí)做強(qiáng)，現(xiàn)有的縣和區(qū)就可以公平競(jìng)爭了。這樣各自發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)，才有可能形成真正的市場(chǎng)導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)格局和地區(qū)分工格局。到那個(gè)時(shí)候，我們就不需要考慮怎么競(jìng)爭了，因?yàn)橹灰枪礁?jìng)爭就去競(jìng)爭好了，我們不需要先設(shè)計(jì)每個(gè)縣應(yīng)該怎么辦，它會(huì)自動(dòng)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)或者競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，不需要我們?nèi)ゲ傩倪@個(gè)問題。但現(xiàn)在是很難的。

另一點(diǎn)和考核體制有關(guān)。過去是唯GDP論，在過去十年中，我們有500多個(gè)縣區(qū)不再專門考核GDP了，或者不再以GDP為主了。這樣是不是更好？我和我學(xué)生的研究發(fā)現(xiàn)也未必。不考核GDP有兩種情況，一種是雖然不考核GDP，但給你定了別的指標(biāo)，比如說你必須環(huán)保要達(dá)標(biāo)，你必須農(nóng)業(yè)達(dá)到多少，這我稱之為“控制型KPI”。還有一種叫“自主型KPI”，就是說我不考慮GDP，你自己去尋找你的比較優(yōu)勢(shì)。我們發(fā)現(xiàn)后一類縣反而有比較好的發(fā)展，它的經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展比較平衡。所以我覺得除了讓城市之間公平競(jìng)爭之外，還有另外一個(gè)重要的政策，要讓各個(gè)縣根據(jù)功能分區(qū)，針對(duì)不同的地方實(shí)行不同的考核指標(biāo)，而且要留給縣一定的自主權(quán)。這非常重要，如果基層沒有創(chuàng)新空間，那就算你取消GDP了，又給他別的考核指標(biāo)，那還是很難改變現(xiàn)在的格局，它很難找到自己比較優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗鼪]法找，沒有創(chuàng)新的空間和自主權(quán)。

學(xué)人：我們也看到，當(dāng)中央提倡新能源汽車或者別的產(chǎn)業(yè)方向，各個(gè)地區(qū)就一哄而上，不管是不是有這個(gè)條件，最后形成一種所謂的“內(nèi)卷”發(fā)展模式。這是不是也跟您提到的因素有關(guān)？

聶輝華：很多產(chǎn)能過剩的背后主要推手是地方政府。他們提供了很多優(yōu)惠補(bǔ)貼。但是，這樣做并不代表他們不是理性的。因?yàn)楹芏嗟胤秸幸环N賭徒的心態(tài)——萬一我押對(duì)了呢？雖然這個(gè)產(chǎn)能本身是過剩的，但是如果產(chǎn)能過剩之后，政府調(diào)控把別的產(chǎn)能比較小的地方項(xiàng)目調(diào)控掉了，我留下來了，那我在下一個(gè)盛行周期就能活下來，而且能活得很好。所以說，一是城市之間要公平競(jìng)爭；二是考核體系要放松，要給下面更多的自主權(quán)。

學(xué)人：還有一個(gè)延伸的問題，當(dāng)土地財(cái)政難以為繼，各個(gè)地市的財(cái)政就會(huì)受到影響，從而做出變形行為，比如“遠(yuǎn)洋捕撈”、亂收費(fèi)等。盡管上面三令五申，但似乎還是很難杜絕。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，在大的治理結(jié)構(gòu)不改變的情況下，地方政府很難杜絕這種行為，因?yàn)橐鉀Q財(cái)政問題。您能不能談?wù)勗鯓討?yīng)對(duì)這類問題，讓縣域形成好的營商環(huán)境？

聶輝華：“遠(yuǎn)洋捕撈”是一種非常惡性的行為，它不只是破壞了營商環(huán)境，它甚至削弱了執(zhí)政合法性。因?yàn)檎菫槿嗣穹?wù)的，怎么能自己去賺錢？而且用不妥當(dāng)?shù)氖侄稳屽X呢？這太過分了！所以它絕對(duì)不是破壞統(tǒng)一大市場(chǎng)這么輕的罪。它最大的罪是在削弱執(zhí)政黨的合法性，我覺得這是個(gè)非常嚴(yán)重的問題。當(dāng)然，我們只能說這是一種少數(shù)地區(qū)的個(gè)別現(xiàn)象。要解決這類問題，真的需要系統(tǒng)性的方案，因?yàn)槌霈F(xiàn)“遠(yuǎn)洋捕撈”這種行為的直接原因是各個(gè)地方?jīng)]錢了，沒錢的直接原因是各個(gè)地方欠下了大量的地方債。如果不解決地方債的問題，不解決地方政府的財(cái)政壓力問題，這類問題很難杜絕，解決地方債的問題本身是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，我們這里不展開說。

