[精選]解決河北冬季取暖難題的根本舉措是建立跨區轉移支付機制

人大國發院政策簡報2018年第2期

《構建跨區轉移支付機制解決污染難題》

作者

聶輝華，中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長、教授

李靖，中國人民大學經濟學院博士生

鄒靜嫻，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、講師

【按】最近河北冬季取暖難題再度引發社會高度關注，我們團隊曾在2017年初發布了一篇文章，認為高壓式的環保整治不可持續，應該建立環保跨區轉移支付，以便實現空氣質量的可持續維護。今天再度推送此文，文中作者的單位和職稱是2017年的。——聶輝華 2026年1月7日

摘要

2017年，針對京津冀及其周邊地區實施的“環保風暴”取得了顯著效果，但也產生了一些問題，主要問題是環保升級改造的資金嚴重短缺。粗略估計，環保升級改造預計給北京周邊地區帶來相當于GDP的10%-30%的成本，并且在短期內必然拖累經濟增長，影響就業和社會穩定。僅僅依靠當地政府的力量，短期內難以順利完成環保升級改造。我們認為，解決環保升級改造資金短缺問題的新思路是，構建環保方面的跨區轉移支付機制，由經濟發達地區向經濟欠發達地區提供資金補償。跨區轉移支付機制的第一原則是“誰受益，誰付費”，第二原則是“誰污染，誰付費”。跨區轉移支付機制符合現行法律要求，且具有比較成功的國內外實踐經驗。我們在文章中提供了關于運行方式、難點和配套措施的解決思路。

一、資金不足是京津冀地區環保問題的阻梗

2013年，國務院印發了《大氣污染防治行動計劃》（即“大氣十條”），要求到2017年全國各地空氣質量總體改善，京津冀地區細顆粒物濃度下降25%左右。為了確保實現這一目標，2017年環保部從全國抽調五千多名環境執法人員，對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市（包括山西、山東和河南部分地區）進行嚴格的大氣污染防治督查。環保督察工作取得了明顯的成效，2017年北京的藍天數量達到了十年來的最好記錄。與此同時，史無前例的“環保風暴”也帶來了一些問題。例如，河北等地“煤改氣”工作遭遇困境，天然氣短缺三分之一左右，部分地區群眾意見較大，媒體不乏批評聲音，這在一定程度上影響了政府形象和公信力。上級部門預案不足、下級官員工作方式簡單粗暴、部分群眾觀念轉變緩慢，這些固然是重要原因，但是環保改造升級的資金不足則是主要原因，也可以說是制約整個京津冀及其周邊地區轉型升級的長期阻梗。

首先，從農戶的角度來看，環保升級意味著一筆不菲的額外支出，這會明顯減少農民的可支配收入。前幾年，北京周邊地區的一些農民“寧可被拘留也要燒秸稈”，就是因為回收秸稈比燒秸稈成本更高，大約每畝要多付出50-100元。對于一個人均純收入1萬元的農民來說，10畝地的秸稈回收成本占當年純收入的5%-10%。再以“煤改氣”為例。以前，一家農戶整個冬季燒煤取暖，成本大約是2千元。之后，每一戶“煤改氣”工程的初裝費是5千元，其中政府補貼3千元，農戶承擔2千元；扣除政府補貼之后，農民燒氣（大約6千元）還要比燒煤多支出2千元。前后對比，“煤改氣”將導致一家典型的農戶在取暖方面今年要多支出4千元，占全年純收入的30%以上。特別是，很多老人家庭以及貧困戶家庭本來收入就少，4千元的支出絕對不是一個小數字。

其次，從企業的角度來看，環保升級往往意味著成本上升增加一倍，利潤更加微薄。我們在北京周邊地區調查了一家生產蘇打粉的制造業企業。過去燒煤時，生產成本約為2000元/噸；后來改為燒秸稈，成本翻了一倍，變成了4000元/噸；若嚴格執行國家政策，改為以氣、電做燃料，那么生產成本就會飆升至10000元/噸。當地官員告訴我們，對于大多數企業來說，如果嚴格按照國家環保排放要求，生產成本普遍會翻番，這還不包括更換生產設備的一次性投入成本。顯然，在需求疲軟的大環境下，對于大多數制造業企業來說，這無異于雪上加霜。

