北約領導權為何成了“燙手山芋”

編者按：北約內部裂痕不斷加大，美國開始放風“考慮放棄北約領導權”，歐洲則被認為暫時缺乏接過權柄的能力和意愿。北約領導權一時似乎成了“燙手山芋”，這背后有著怎樣的虛虛實實？對于北約未來有何影響？本期“環球圓桌對話”就此展開討論。
張 健：中國現代國際關系研究院副院長、研究員
洪云鑫：上海對外經貿大學國際商務外語學院講師
張家棟：復旦大學美國研究中心教授

“歐洲化”能否縫補北約內部裂痕

張 健

美國政府進入“特朗普2.0”時期以來不止一次放風或暗示可能放棄北約領導權，美國一些主流媒體也曾討論：在華盛頓有意從歐洲安全事務中抽身的情況下，德國或其他歐洲國家能否取代美國在北約的主導地位？或者作為具體體現，是否會由一位歐洲人擔任歐洲盟軍最高司令？要知道，自北約成立以來，這個負責監督北約在歐軍事行動的職位一直由美國人擔任，被認為是美國對北約主導權的一個重要象征。

顯然，歐洲人在這個問題上心態矛盾且存在明顯的內部分歧。二戰結束80年來，歐洲一直依靠美國主導的北約提供安全保障，這種“歷史慣性”導致歐洲對美依賴心理越來越重。近些年來，美國國內兩黨輪流上臺執政，對待歐洲和北約的態度多有反復，現任美國政府更被認為試圖甩掉歐洲防務義務這個包袱。在此背景下，法國等國較為堅決地倡導歐洲戰略自主和防務自主，試圖減少對美依賴，但以北約東翼國家為代表的一些歐洲國家以及歐洲內部“大西洋派”人士，對華盛頓依然難舍難離，不愿讓歐洲接過在北約的主導地位或領導權，希望美國繼續在北約框架下保護歐洲。

這就解釋了為什么“北約歐洲化”等試圖挽留美國的方案或設想在歐洲大陸依然受到廣泛探討。在俄烏沖突持續延宕以及美國對歐洲防務三心二意的現實面前，戰略自主和防務自主逐漸成為歐洲新的“政治正確”。即便如此，推動獨立自主進程的艱難以及對美依賴慣性一時難消，都使歐洲內部暫時難以真正形成統一意見和強大的一致行動能力。作為緩和“歐洲派”與“大西洋派”分歧的折中方案之一，同時也是作為歐洲戰略自主與防務自主進程仍需時日的緩沖過渡之舉，“北約歐洲化”被擺上臺面，即北約歐洲成員國對自身防務承擔更多責任和成本，這樣一方面并不忤逆當前歐洲加強防務自主的“政治正確”；另一方面也能滿足華盛頓對于歐洲提升防務開支等要求，努力爭取美國繼續留在歐洲。就此而言，“北約歐洲化”設想的本質，依然是把北約作為歐洲安全防務的基石。

對美示強、倡導加強戰略自主和防務自主也好，對美“綏靖”、試圖以“北約歐洲化”等設想挽留美國也罷，歐洲內部雖然存在這樣那樣的分歧，但整體上對美國的不信任和“離心力”都在不可避免地加劇。即便傳統上對美安全保障更加依賴的北約東翼國家，也在普遍支持歐洲加強防務自主的努力；即便歐洲一些國家和人士仍對美國2028年總統大選后的華盛頓抱有幻想，希望美歐關系到時候能夠轉圜甚至“恢復正常”，但對美疑慮的種子已在歐洲大陸生根發芽并且不斷生長，歐洲對美心態難再回到過去，越來越多歐洲人開始認真考慮并接受“沒有美國”的B計劃了。

可想而知，美歐關系劇烈震蕩以及歐洲被迫認清現實，都將給北約前景帶來影響。短期而言，歐洲防務自主進程將會推動自身國防工業的復蘇與發展，對于歐洲武器采購的增多也將伴隨對美國軍事裝備購買量的減少。事實上，這種勢頭已然顯現。最近幾年，雖然幾乎所有北約歐洲成員國都在華盛頓要求下被迫提升國防開支，但美國軍工巨頭期望的“訂單滾滾而來”景象并未出現。越來越多跡象表明，因為對“美國不可靠”的認知持續強化，大部分歐洲國家更希望采購歐洲武器。