我覺得從長遠(yuǎn)來看，要解決這些問題，根本的出路是什么？是政府要轉(zhuǎn)型，要從一個(gè)發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)服務(wù)型政府。為什么？因?yàn)楣賳T的激勵(lì)決定了他的行為，只要官員還是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主，不管你取消GDP考核之后實(shí)行別的什么考核。只要是跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)，他一定會(huì)有投資沖動(dòng)，一定會(huì)去借債，這樣的話，地方債的問題是不可能根本上解決的，所以根本的出路在于轉(zhuǎn)變成一個(gè)公共服務(wù)型政府。也就是說政府的主要職能是提供保護(hù)和公正，用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的話來說，就是改善營商環(huán)境。政府不要既當(dāng)裁判員又下場(chǎng)去當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，因?yàn)檫@樣一定會(huì)扭曲競(jìng)爭。

只要政府不是自己要去當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭，那它就沒有動(dòng)機(jī)借債，它不去借債，就不會(huì)出現(xiàn)財(cái)政問題。變成服務(wù)型政府，你只要做好基本公共服務(wù)和保障就行了，讓企業(yè)去賺錢。這跟發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)并不沖突，政府仍然把經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)作重心，但是它不應(yīng)該自己去下場(chǎng)，它應(yīng)該讓企業(yè)作為主導(dǎo)力量、主體力量。

當(dāng)然這個(gè)轉(zhuǎn)型不是一天能辦成的，是因?yàn)橹袊匀皇且粋€(gè)發(fā)展中國家，取消GDP考核之后，其實(shí)不太容易找到好的工作抓手或者說更適合的指標(biāo)，這肯定是漸進(jìn)的過程，但是起碼要朝這個(gè)方向努力。否則的話，我覺得這個(gè)問題不會(huì)有解的。你就算解決了現(xiàn)在的存量債務(wù)問題，新的增量債務(wù)問題又會(huì)源源不斷地冒出來。

學(xué)人：發(fā)展型政府模式似乎已經(jīng)深深地嵌入在很多官員和老百姓心中了，似乎很難想象還有另外一個(gè)可能的模式。

聶輝華：這個(gè)問題是可以解決的，只是理念轉(zhuǎn)變的問題。古代的政府并不是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的?，F(xiàn)代國家中，很多西方國家的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人，他的第一要?jiǎng)?wù)并不一定是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，當(dāng)然他要重視招商引資，但不會(huì)像咱們國家這么重視。所以，我覺得隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平的提高，隨著中國逐漸進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家，這應(yīng)該不是個(gè)問題，這個(gè)理念是可以慢慢改變的。但是如果我們不推這個(gè)事情，那我覺得地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題、“遠(yuǎn)洋捕撈”問題很難杜絕。

學(xué)人：在社會(huì)保障方面，我們現(xiàn)在講要中央統(tǒng)籌。我注意到在美國，社保職能基本上是集中在聯(lián)邦政府的，聯(lián)邦社保局的人員非常多，但是我們還是將很多社保職能放在了地方，因此出現(xiàn)社會(huì)保障和發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間的張力。

聶輝華：這是我前面說的基層的事權(quán)和財(cái)權(quán)問題。在美國，聯(lián)邦第一稅種是個(gè)人所得稅，第二稅種就是社保稅。中國則是相當(dāng)一部分交給地方。如何在中央和地方之間劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)始終是中國國家治理的根本問題之一。中國是個(gè)政治上集權(quán)、經(jīng)濟(jì)上分權(quán)的國家。從激勵(lì)相容的角度講，從權(quán)責(zé)對(duì)等的角度講，中央政府就應(yīng)該承擔(dān)更多的公共服務(wù)職能，尤其是在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期。在經(jīng)濟(jì)上行時(shí)期，政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)是沒有問題的，因?yàn)榇蠹野扬炞龃罅耍胤秸怯屑?lì)也有能力承擔(dān)一定的事權(quán)的。但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)開始下行，或者很難維持過去這種高速增長的時(shí)候，有權(quán)力的中央政府如果不承擔(dān)更多的責(zé)任，那中央和地方政府之間就會(huì)有越來越多的張力和摩擦，因?yàn)檫@幾乎是一個(gè)零和博弈。