再次，從地方政府角度來看，環保升級會在短期內導致稅收減少、失業增加和財政支出增加。為了達到事后的空氣質量標準，地方政府往往在事前層層加碼，并且不斷將環保標準升級，在給企業帶來巨大壓力的同時，也給自己帶來了巨大的經濟壓力。大量中小企業被關閉或停產，直接導致地方政府稅收、GDP減少，導致失業人口增多和維穩壓力增加。一些地方要求勞動密集型的大企業也進行搬遷或者停產，如果提供適當的財政補貼，這也是一筆不小的開支。在這種情況下，一些地方政府財力不足，從而無法為農戶和企業的環保升級提供足夠的補貼。

粗略估計，環保升級改造預計給北京周邊地區帶來相當于GDP的10%-30%的成本，并且在短期內必然拖累經濟增長，影響就業和社會穩定。僅僅依靠當地政府的力量，短期內難以順利完成環保升級改造，而且可能會影響當地的長期經濟增長和結構轉型升級。

二、將跨區轉移支付機制作為一種新思路

環境保護不僅關乎現代化經濟體系的建成，而且關乎千秋萬代的利益，因此在環境保護方面必須進行體制機制創新。我們認為，解決環保升級改造資金短缺問題的新思路是，構建跨區轉移支付機制，由經濟發達地區向經濟欠發達地區提供資金補償，共同推進環保升級改造，共同實現美好藍天夢想。

首先，環保方面的跨區轉移支付機制符合經濟學基本原理。根據經濟學最著名的“科斯定理”，在產權清晰、交易費用較低的前提下，污染方和被污染方可以通過定價機制，實現產出最大化和污染最小化。目前已經實行的排污權交易、碳排放交易都是科斯定理的應用，環保方面的跨區轉移支付機制也是科斯定理的應用。

其次，環保方面的跨區轉移支付機制符合“誰受益，誰付費”的基本原則。由于環境污染和經濟發展都具有外部性，因此在治理污染方面，不能只遵循“誰污染，誰付費”的原則。每個地區都有發展經濟和改善民生的權利，不能簡單地認為制造了污染的地區就應該不計成本地消滅污染。事實上，北京周邊地區經濟發展水平普遍比較落后，這些地區通過經濟發展解決了大量就業，也是為維護社會穩定尤其是維護首都周邊的社會穩定做出了重要貢獻。因此，考慮到外部性和社會公平，“誰受益，誰付費”原則應該高于“誰污染，誰付費”原則，這也意味著首都地區應該為周邊地區的環境治理進行必要的、合理的補償，同時周邊地區也應承擔部分費用。這也是解決地區不平衡發展問題的一種有益舉措。

再次，環保方面的跨區轉移支付機制符合現行法律要求，且具有比較成功的國內外實踐經驗。《環境保護法》第三十一條規定：國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。目前，浙江、江蘇、遼寧、河南等十幾個省都出臺了省內流域生態補償的地方性法規，并且取得了初步成效。例如，浙江省2005年即發布了《浙江省人民政府關于進一步完善生態補償機制的若干意見》。在跨省生態補償方面也已經有了成功案例，試舉一例。新安江上游在安徽省，下游在浙江省，此前污染較重。2010年，財政部、環保部、安徽省、浙江省簽訂了生態補償試點方案。根據試點方案，中央財政劃撥安徽3億元，用于新安江治理。安徽省配套資金1億元，用于省內新安江上游地區生態補償。在監測年度內，以兩省交界處水質為考核標準，上游安徽提供水質優于基本標準的，由下游浙江對安徽補償1億元；水質劣于基本標準，安徽對浙江補償1億元。再舉一個成功的跨國污染治理案例。萊茵河全長1320公里，流經奧地利、瑞士、列支敦士登、意大利、德國、法國、盧森堡、比利時和荷蘭9個國家。上個世紀50年代之前，污染嚴重，魚蝦幾乎絕跡。九個國家制定了關于萊茵河日常養護的國際協議，成立了保護萊茵河國際委員會，設立了幾十個沿河檢測站點和上百個注冊通報員，并且由下游的荷蘭人擔任委員會的秘書長。因為下游國家是最大的受害者，所以最有動力來執行該協議。

三、跨區轉移支付機制的運行方式和配套措施

我們構想的“環京津冀地區”環保跨區轉移支付機制的運行方式如下：

（一）利益主體。凡是涉及環境保護的省級或地市級單位和相關中央部委均可納入利益主體范圍。京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市，一共28個省級或地市級單位，再加上環境保護部、財政部，一共30個單位都可以成為“環京津冀地區”環保跨區轉移支付機制的利益主體，進行協商談判和轉移支付。具體協商時，可以分兩步走。第一步，中央、北京市、天津市與河北省、河南省、山東省和山西省進行中央和地方的高層次協商，達成初次轉移支付方案；第二步，河北、河南、山東和山西在省內相關城市之間進行第二次轉移支付分配。