長期來看，歐洲防務自主或自身防務能力建設走得越遠、越實，越能增加未來對華盛頓“說不”的能力和勇氣。美歐之間聯系也會變得松弛，歐洲戰略自主步伐加快，甚至帶動長期以來的“美主歐從”局面向著雙方地位更加平衡平等的方向轉變。在這樣的背景下，加之美國聲稱不排除為了“接管”格陵蘭島而對另一北約國家采取軍事行動等事件，北約的凝聚力和影響力無疑將會嚴重下降，甚至如丹麥首相所言可能“走向終結”。

“亞太化”難上加難

洪云鑫

美國新版國家安全戰略報告公布后進一步沖擊了跨大西洋聯盟體系。報告要求北約歐洲成員國大幅提升國防開支，實際是讓歐洲盟友更大程度地為自身安全買單，無需美國過多承擔成本。一些分析認為，如果歐洲國家無法達到華盛頓的要求，按照“美國優先”以及“交易現實主義”等原則，美方可能不再參與北約的某些防御協調機制。

北約內部分歧與矛盾加劇，歐洲國家在安全問題上自顧不暇，這些都使在美國拜登政府時期一度喧囂的“北約亞太化”操作難上加難。當時，歐洲一些國家在華盛頓催促下加大對亞太的介入力度，正在尋求突破戰后國際秩序和國內“和平憲法”束縛的日本成了一個對接對象。日本近年來不斷渲染鼓噪所謂“周邊安全威脅”，以此為幌子加速強軍擴武，通過解禁集體自衛權來謀求海外用兵，因而試圖拉拽所謂“志同道合國家”入局。在拜登政府時期，“北約亞太化”趨勢逐漸顯現，有人甚至認為“北約亞太化”并非聯盟轉型而是“聯盟擴員”的嘗試。幾乎同一時期，日本一些政客提出所謂“亞洲版北約”構想，并設想將日本作為一個主要錨點。雖然動機不同，但歐日當時在軍事安全合作方面形成某種“戰略契合”。只是種種現實條件約束，使得“北約亞太化”或“亞洲版北約”都注定難以成行。

首先，即便存心介入亞太，北約歐洲成員國也難以將這種意圖轉化為可持續的集體行動。北約是以共識決策為運行邏輯的政治軍事集團，其成員國對于把觸角伸向亞太的“風險—收益”評估存在重大分歧。例如，2023年，圍繞在東京設立北約聯絡辦公室的討論就因法國等部分歐洲國家反對而受阻，這凸顯了北約內部對于“越界擴權”存在不同意見。在法律文本層面，北約更傾向于將“印太”定位為“對歐洲大西洋安全具有外溢影響”的地區，而非進行勢力范圍擴張的地理區域。

其次，歐洲國家將本地區作為防務重心并據此安排資源投入順序的做法并未改變。2025年海牙北約峰會把成員國軍費支出目標提升至GDP的5%，這既是對美國施壓的被迫回應，也意味著歐洲將在俄烏沖突尚未結束的背景下補足作戰能力缺口與軍工產能。即便如此，北約歐洲成員國的經濟發展水平、提升軍費的意愿以及社會承受度等存在差異，例如西班牙就明確表態無法達到前述國防開支門檻。在“將歐洲防務做實”這一更緊迫的議題面前，歐洲國家缺乏推進“北約亞太化”的能力和意愿。

再次，日本在配合“北約亞太化”方面面臨法律和現實制約。日本與北約的合作框架近年來確有制度化推進，雙方簽訂的“個別針對性伙伴關系計劃”（ITPP）文件提出加強安全對話、推進實務協作，并將網絡安全、新興技術、太空與海洋安全等納入重點合作清單。但這種“安全對接”并不等同于“準聯盟”。日本右翼勢力處心積慮解禁“集體自衛權”，但至少目前仍面臨“必要最小限度”的限制，無法與域外國家按照北約式的集體防御邏輯行事。換言之，日本雖在軍事情報共享、網絡與軍民兩用技術等領域與北約合作，但難以在條約義務和作戰承諾上與北約“合流”。

目前來看，“北約亞太化”的機會窗口正在進一步縮窄。日本首相去年沒有出席海牙北約峰會，其中一個重要原因是北約取消了原定與“印太四國”（IP4，即日本、韓國、澳大利亞、新西蘭）的會議安排。這從側面說明，當前北約因為內部分歧以及歐洲安全困境而自顧不暇，所謂“印太伙伴”對于北約的預期收益與資源投入意愿也都有所下降。在前述各方既缺乏共識又面臨法理與現實資源等方面制約的情況下，“北約亞太化”越來越難向前推進。

或將經歷“雙向調整”

張家棟

在美國與北約歐洲盟友關系裂痕不斷加大的背景下，國際輿論場中圍繞美國是否正在淡化在北約中的領導角色、歐洲盟友能否接過安全防務重擔等問題的討論明顯多了起來。

筆者認為，至少從當前情況看，美國并非真想放棄北約領導權。北約自1949年成立以來一直都是美國主導的跨大西洋安全架構，其核心指揮體系長期由美國將軍掌控，這不僅成為北約內部軍事慣例，也是美國政治領導力的象征。北約目前仍是美國全球領導權的重要支柱，不僅為美國在歐軍事存在提供便利，還通過集體防務機制將歐洲國家綁定在美國主導的國際秩序之中。

當然，美歐之間的分歧確實在加劇，其根源在于美國國家安全戰略的深刻轉型，特別是從傳統的全球霸權框架轉向區域性霸權的戰略收縮。冷戰結束后相當長一段時間內，美國奉行全球霸權戰略，將北約視為遏制俄羅斯、維護歐洲穩定的關鍵工具。在這一框架下，美國愿意承擔高額安全成本，讓歐洲國家“搭便車”。這種非對稱性安排對美國的意義在于：歐洲穩定強化了美國的全球陣營，擴大其在國際事務中的影響力乃至“合法性”。同時，北約的存在將潛在對手置于持續壓力之下，并為美國在中東、非洲等地區的行動提供側翼支撐。

但近些年特別是進入“特朗普2.0”時期以來，美國開始重新評估全球霸權的成本與收益。俄烏沖突爆發后，美國雖對烏克蘭提供軍事援助，但明確表示不愿直接卷入歐洲地面戰爭。如今，美國國家安全戰略布局轉向本土和西半球優先，歐洲在這一新框架下的戰略價值明顯下降，繼續承擔對歐安全保障義務和巨大成本對美國來說“性價比”大幅降低。美國決策者越來越認為，在北約框架下為歐洲防務付出太多將會分散自身在更關鍵地區的資源投入。

美方這種戰略調整直接導致兩方面的問題：一是安全成本分擔。美國長期以來承擔北約70%左右的軍事開支。歐洲國家近年來雖在美國壓力下逐步增加軍費，但距華盛頓的要求仍有差距。美國國內孤立主義與“美國優先”聲音抬頭，要求歐洲“自付賬單”呼聲漸強，都反映了美國不愿繼續充當“免費的安全提供者”的心態。二是戰略方向背離。在全球霸權時代，美歐在北約框架內保持高度一致性：維護跨大西洋團結、共同應對俄羅斯“威脅”、推動北約東擴。但如今，美國主要戰略方向轉向西半球，北約的傳統使命則仍聚焦歐洲大陸，這導致北約的行動議程與美國的全球優先事項出現脫節。美國之前一度試圖推動北約更多關注“中國威脅”，但歐洲國家的反應總體偏于冷淡，而是希望繼續更多關注俄羅斯方向。這種分歧在2024—2025年的北約文件中也有體現：北約“全球化”更多體現美國意愿，“歐洲支柱”建設則是歐洲盟友的目標。

面對這些分歧，北約未來可能經歷雙向調整。一方面是建立某種“雙領導體系”：美國繼續擔任北約最高政治盟主，但在軍事指揮層面讓渡部分權力，讓歐洲盟友承擔更多前線指揮與成本負擔。法國長期倡導的“歐洲戰略自主”與德國的“領導責任”意識，為這一模式提供了潛在政治基礎。2025年以來，德國大幅增加軍費、接手更多北約東翼部署，已顯示出承擔“現場領導權”的意愿。另一方面是北約調整戰略方向，強化與美國戰略調整的適配性。在此之前，北約試圖推動“亞太化”，與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等國建立更密切的伙伴關系，一定程度上就是為了提升其對美國的戰略價值。接下來，北約不排除會因應美國戰略重心調整而作出一定的迎合性轉變。

?總之，美國與北約歐洲盟友“放棄或接任領導權”的問題，本質上是美國戰略收縮與歐洲安全依賴之間矛盾加劇的集中體現。但當前階段的事實是，美國不會輕易放棄北約領導權，因為這關乎其全球影響力，只是華盛頓越來越不愿繼續承擔“不對稱成本”。北約未來的存續以及活躍程度，很大程度上取決于其能否通過領導體系調整與戰略方向適配實現某種“再平衡”。