（二）支付方向。根據“誰受益，誰付費”的原則，首都地區應該向周邊地區提供環保升級改造的必要補償，也就是中央政府和北京市應該是支付主體。在“環保風暴”中，很多企業被關閉或停產，涉事企業所在地應該是被補償對象。如果北京周邊一些地區也受到其它地區的污染影響，那么也可以成為被補償對象。

（三）支付對象。支付對象包括地方政府、企業和居民三類主體。高層次的省際轉移支付協議達成之后，由省級政府進行再分配。對于污染源容易確定的點污染，省級政府或市級政府直接對企業或居民進行補償。例如，燒秸稈的農戶可以根據某種標準，直接從本省或本市政府領取補償。對于污染源不容易確定的面污染，由省級或市級政府統籌安排使用補償資金，用于基礎設施、交通工具、排污設施等方面的環保升級改造。

（四）支付數額。由所有利益主體根據環保升級改造的成本為基礎進行測算，實行成本補償原則。支付數額同時依賴于環保收益，當前主要是空氣質量。省際政府發生爭議時，可利用環境保護部提供的專業數據或者第三方評估結果作為測算的重要依據。

推行跨區轉移支付的難點有三個：

其一，如何識別污染原因？根據污染物的負外部性，可以大致分為三類污染：土壤污染，主要是本地污染，負外部性最小；水污染，屬于本地污染并且有較大負外部性，可移動的固體廢物污染也屬于此類；空氣污染，屬于本地污染并且有很大的負外部性。在不同地區之間，土壤污染的因果傳導鏈條比較弱，水污染的傳導鏈條比較強，而空氣污染最難識別。因此，在實踐操作中必須分類處理。各方對污染源發生爭議時，可指定一些第三方評估機構或者依托環保部下屬機構進行認定和計算。

其二，如何核定支付數額？在成本補償方面，對企業和農戶的補貼可以分為兩部分，一部分是對升級改造環保設備或生產設備的成本，另一部分是對采用清潔能源增加的成本進行補貼。作為一種制度創新，重要的不是精確的補償金額，具體金額可以在改革過程中逐步探索，重要的是引入了環境補償機制這種新思路。

其三，如何解決資金來源？補償金額由三方負擔：中央出一部分，環境受益方出一部分，環境污染方出一部分。具體而言，對于本地化污染源，例如土壤污染，以當地政府補償為主；對于負外部性很強的空氣污染，可由受益方補償一半，本地政府補償一半。

有效實施環保轉移支付機制，還需要以下配套措施：

第一，修改《環境保護法》有關條款，將環境補償規則作為強制性要求寫入法律。在現行《環境保護法》中，盡管有關于生態補償的第三十一條（即“國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償”），但是這一條款僅僅是指導性意見，不是強制性要求。特別是，《環境保護法》第六條規定：地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。第六條不利于環境保護跨區賠償機制的實施，建議將第六條改為：地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，對其它地區造成污染影響的，應當進行適當的補償。

第二，完善環境保護部門的垂直管理體制，將準確、權威的環境質量數據作為環保轉移支付的重要依據。目前，在環境監測和環保執法兩個方面，省以下環保機構已經實行了垂直管理。下一步，要提高環保數據的準確性和權威性，要鼓勵居民和企業發揮環境監測的群眾力量優勢。

第三，加強跨地區的環境信息共享和聯合執法。可針對京津冀及其周邊地區成立跨地區的環保升級改造聯席會議，一是達成環保共識，二是共享環保信息，三是聯合執法。

第四，適度放寬對北京周邊地區經濟增長的考核要求。在短期內，經濟增長和環境保護是存在權衡關系的，這是一個客觀事實。因此，中央或上級部門在考核相關地區的經濟增長時，可以適當放寬要求，避免弄虛作假。

參考文獻

[1]張緊跟，2014，《跨地區的流域管理》，中山大學。

[2]胡璇子，2016，《秸稈疏與堵：技術、成本還是政策？》，《中國科學報》，1月6日，第五版。

本文不代表作者所在單位的觀點，文責自負。

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